§2. Структура и системы местного управления.

Структура органов местного управления обнаруживает закономерность, которая знает немногие исключения,- ее можно образно определить как повсеместную «власть советов». Иными словами, почти везде в административно-территориальных единицах действуют выборные коллегиальные органы, представляющие интересы местного населения. Они носят разные наименования – ассамблеи представителей, муниципальные собрания, но в большинстве случаев эти органы называются советами. Представительный орган местного управления – обычный элемент структуры муниципалитета.

Малочисленные муниципальные общины часто обходятся без выборного представительного органа, а вместо него проводят собрания жителей. В этом случае собрание само является органом управления. Например, по законодательству Франции в коммунах с числом жителей менее 500 человек советы не избираются. А если население коммуны не превышает двух тысяч жителей, то вопрос о необходимости выборного совета решается по их усмотрению. В Новой Англии (США) по общему правилу избрание местных советов (советов наблюдателей тауна) обязательно, если численность населения тауна превышает 4000 – 5000 человек. При меньшей численности вместо совета решения принимает собрание (таун-митинг). «В общинах выборный представительный орган может быть заменен общинным собранием», - говорится в ст. 28 Основного закона ФРГ.

Представительные органы или собрания работают периодически. Постоянной административной деятельностью занимаются исполнительные органы. Иными словами, структура местного управления, как правило, такова, что в ней имеются две части – представительная и административная. Они различаются по составу. В советах и муниципальных собраниях участвуют лица, которые не являются профессиональными администраторами. В составе исполнительных органов работают служащие.

Местная администрация строится по принципу единоначалия либо на коллегиальной основе. Единоначально организованную администрацию возглавляет должностное лицо, осуществляющее общее руководство исполнительным аппаратом, - мэр, бургомистр. Но в китайской или итальянской провинции учреждены коллегиальные административные органы – правительство, джунта; в шведских коммунах исполнительным органом совета является правление.

Функции муниципальных советов и администрации разделены. Решения по вопросам бюджета, местных налогов и иные акты, обязывающие жителей муниципалитета, принимает совет. Текущее управление коммунальным хозяйством, санитарным делом, полицией относится к ведению администрации. Между этими, приблизительными, перечнями вопросов есть пространство, которое заполняют многочисленные управленческие функции. Они, в различных соотношениях, входят в компетенцию либо советов, либо администрации.

В системах местного управления, обособивших представительные органы и администрацию, существует проблема взаимоотношений между ними. В одних странах устанавливается разделение полномочий совета и администрации. Отношения между ними подобны тем, что установлены между главой государства и парламентом при разделении властей. Совет и администрация формируются и действуют относительно независимо друг от друга. Губернатора, префекта избирает население либо назначают вышестоящие органы. По этой причине они не подчинены совету и неответственны перед ним. Совет и администрация сотрудничают и взаимно контролируют друг друга. Мэр, губернатор назначает административный аппарат, и местные чиновники отвечают за свою деятельность перед ним, но не перед советом.

Другие системы местного управления позволяют представительным органам избирать, обычно из состава депутатов, муниципальную администрацию. Так во многих общинах ФРГ советы избирают руководителя местной администрации – бургомистра. Избираемый советом администратор согласует с депутатами вопрос о назначении подчиненных чиновников. Возможно, что местный совет избирает не только руководителя администрации, ни и всех ответственных чиновников, которые в совокупности образуют коллегиальный орган управления.

В США, ФРГ некоторые административно-территориальнные единицы имеют такое муниципальное управление, при котором местный совет в лице своего председателя, мэра или специальной комиссии заключает контракт на управление с профессиональным администратором. Администратора не избирают, и он не связан перед населением и советом никакими обязательствами, кроме тех, что оговорены в контракте. Контракт определяет обязанности и полномочия управляющего. Местный совет является для администратора работодателем или заказчиком, который заказал квалифицированные услуги. Администратор несет скорее договорную, правовую ответственность, нежели ответственность лица, подчиненного местному совету.

Не во всех странах представительская функция и профессиональное управление разграничены. Это отражается на структуре муниципальных органов. Формируется один орган, который представляет интересы местного населения и в то же время является административным учреждением.

Система местных управленческих органов существующие в различных странах создаются с учетом многих факторов, но с точки зрения государствоведческого анализа они определяются, прежде всего, двумя обстоятельствами – не одинаковым подходом к пониманию государственной власти и разделением административно-территориальных единиц на «естественные» и «искусственные».

Как уже отмечалось, во многих зарубежных государствах давно принята концепция, согласно которой органами государственной власти являются только центральные органы (президент, парламент, правительство и др.), их уполномоченные на верхах (губернаторы в областях, начальники районов). Что же касается выборных органов и формируемых ими административных служб, то они рассматриваются лишь в качестве органов самоуправления и управления местных (территориальных) коллективов. Они автономны, иерархически не соподчинены между собой, и в некоторых странах (например, в Великобритании), их положение определяется не конституционным правом, регулирующим властные отношения, а правом административным, хотя в большинстве конституций стран мира содержатся нормы, определяющие основы организации местного самоуправления. В доктрине также признается, что органы самоуправления могут осуществлять (по уполномочиванию центра или даже без такового) некоторые функции государственной власти.

В отличие от такого подхода конституционное законодательство и доктрина стран тоталитарного социализма, а так же развивающихся стран, провозглашавших ориентацию на социализм, опирались на лозунг «вся власть советам» и рассматривали местные представительные органы как органы государственной власти. Любой орган типа советов, не зависимо от его названия (Советы, Собрания депутатов, Национальные комитеты и т.д.), включая самый малый сельский совет, считался единственным полновластным органом на своей территории. Впрочем, и в данном случае, в последние десятилетия существования социалистического содружества наметились существенные изменения. Сначала был принят раннее отрицавшийся термин «самоуправление» (в Болгарии, Чехословакии). Затем местные выборные органы стали называть органами государственной власти и местного самоуправления, иногда был принят только термин «самоуправление». Потом на места стали назначаться представители правительства (в Польше). В целом же намечается сближение различных подходов к проблеме государственной власти и самоуправления, как в теоретическом, так и в практически-политическом плане, хотя своеобразие пост социалистических и, особенно, социалистических (Китай, Куба) государств сохраняется.

Второе обстоятельство – концепция разной природы административно-территориальных единиц – оказывает влияние не столько на принципиальный подход к системе местных органов в целом, сколько на построение ее различных звеньев в одной и той же стране. Согласно этой концепции, существуют «естественные» (общины) и «искусственные» (регионы) административно-территориальные единицы. Первые – это разного рода поселения (села, города, общины), где люди исторически и «естественно» сгруппировались для совместной жизни, обычно возле источников воды. Единицы же районного звена (районы, уезды), а также областные административно-территориальные единицы (области, губернии, провинции, воеводства), созданные «сверху» актами государственной власти, рассматриваются как «искусственные» образования. В естественных административно-территориальных единицах практически всегда (кроме периодов военных режимов, да и то не во всех странах) население избирает свои органы самоуправления, которые занимаются местными делами. В «искусственных» административно-территориальных единицах выборных органов может не быть (хотя в областном звене они, как правило, создаются). В них могут быть назначены для управления лишь представители (агенты) президента, правительства, министра внутренних дел (губернаторы, префекты, начальники районов). Поэтому в общем плане принято различать общинную и региональную местную администрацию.

Это разделение также не имеет непреодолимых границ и, в значительной мере, условно. Во многих странах (во Франции, Алжире, Конго) некоторые звенья «искусственных» административно-территориальных единиц рассматриваются наравне с общинами, в качестве территориальных коллективов и, как таковые тоже создают выборные органы местного самоуправления. В марксистской доктрине вообще не существует различия «естественных» и «искусственных» административно-территориальных единиц. Во всех должны создаваться выборные органы типа советов, хотя и в данном случае уже давно наметились отступления. В Венгрии, например, уже в 70-х годах прошлого столетия, при социалистическом режиме в районном звене не избирался представительный орган, а лишь областным советом назначался уполномоченный, действовавший в качестве органа управления.

В соответствии с указанными выше различными подходами и с учетами национальных особенностей в настоящее время в государствах мира существует четыре основные системы местных органов самоуправления и управления.

1. Англосаксонская система. Для решения местных вопросов в административно-территориальных единицах (графствах, округах в Англии и Уэльсе, областях и округах в Шотландии, графствах штатов США, в Австралии, Канаде) избирается совет, обычно сроком на четыре года. В небольших графствах численный состав совета очень мал – три-пять членов, в крупных – достигает пятидесяти человек. В округах США избирается правление из нескольких лиц. Наряду с этими коллегиальными органами население непосредственно избирает должностных лиц (шерифа, который является в США начальником полиции графства, атторнея, который представляет графство в суде). Органы общей компетенции (аналогичные исполнительному комитету Советов в социалистических странах), учреждения самоуправления в Великобритании, США, Австралии, Канаде, Кении не создают. В США этой деятельностью занимаются избранные должностные лица, в Великобритании – отраслевые постоянные комитеты, создаваемые из членов совет (комитета по жилищному строительству, по шоссейным дорогам, по вопросам образования и т.д.). Эти же комитеты готовят проекты решения совета о назначении должностных лиц, которые под руководством соответствующего комитета занимаются непосредственной исполнительной деятельностью. Проекты утверждаются на сессии совета, которая, таким образом, и производит назначение. В городах имеются хартии самоуправления (городские хартии), в соответствии с которыми гражданами либо городскими советами избираются мэры городов. В некоторых городах США, как об этом уже говорилось, существует порядок, когда небольшой представительный орган нанимает по контракту специалиста – менеджера для управления городом, который тоже получает обычно титул мэра. Каких-либо чиновников, назначаемых из центра на места для контроля за органами самоуправления или действующих как исполнительные органы последних, при данной системе нет. Местные советы в пределах закона, обычая, судебного прецедента самостоятельно решают вопросы, не входящие в компетенцию центральных органов. Контроль центра за их деятельностью осуществляется посредством финансовых мероприятий - как правило, основную долю в финансировании местных расходов составляют не местные налоги, а дотации из бюджета. Применяется инспекция уполномоченных министра, ответственного за местное самоуправление путем адаптивных законов – парламент принимает типовые акты, а местные органы вводят их в действие на своей территории соответствующими изменениями, обусловленными местной ситуацией. Существует судебный контроль.

Хотя значительные элементы англосаксонского права восприняты во многих развивающихся странах, эта система местного самоуправления не получил распространения. Она сохранилась лишь в «старых» государствах (Великобритании, США, Канаде, Австралии). В новых же государствах были созданы гораздо более централизованные системы.

2. Континентальная система. Она применяется во Франции, Италии, Бельгии, Сенегале, большинстве латиноамериканских стран и строится на условиях сочетания выборности и назначаемости. Основанием для использования этих различных методов служит различение общинного управления (самоуправления) и управления в других административно-территориальных единицах. В первом случае создаются только выборные органы местного самоуправления (обычно совет и мэр), и никаких назначаемых «сверху» администраторов не существует.

Управление «искусственными» административно-территориальными единицами строится различным образом, имеет несколько вариантов. В некоторых региональных административно-территориальных единицах существуют только назначенные центром чиновники (губернаторы в Финляндии, Турции, Ираке, помощники комиссара республики в округах Франции) или представители вышестоящих выборных органов, управляющие регионом (уполномоченные в районах Венгрии, назначавшиеся в 70-х годах прошлого века Советом областного звена). Система такой централизации иногда бывает практически всеобъемлющей. В Таиланде населением избираются только старосты деревень. Староста волости (группы деревень) избирается уже не гражданами, а старостами деревень и утверждается управляющим волости, назначенным правительством (обычно министром внутренних дел). В уездах действуют назначенные правительством чиновники, в провинциях – губернаторы, подчиненные министру внутренних дел. Назначаемость тех или иных внутренних органов широко используется во всех развивающихся странах, даже имеющих более или менее демократических режим.

Во Франции, Италии, многих странах Латинской Америки в региональных административно-территориальных единицах действует «двойная» система – выборные органы территориального коллектива и назначенные представители центра (президента, правительства, министра внутренних дел). Назначенные чиновники осуществляют «административный контроль» над выборными советами. Они в праве приостановить на определенный срок решение местного совета и даже обратиться к главе государства с предложением о роспуске совета в случаях нарушения законов или его (совета) неработоспособности. Правда, такой роспуск в развитых странах практически не практикуется.

3. Система, которая может быть названа иберийской, идет от Испании и Португалии и применяется в некоторых государствах Латинской Америки. Местные советы и главы администрации избираются: первые - только населением, вторые – либо населением, либо советом. Но во всех случаях ригидоры, алькальды, префекты являются председателями советов и одновременно утверждаются органами государственной власти (правительством, министром внутренних дел), как представители государственной власти в своей административно-территориальной единице. Как таковые, они осуществляют контроль за деятельностью органов местного самоуправления. При данной системе, избранный глава администрации обладает широкими полномочиями, объединяя в своих руках публичную власть территориального коллектива (как его представитель) и государственную власть (по уполномочию государственных органов).

4. Советская система. Она была присуща социалистическим странам, а отчасти и странам, провозглашавшим ориентацию на социализм. Это система местной государственной власти и местного государственного управления, система советов и исполнительных комитетов. Она отрицала разделение властей и провозглашала единовластие представительных органов снизу до верху - «вся власть советам». Советы в разных странах назывались по-разному, но считалось, что любой совет, начиная с низшего звена (сельского, поселкового совета) является органом государственной власти на своей территории. Все остальные органы государства прямо или опосредованно подчинены советам, формируются советами.

Таким образом, система советов характеризовалась иерархической соподчиненностью всех ее звеньев. В данном случае не было той автономии, той относительной самостоятельности местного самоуправления по отношению к центральным органам, которая присуща англосаксонской и континентальной системам.

Общее руководство советами возлагалось на президиум (Государственный Совет) общегосударственного представительного органа (Верховного Совета, Государственного Собрания) и лишь в отдельных странах – на правительство (Чехословакия). В некоторых странах (Вьетнам) эти органы могли распускать местные советы, если в составе последних оказывались «классово чуждые элементы» либо, если советы оказывались неработоспособными. На разных ступенях развития советов в ряде стран (СССР, Румыния) в выборах не участвовали так называемые эксплуататорские элементы. На низовом уровне при выборе советов использовалось открытое голосование.

При данной системе, в ее «чистом» виде нет представителей центра, назначаемых на места. Исполнительными органами советов являются избираемые ими из состава депутатов исполнительные комитеты. В некоторых пост социалистических государствах, где сохранились советы, это правило нарушено: существует назначаемые на места администраторы, которые действуют как представители президента. Впрочем, в отдельных случаях, назначение мэров некоторых городов правительством использовалось и до крушения социалистического режима (Польша).

На деле советы являлись органами власти лишь формально. По существу же политическая власть принадлежала коммунистической (под разными названиями) партии, которая единолично была объявлена руководящей и направляющей силой общества и государства – соответствующие формулировки имелись в конституциях всех социалистических государств.

Наряду с рассмотренными выше четырьмя главными системами существуют и другие формы местного самоуправления и управления, которые не составляют определенной системы. Обычно это модификация описанных вариантов, гибридные формы. Различные системы местного самоуправления и управления развиваются в сложных условиях с поворотами и зигзагами, с присущими им противоречиями. Этого не избежала ни одна страна, о чем свидетельствуют многочисленные реформы и англосаксонской, и континентальной, и «советской» систем. Однако, если говорить о главных тенденциях, то общими из них являются децентрализация и деконцентрация. Первая представляет собой передачу полномочий центром местным выборным органам (органам самоуправления), вторая – передачу полномочий от органов, назначаемых из центра органам местной администрации (местным органам управления). Многие реформы провозглашаются под флагом этих лозунгов. На деле, однако, особенно в развивающихся странах, эти концепции остаются лишь лозунгами. С другой стороны в некоторых пост социалистических государствах эти процессы стихийно зашли очень далеко, стали неуправляемыми и наносят ущерб единству государству.

Но в любом случае все содержание данной главы свидетельствует, как видим, не только о распределении и перераспределении власти между центром, регионами и местами и даже не только о взаимодействии органов местного управления и самоуправления, но смещает вектор исследования в область взаимодействия общества и государства – социальной и политической системы.