Тема 6. Конституционные основы территориальной организации в России.

1. Территория как сфера и объект конституционно-правового регулирования.

2. Понятие и признаки федерации.

3. Разграничение предметов ведения и полномочий федерации и ее субъектов.

4. Автономия: понятие и виды.

5. Особенности российского федерализма.

6. Административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации.

1. Устройство территории всегда связано с проблемой организации власти в государстве, а, сообразно с этим, закрепляется и регулируется нормами конституционного права.

Будучи пространственной сферой распространения публичных полномочий государства, его территория включает в себя сухопутные и водные части, недра и воздушное пространство над ними. В зависимости от целого ряда факторов государства принимают различные формы политико-территориальной организации публичной власти и устанавливают соответствующую систему взаимоотношений между государством в целом и его составными частями. Это и есть государственное устройство как одна из составляющих формы государства. В науке конституционного права оно понимается как внутренняя территориальная, либо национально-территориальная организация государства с характерной для него формой правовых связей между государством в целом и его составными частями.

Совокупность конституционно-правовых норм, закрепляющих форму связей и конституционно-правовой статус государства в целом и его территориальных частей, составляют институт государственного устройства.

По форме государственного устройства различают унитарные и федеративные государства, что определяется их составом и организацией государственной власти по вертикали. В унитарном государстве на всей его территории действует одна суверенная всласть и устанавливается единый правопорядок. В федеративном возможно сосуществование нескольких властей, между которыми устанавливается определенная соподчиненность. Хотя принцип государственного единства присущ и федеративному государству, каковым является и Россия.

2. Федеративное государство – это объединение нескольких государств в союзное государство, в котором союзная (федеральная) власть распространяется на всю территорию государства, а его члены (субъекты) участвуют в формировании и осуществлении этой власти. Различают договорную и конституционную федерации в зависимости от правовой основы ее создания.

Будучи сложным государством, федерация характеризуется следующими признаками: а) множественность источников публичной власти, что усложняет проблему разграничения компетенции между уровнями власти и государственными органами; б) наличие относительно самостоятельных территорий внутри государства, которые называются субъектами федерации; в) сочетание федеральной правовой системы и правовых систем субъектов федерации; г) сочетание федеральных и региональных налогов.

Для России неоднозначным является вопрос о наличии либо отсутствии суверенитета у субъектов федерации. Необходимо знать, что ныне действующая конституция предусматривает только суверенитет Российской Федерации. Об особенностях российского федерализма будет сказано ниже.

В доктрине конституционного права существует такое понятие как федерализм, который определяется как совокупность идей, нашедших конституционно-правовое закрепление, а также практику реализации.

Необходимо знать, каковы цели и выгоды федерализма. В юридической литературе их усматривают в следующем: федерализм – это средство защиты «от тирании центра»; средство участия населения «в политическом процессе на нескольких уровнях»; «примирение единства и разнообразия»; метод повышения эффективности управления через механизм распределения компетенции, своего рода конкуренции и стимулирования активной деятельности центра и мест.

Федерация всегда предполагала и предполагает путь к более тесному единству, которое обеспечивало бы преимущества государств в экономическом развитии. Помимо этого, федерация всегда рассматривалась и как средство решения национального вопроса.

Насколько все это было приемлемо и реализовано в Российской Федерации после распада СССР, можно уяснить из нормативных документов и специальной литературы, рекомендованных к данной теме. Так, уже в 1992г. Россия испытала на себе влияние сепаратизма и национализма, поскольку республики в ее составе провозгласили наличие у них государственного суверенитета.

Договор от 31 марта 1992г. (Федеративный договор) о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти суверенных республик в составе РФ юридически признал наличие у республик государственного суверенитета. Объяснение разрешению данной проблемы тоже можно найти в рекомендованных источниках.

3. Действующая в настоящее время схема разграничения компетенции между РФ и ее субъектами определена Конституцией РФ, а также корректируется договорами и соглашениями между федеральными и региональными органами государственной власти. Перечень предметов исключительного ведения составляет только часть компетенции РФ и включает в себя 18 пунктов (ст. 71 Конституции РФ). В литературе их группируют в следующем порядке:

1. Сфера прав и свобод человека и гражданина (право и обязанность государства закреплять и регулировать права и свободы человека и гражданина, решать вопросы гражданина РФ, регулировать и защищать права национальных меньшинств). Необходимо обратить внимание, что эта сфера в определенной мере относится и к совместному ведению РФ и ее субъектов (см. п. «б» ст. 72 Конституции РФ). Можно дать собственную оценку – логично это или нет.

2. Федеральная Конституция и федеральное законодательство. Хотя согласно ст. 136 Конституции поправки Конституции тоже составляют предмет совместного ведения РФ и ее субъектов, а значит есть возможность для рассуждений о том, может ли федерация быть постоянной формой государственного устройства с учетом ее исторического прошлого. Контроль же за соблюдением Конституции является прерогативой федеральной власти.

3. Сфера экономической жизни. Федерация определяет правовые основы валютного рынка, финансовое и валютное законодательство, денежную эмиссию, основы ценовой политики, федеральные банки и т.д., устанавливает федеральные налоги, таможенное регулирование. В ведении федерации находятся ряд производств и систем (ядерная энергетика, система транспорта и связи, информации, космической деятельности и др.).

4. Государственное строительство. Сюда относятся: федеративное устройство и территория, установление и регулирование государственных органов, принципы организации государственных органов субъектов РФ, государственная граница, судоустройство и прокуратура, федеральная государственная служба, а также уголовное, уголовно-процессуальное, уголовно-исполнительное, гражданско-процессуальное, арбитражно-процессуальное законодательство, амнистия и помилование.

5. Социально-культурное строительство. Здесь в ведении федерации находится только установление основ федеральной политики и федеральных программ в данной сфере.

6. Оборона, безопасность и внешняя политика. Эта традиционная сфера ведения федерации.

Помимо указанных сфер к исключительному ведению федерации относится установление различных стандартов и эталонов, исчисление времени, статистический учет, федеральные награды и звания и др. По всем предметам ведения РФ принимаются