26. Правовая основа взаимоотношений местных бюджетов с вышестоящими бюджетами.

^{Часть 1 статьи 9 Европейской хартии местного самоуправления гласит, что «органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций». Формой аккумулирования финансовых средств местного самоуправления является местный бюджет.} Местный бюджет должен быть у каждого муниципального образования, следовательно, виды бюджетов соответствуют видам муниципальных образований: бюджет поселения, бюджет муниципального района, бюджет городского округа, бюджет внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Кроме того, Бюджетный кодекс употребляет также понятие «консолидированный бюджет муниципального района», под которым понимается бюджет муниципального района (районный бюджет) и свод бюджетов городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами). Бюджет следует отличать от сметы доходов и расходов, которая может быть у населенных пунктов и других территорий, не являющихся муниципальными образованиями, и входящими в состав поселений. Порядок разработки, утверждения и исполнения указанных смет определяется органами местного самоуправления соответствующих поселений самостоятельно. Структура местного бюджета включает доходную и расходную части и в расходной части корреспондирует структуре компетенции муниципального образования. В нем в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств муниципальных образований, возникающих в связи с осуществлением органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения, и расходных обязательств муниципальных образований, исполняемых за счет субвенций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации для осуществления отдельных государственных полномочий. Принципы построения местных бюджетов закреплены в Европейской хартии о местном самоуправлении, Бюджетном кодексе Российской Федерации, Федеральном законе № 131-ФЗ от 31.10.2008 г. Так, Европейская хартия местного самоуправления (статья 9) закрепляет следующие принципы: 1) органы местного самоуправления имеют право получать достаточные собственные финансовые средства и свободно ими распоряжаться; 2) финансовые средства должны быть соразмерны предоставленным полномочиям; 3) часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных сборов и налогов; 4) финансовые системы должны быть достаточно разнообразными и гибкими; 5) защита более слабых в финансовом плане органов местного самоуправления путем ввода процедуры финансового выравнивания; 6) предоставляемые местным органам самоуправления субсидии по возможности не должны предназначаться на финансирование конкретных проектов; 7) доступ органов местного самоуправления к национальному рынку ссудного капитала. Бюджетный кодекс Российской Федерации в статье 28 закрепляет принципы всей бюджетной системы Российской Федерации, которые относятся в том числе и к местным бюджетам: - единства бюджетной системы Российской Федерации; - разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации; - самостоятельности бюджетов; - равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований; - полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов; - сбалансированности бюджета; - результативности и эффективности использования бюджетных средств; - общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов; - прозрачности (открытости); - достоверности бюджета; - адресности и целевого характера бюджетных средств; - подведомственности расходов бюджетов; - единства кассы.

Межбюджетные отношения в Российской Федерации построены на положения Европейской Хартии местного самоуправления, в которой провозглашается, что защита более слабых в финансовом отношении органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, направленных на корректировку последствий неравномерного распределения возможных источников финансирования, а также лежащих на этих органах расходов. Такие процедуры или меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их собственной компетенции. Порядок предоставления перераспределяемых ресурсов необходимо должным образом согласовывать с органами местного самоуправления. Предоставляемые местным органам самоуправления субсидии, по возможности, не должны предназначаться для финансирования конкретных проектов. Предоставление субсидий не должно наносить ущерба основополагающему принципу свободного выбора органами местного самоуправления политики в сфере собственной компетенции. Выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений осуществляется субъектами Российской Федерации и муниципальными районами. Выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов и городских округов производится субъектом Российской Федерации. Выравнивание бюджетной обеспеченности осуществляется путем предоставления дотаций («положительной трансферты») или введением «отрицательного трансферта». Для муниципальных образований, в которых уровень обеспеченности ниже, чем в среднем по субъекту Российской Федерации предусматривается выделение дотации. И наоборот, если уровень бюджетной обеспеченности муниципального образования в расчете на одного жителя в два и более раза превышает средний уровень, то соответственно применяется «отрицательный трансферт», то есть перечисление субвенций из бюджета данного поселения в региональный фонд финансовой поддержки. Сумма отрицательного трансферта не может превышать 50 процентов разницы между общими доходами бюджета, учтенными при расчете уровня бюджетной обеспеченности в отчетном финансовом году, и двукратным средним уровнем бюджетной обеспеченности. Дотации могут быть заменены на дополнительные нормативы отчислений от федеральных налогов и сборов. Несмотря на провозглашение Бюджетным кодексом Российской Федерации принципа самостоятельности местных бюджетов, муниципальные образования находятся в разных стартовых условиях, собственных доходов местных бюджетов, получаемых в режиме налоговых и неналоговых доходов, явно недостаточно для нормального функционирования органов местного самоуправления и эффективного исполнения возложенных на них задач и функций, доходная часть местных бюджетов остается слабой¹. Поэтому на практике безвозмездные поступления: дотации, субвенции и субсидии становятся основным источником существования муниципальных образований. В настоящее время доходы местных бюджетов от безвозмездных поступлений в рамках межбюджетных отношений составляют до 85% от общего уровня доходов местных бюджетов. В связи с этим Федеральный законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ и Бюджетный кодекс вводят систему межбюджетных отношений, которая предполагает выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований не только за счет государственных средств, но и за счет бюджетов соседних муниципальных образований (отрицательные трансферты). Механизм выравнивания направлен на обеспечение примерно равных финансовых условий всем муниципальным образованиям одного вида. При этом законодательством введены отрицательные трансферты – в случае, если уровень расчетной бюджетной обеспеченности поселения или муниципального района (городского округа) до выравнивания уровня расчетной бюджетной обеспеченности поселений или муниципальных районов (городских округов) в отчетном финансовом году в расчете на одного жителя в два и более раза превышал средний уровень по субъекту Российской Федерации, законом о бюджете субъекта Федерации на очередной финансовый год могут быть предусмотрены перечисления субвенций из бюджета данного поселения или муниципального района (городского округа) в региональный фонд финансовой поддержки поселений или муниципальных районов (городских округов) соответственно. Однако существуют ограничения отрицательных трансфертов – размер данной субвенции для отдельного поселения (муниципального района, городского округа) не может превышать 50 % разницы между общими доходами бюджета поселения (муниципального района, городского округа), учтенными при расчете уровня бюджетной обеспеченности поселения (муниципального района, городского округа) в отчетном финансовом году, и двукратным средним по субъекту Российской Федерации уровнем бюджетной обеспеченности поселений (муниципальных районов, городских округов). В результате такого подхода у успешных муниципальных образований отсутствует стимулирующая функция, так как пропадает стимул для развития, что порождает иждивенческие настроения, снижает заинтересованность местных органов власти в повышении собираемости налогов и в развитии собственной налоговой базы. Органы местного самоуправления могут выбрать для себя иной путь решения проблемы нехватки средств – за счет получения дополнительной финансовой помощи из регионального бюджета вследствие сокращения доходов и принятия обязательств, не обеспеченных необходимыми доходами. В бюджете субъекта Российской Федерации формируется также фонд муниципального развития, используемый для долевое финансирование инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры муниципальных образований (развитие объектов соц. сферы и ЖКХ) на основе конкурсного отбора. Субсидии предоставляются при условии участие муниципальных образований в софинансировании. Фонд софинансирования социальных расходов бюджета субъекта Российской Федерации предназначается для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов бюджетов муниципальных образований. Региональный фонд компенсаций, из которого предоставляются субвенции муниципальным образованиям, предназначен для финансирования переданных отдельных государственных полномочий.