Тема 3. Право собственности и ограниченные вещные права на земельные участки

3.1. Право государственной и муниципальной собственности на землю

В период своего существования Советский Союз представлял собой федеративное государство со сложным административно территориальным устройством. При этом весь земельный фон в его границах являлся единым и неделимым объектом права государственной собственности без разделения его между субъектам (республиками, краями, областями и т.д.).

В период проведения земельной реформы было установлено, что в России располагаются земельные участки, находящиеся в государственной (федеральной и субъектов РФ); муниципальной, частной (граждан и юридических лиц, включая иностранных) и иных форма собственности, причем содержание последних до настоящего момента нормативно не раскрыто.

Правовое регулирование разграничения «традиционных» форм публичной собственности на земельные участки в Конституции РФ, ГК РФ, Законе о местном самоуправлении, иных федеральных законах и подзаконных актах вплоть до 2001 г. также страдал противоречивостью и пробельностью. При этом суть проблемы заключалась не в наделении Российской Федерации землей, как иногда ставили вопрос субъекты РФ (государство было наделен земельной собственностью по Декрету о земле 1917 г.), а имени в разграничении единой государственной собственности на землю между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальным образованиями.

Попыток решить данную проблему предпринималось множество, а начало разграничению публичной собственности на землю было положено Указом Президента РФ от 16 декабря 1993 г № 2144 «О федеральных природных ресурсах». Данный Указ в целях сохранения и рационального использования природных ресурсов, имеющих общегосударственное значение, относил к федеральным природным ресурсам те из них, которые имеют общеполитическое, общеэкономическое, общеэкологическое и иное общегосударственное значение. Впоследствии этот принцип получил свое дальнейшее развитие в федеральных законах. Например, ст. 2 Закона об особо охраняемых природных территориях определяла перечень таких территорий, находящихся в федеральной собственности (государственные природные заповедники, национальные парки и т.д.), собственности субъектов РФ (памятники природы, заказники и т.д.) и в муниципальной собственности (курорты).

Большое значение для последующего закрепления земельных участков в государственную или муниципальную собственность имело постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность Несмотря на то что в данном нормативном акте вопросы собственности на землю не рассматривались, определение объектов недвижимого имущества, передаваемых в федеральную, субъектов РФ и муниципальную собственность, имело важное значение при определении в дальнейшем собственника земельного участка, на котором расположен такой объект недвижимости. В развитие этого правового акта позже было принято постановление Правительства РФ от 16 октября 2000 г. № 784 «О передаче отдельных видов объектов недвижимости, находящихся в федеральной собственности, в собственность субъектов Российской Федерации», где предусматривалась передача объектов недвижимости субъекту РФ только вместе с правами на соответствующий участок.

В 1990-е гг. разрабатывались и подписывались договоры о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами (всего их было заключено около 50). На основе таких договоров были подписаны соглашения между Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ о детальном разграничении федеральных региональных земель. В свою очередь, субъекты РФ на основе этих соглашений своими законами определяли перечень муниципальных земель. Однако все упомянутые нормативные акты либо пытались установить «общие принципы» разграничения публичной собственности на землю, либо регулировали частные вопросы такого разграничения.

Земельный кодекс РФ установил в качестве принципа земельного законодательства разграничение государственной собственности на землю, однако не предусмотрел критериев и процедур такого разграничения. Это было обусловлено существованием отдельного Федерального закона от 17 июля 2001 г. № 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю» (с 1 июля 2006 г. утратил силу).

Однако указанный Закон не устанавливал четких и однозначных оснований разграничения земель всех категорий. Реализация данного Закона была противоречивой по причине сложности; и запутанности предусмотренных в нем процедур.

Данную проблему удалось решить только в результате внесения изменений в ЗК РФ и Вводный закон в апреле 2006 г., посредством чего процедура разграничения публичной собственности на землю была упрощена. В силу ст. 3.1 Вводного закона в целях разграничения государственной собственности на землю к собственности относятся: земельные участки, занятые зданиями строениями, сооружениями, находящимися в собственности Российской Федерации; земельные участки, предоставленные органам государственной власти РФ, их территориальным органам, а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным федеральным: органами государственной власти; земельные участки, находящиеся на праве постоянного (бессрочного) пользования, праве аренды праве безвозмездного срочного пользования у государственных академий наук, а также у организаций, созданных государственным академиями наук и (или) подведомственных таким государственным академиям наук; земельные участки, предоставленные в аренд Государственной компании «Российские автомобильные дороги» иные предусмотренные федеральными законами земельные участки и предусмотренные федеральными законами земли. В числе последних следует выделить земли особо охраняемых природных территорий федерального значения, земли железнодорожного транспорта, земли обороны и безопасности и многие другие. Кром того, в силу ст. 49 ЗК РФ достаточно типовой является ситуация изъятия земельного участка за выкуп у частного собственник для федеральных нужд. Не менее вероятны случаи реквизиции земельных участков в федеральную собственность.

К собственности субъектов РФ относятся: земельные участи занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности субъектов РФ; земельные участки, предоставленные органам государственной власти субъектов РФ, а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным органам государственной власти субъектов РФ; иные предусмотренные федеральными законами земельные участки и предусмотренные федеральными законами земли. Относительно последних следует отметить, что ст. 49 и 55 ЗК РФ определены условия и порядок изъятия земельных участков для государственных нужд (в том числе и нужд субъектов РФ). Кроме того, некоторые федеральные законы содержат специальные основания приобретения субъектом: РФ права собственности на земельные участки. Так, согласно п. ст. 8 Закона об обороте земель при продаже земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения субъект РФ или случаях, установленных его законом, муниципальное образование имеет преимущественное право покупки такого земельного участка по цене, за которую он продается, за исключением случаев продаж с публичных торгов. В результате такой покупки земельного участка сельскохозяйственного назначения возникает право собственность субъекта РФ на него.

К собственности поселений, городских округов, муниципальных районов относятся: земельные участки, занятые зданиями, строесооружениями, находящимися в собственности соответствующих муниципальных образований; земельные участки, предоставленные органам местного самоуправления соответствующих муниципальных образований, а также казенным предприятиям, Муниципальным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным указанными органами местного самоуправления; иные предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов РФ земельные участки и предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов РФ земли. В качестве примера такого дополнительного источника пополнения муниципальной собственности можно назвать ст. 55 ЗК РФ, которая определяет условия и порядок изъятия земельных участков у частных собственников для муниципальных нужд.

Государственная регистрация права собственности Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования на земельный участок при разграничении государственной собственности на землю осуществляется на основании заявления исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления либо действующего по их поручению лица. В заявлении указывается основание возникновения права собственности Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования на земельный участок.

Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, по общему правилу осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов. Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в поселениях, являющихся административными центрами, столицами субъектов РФ, осуществляется органами местного самоуправления указанных поселений, если законами соответствующих субъектов РФ не установлено, что распоряжение такими земельными участками осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов РФ.

Окончание процедуры разграничения государственной собственности на землю и регистрация права собственности соответствующих публично-правовых образований будут иметь важнейшие правовые последствия. Главное из них заключается в том, что каждое публично-правовое образование будет распоряжаться только принадлежащим ему на праве собственности земельным участком (ст. П-133КРФ), в том числе определять порядок и размер арендной платы (п. 4 ст. 22), предоставлять земельные участки срочное пользование (п. 1 ст. 24), предоставлять земельные участки в собственность гражданам и юридическим лицам (ст. 29), осуществлять перевод земельного участка их одной категории в другую (ст. 8) ит.д