§2 Республика

Республика есть государство, юридическая конструкция которого предполагает, что единственным субъектом суверенитета является народ. Все высшие государственные органы прямо или косвенно получают полномочия от народа и формально ответственны перед ним. Глава государства в республике – выборное должностное лицо (президент) или коллегиальный орган. Глава государства считается ответственным лицом. Республика исключает существование какого-либо учреждения, обладающего собственной властью, формально не связанного ответственностью перед народом.

Между государством и личностью устанавливается политико-правовая связь типа гражданства, подтверждающая право участия человека в политике, а также его обязанности перед республикой.

В республике законы, по крайней мере с формальной точки зрения, принимаются сообществом граждан государства либо их полномочными представителями – депутатами.

В зависимости от статуса главы государства и правового положения парламента республика может быть президентской или парламентской.

Кроме того, выделяют и другие – промежуточные – формы правления. Так, согласно классификации, предложенной американскими политологами М. Шугартом и Дж. Кэри, республиканская форма правления представлена такими ее разновидностями, как президентская, президентско-парламентская, премьерско-президентская и парламентская республики.

Выделяют следующие признаки, совокупность которых безошибочно отличает президентскую республику от всех прочих: 1) всенародные выборы главы государства – президента; 2) президент определяет состав правительства и руководит его деятельностью; 3) президент имеет значительные полномочия в области законодательства; 4) сроки нахождения у власти как президента, так и парламента жестко фиксированы и не зависят друг от друга.

Граждане США избирают не президента, а особую коллегию, на которую и возлагается окончательный выбор главы исполнительной власти. Но избирательная коллегия лишь регистрирует результаты народного волеизъявления и играет чисто служебную и техническую роль. Поэтому можно считать, что президент США избирается всенародным голосованием.

Американская конституция предоставляет президенту весьма широкие полномочия: он является лицом, обличенным всей полнотой исполнительной власти, главнокомандующим вооруженных сил, имеет право заключать международные договоры, назначать послов, министров и членов Верховного Суда (правда, в последних случаях требуется санкция Сената). Власть президента над правительством (кабинетом) практически безгранична. Кроме того, в его распоряжении находится целая сеть органов, в совокупности образующих Администрацию президента: так называемый «Оффис Белого дома» со штатом в несколько сот человек; Совет национальной безопасности; Экономический совет.

Таким образом, американские президенты оказывают сильное воздействие на процесс законотворчества, а конгрессмены и сенаторы давят на бюрократию. Но при этом ни исполнительная власть, ни Конгресс не позволяют друг другу посягать на собственные конституционные полномочия. Такое положение чревато конфликтами, но и побуждает к сотрудничеству. Достичь согласия с большинством в Конгрессе президенту помогают разнообразные способы: контроль над правящей партией, личные контакты с отдельными членами собрания, косвенное давление на них путем заигрывания с населением отдельных избирательных округов. Или апелляции к общественному мнению в целом. Важным каналом влияния президента является его прямой выход на средства массовой информации.

Обсуждение сравнительных достоинств и недостатков президентской и парламентской систем – давняя традиция политологического сообщества. Достоинства президентской республики обычно связывают с наличием в политической системе самой фигуры президента.

Его всенародные выборы позволяют гражданам «наказать» или «вознаградить» предыдущее политическое руководство, не опасаясь искажения народной воли разного рода закулисными сделками представителей элиты. Таким образом, президенциализм способствует реализации демократической нормы ответственности власти перед избирателями.

Всенародные выборы президента повышают демократическую легитимность политической системы, ибо президент всегда представляет большинство избирателей.

При обосновании преимуществ президенциализма часто ссылаются на классическую теорию «разделения властей», утверждая, что наличие «сдержек» и «противоречий» улучшает демократию.

Как видим, аргументы в пользу президенциализма носят по преимуществу теоретический характер. Напротив, критики уделяют основное внимание практическому функционированию политических систем.

Во-первых, недостатком президенциализма считают негибкость сроков пребывания у власти. Предположим, у власти оказался президент, довольно скоро продемонстрировавший полную неспособность нести бремя власти и абсолютно растративший свою былую популярность. Предположим также, что оснований обвинять его в измене или ином должностном преступлении нет или такие обвинения трудно доказать. Существуют ли конституционные средства заставить проштрафившегося политика уйти в отставку? В условиях президенциализма – нет. Недовольству народа остается выплескиваться в уличных беспорядках, а те или иные фракции элиты могут решить проблему путем переворота.

Во-вторых, многие аналитики отмечают такое отрицательное свойство президентской формы правления, как его мажоритарный характер. Имеется в виду, что политик, победивший на президентских выборах благодаря поддержке большинства избирателей, получает всю полноту исполнительной власти и может себе позволить игнорировать интересы меньшинства. Таким образом, значительная часть населения оказывается по существу лишенной политического представительства. Это подрывает демократическую легитимность режима и подталкивает граждан к попыткам оказывать влияние на власть незаконным путем. При этом не следует забывать, что президент может быть избран и относительным большинством населения. Именно так случилось в 1970 году в Чили, где С. Альенде занял президентское кресло благодаря поддержке трети избирателей. Итогом его правления стали массовые беспорядки, увенчавшиеся военным переворотом.

В-третьих, недостаток президентской формы правления усматривают в двойной демократической легитимности. Как президент, так и парламент избираются народом и имеют все основания приписывать себе представительство его интересов. В результате возникает возможность конфронтаций между исполнительной и законодательной властью. Ссылаясь на полученный от народа мандат, одна из них может просто-напросто уничтожить другую, а тем самым, по меньшей мере временно, положить конец демократии. Такое неоднократно происходило в Латинской Америке. Не миновала конфликта между президентом и парламентом и Россия (хотя конституция 1978 г. даже после всех внесенных в нее изменений не создавала в стране президентской системы).

В-четвертых, недостатком президентской формы правления считается поощрение политических аутсайдеров. В ходе предвыборной кампании симпатии избирателей вполне может снискать деятель, не имеющий политического опыта и чуждый политической элите. Заняв президентское кресло и приобретя весьма большие властные полномочия, он, с одной стороны, почти неизбежно совершит немало ошибок, которых избежал бы опытный политик, а с другой – никогда не будет пользоваться полным доверием своих коллег «по власти». А такая ситуация опасна для демократии. Подтверждением этому служат события в Перу. Фухимори пришел в политику из бизнеса и строил свою избирательную кампанию на идее разрыва с традициями перуанской политической жизни. Придя к власти, он сначала покончил с собственной популярностью мерами жесткой «шоковой терапии», затем нанес удар по элите разгоном парламента, а в конце концов, перед предстоящими президентскими выборами, еще и втянул страну в военный конфликт с соседним Эквадором. Бегство из страны – конец его политической карьеры.

Принято считать, что в сочетании с двухпартийной системой президенциализм избавляет от большинства своих недостатков. Однако мы знаем, что двухпартийная система – очень редкое в мировой практике явление, и создать ее «по заказу» невозможно. Вот почему издавна ведется поиск институциональных усовершенствований, которые преодолевали бы недостатки президенциализма, удерживая его достоинства.

Институциональные характеристики президентско-парламентской республики отчасти совпадают с основными признаками «чистого» президенциализма. Это (1) прямые выборы президента всенародным голосованием, (2) право президента назначать и смещать членов правительства и (3) наличие у президента определенных законодательных полномочий. К этому, однако, добавляются две характеристики, президенциализму совершенно чуждые: (4) ответственность правительства перед парламентом, выражающаяся в возможности вотума недоверия, и (5) право президента распускать парламент. Здесь, во-первых, полностью снимается проблема негибкости сроков пребывания у власти. Во-вторых, давая президенту и парламенту равную власть над правительством, эта система как будто преодолевает и мажоритарный характер президенциализма. Ведь в парламенте президентская партия может оказаться в меньшинстве. К сожалению, практика показала, что президентско-парламентская республика достигает этих целей слишком дорогой ценой – за счет крайнего обострения проблемы двойной демократической легитимности. А эта проблема влечет за собой опасные конфликты между президентом и парламентом.

Классическим примером президентско-парламентской республики считается Веймарская республика, существовавшая в Германии в 1919-1933 гг. Согласно конституции, в составлении проекта которой приняли участие ведущие немецкие юристы и социологи (в том числе М. Вебер), избиравшийся на семилетний срок президент имел неограниченные права по назначению премьер-министра (рейхсканцлера), формированию правительства и изменению его состава. Пользовался он и широкими законодательными полномочиями. Правда, он не мог наложить вето на принятый парламентом (рейхстагом). Однако это компенсировалось, во-первых, возможностью вынести вызвавший недовольство президента закон на всенародный референдум, а во-вторых – правом президента издавать декреты «для восстановления порядка в чрезвычайных ситуациях». Практически неограниченным было и право президента распускать рейхстаг. Последнему же предоставлялась возможность выражать недоверие рейхсканцлеру и отдельным министрам, отправляя их таким образом в отставку.

В первые годы Веймарской республики президентам ф. Эберту и П. фон Гинденбургу удавалось править, опираясь на большинство в рейхстаге. С годами, однако, это стало недостижимым. Крайне фрагментированная партийная система Германии способствовала эфемерности парламентских коалиций и частым правительственным кризисам. Это побуждало президента к роспуску рейхстага: ведь в промежутках между выборами он совершенно не зависел от перипетии парламентской борьбы и мог распоряжаться правительством по собственному усмотрению. В 1930 г. Германия вступила в бесконечный избирательный марафон: проведя одну–две сессии парламент успевал вынести вотум недоверия правительству (или, скажем, не принять бюджет) и на этом прекращал свое краткое существование. В 1930 г. рейхстаг заседал 94 дня, в 1931 – 41, а в 1932 – 13 (!) дней. Законотворческая деятельность практически прекратилась, и место закона прочно занял президентский декрет. В стране нарастала атмосфера чрезвычайщины и неуверенности в завтрашнем дне. На этом фоне НСДАП с ее призывами к установлению твердого порядка и возрождению немецкой государственности оказались достаточно привлекательной для значительной массы избирателей. В январе 1933 г. лидер НСДАП Гитлер был назначен рейхсканцлером. Сразу после этого рейхстаг был вновь распущен, и на следующих выборах (в марте 1933 г.) нацисты получили уже 44% голосов. Веймарская конституция была отменена, и в стране надолго установился авторитарный режим – один из самых кровавых в истории человечества.

Разумеется было бы неверно объяснять крах Веймарской республики исключительно несовершенством ее институциональной конструкции. Здесь сыграли свою роль и экономическая нестабильность, и пережитое многими немцами после поражения в первой мировой войне чувство национального позора, и авторитарные традиции имперской Германии. Однако недооценивать роль институционального фактора тоже нельзя. По существу, Веймарская республика загоняла немецких политиков в ситуацию, исключавшую возможность для них кооперативного поведения. Следует заметить, что более поздние эксперименты с президентско-парламентской системой были немногим более удачными. Она просуществовала в Португалии с 1976 по 1982 гг., и лишь своевременное изменение конституции позволило стране избежать кризиса. В Шри-Ланке президентско-парламентская система была введена в 1978 г. Вскоре после этого в стране началась (и продолжается по сей день) кровавая гражданская война. К этому можно добавить, что учрежденная Конституцией 1993 г. в России институциональная схема во многих отношениях близка именно к президентско-парламентскому устройству. К сожалению, составители конституций часто руководствуются сиюминутными политическими соображениями, как бы забывая о том, что расплачиваться за их ошибки придется народу.

Премьерско-президентская республика характеризуется (1) всенародным избранием президента и (2) наличием у этого президента значительных властных полномочий. Отличие же состоит в том, что (3) премьер-министр и кабинет ответственны только перед парламентом. В принципе, президент может иметь право представлять кандидатуры на министерские посты. Однако – и здесь пролегает грань, отделяющая эту систему от президентско-парламентской – смещать премьера и отдельных министров он не вправе. Это – исключительная прерогатива представительного собрания. Как правило, (4) президент имеет право распускать парламент и назначать новые выборы.

Наиболее наглядным примером премьерско-президенткой республики является так называемая V республика во Франции, учрежденная после голлистского переворота в 1958 году и существующая по сей день. В течение длительного времени избираемые на семь лет президенты почти безраздельно доминировали на французской политической арене: подбирали премьер-министров и отдельных членов кабинета, кандидатуры которых безропотно утверждались Национальным собранием, председательствовали на заседаниях кабинетов и даже руководили работой отдельных министерств в обход премьера. Несомненно, Ш. де Голль в течение всего срока пребывания у власти и Ф. Миттеран в первые годы своего правления заметно превосходили американских президентов по объему реальных полномочий. Однако – и это должно быть ясно из основных институциональных характеристик премьерско-президентской республики – использовать эти полномочия французские президенты могут лишь тогда, когда пользуются поддержкой большинства в Национальном собрании. Если же победу на парламентских выборах одерживает оппозиция, то возможности президента резко сокращаются. Он не имеет право назначить «президентское правительство» (как это не раз бывало в Веймарской республике) и не может править, издавая декреты (ибо, опять-таки в отличие от Веймарской республики, французская конституция допускает такое лишь при «угрозе независимости и территориальной целостности страны»). Конечно, за президентом остается возможность распустить национальное собрание и назначить новые выборы. Но гарантии их благоприятного результата нет. Все эти обстоятельства и побуждают президента к кооперативному поведению, которое выражается в его «мирном сосуществовании» с правительством.

Таким образом, премьерско-президентская республика работает как бы в «двухфазовом режиме», чередуя периоды сильной президентской власти с периодами парламентаризма. Надо сказать, что лишь в двух странах – Франции и Финляндии – «президентские фазы оказались длительными. Австрия, Исландия и Португалия (после 1982 г.), с конституционной точки зрения, являются премьерско-президентскими республиками, но фактически никогда не выходили за рамки парламентаризма. Гибкость премьерско-президентской республики, ее способность видоизменяться в зависимости от политического контекста – важное достоинство, во многом объясняющее жизнеспособность этого институционального устройства.

Основу парламентской республики составляет взаимозависимость парламента и исполнительной власти. Последняя формируется собранием и несет перед ним полную политическую ответственность. Парламент, в свою очередь, должен доверять правительству и по отношению к проштрафившемуся премьеру прибегает к «высшей мере наказания» – вотуму недоверия. После этого встает задача создать новое правительство, которое устраивало бы большинство депутатов. Если эту задачу не удается решить в течение какого-то (как правило, установленного) срока, то назначаются новые парламентские выборы. Во всяком случае, так все выглядит с формальной точки зрения. Фактически доминирование парламента – лишь один из вариантов его взаимоотношений с правительством. Во многих парламентских системах дело обстоит как раз наоборот: по существу всесильный кабинет сосуществует с относительно слабым парламентом.

Принципиальной особенностью парламентаризма является разделение эффективного и церемониального руководства. Первое осуществляется «командой» министров во главе с премьером, которая ответственна перед парламентом; второе возложено на формального главу государства. В круг его обязанностей обычно входит присутствие на официальных церемониях, вручение наград, прием столь же высокопоставленных зарубежных гостей. Формально возможности глав государств могут быть гораздо шире (назначать премьер-министров, высших чиновников, блокировать законопроекты в парламенте и т. д.), но фактически ими очень редко пользуются.

В парламентской республике главой государства является президент. Иногда его избирают прямым всеобщим голосованием (Австрия, Ирландия, Португалия). Чаще эту задачу берет на себя парламент или специальная избирательная коллегия, состоящая из всех членов общенационального представительства и членов местных собраний по определенным квотам (ФРГ, Греция, Индия, Италия, Израиль). Объем полномочий у таких президентов не больше, чем у конституционных монархов, а иногда даже меньше. Но есть важные исключения. Итальянский президент играет определенную роль в подборе кандидатуры премьера, которая устраивала бы большинство раздираемого противоречиями парламента, и не стесняется высказывать свое авторитетное мнение по таким волнующим все общество вопросам, как право на развод или на аборт.

В современном мире наметилась тенденция к усилению премьер-министров в рамках парламентской системы. Но в разных странах это происходит по-разному.

Сила премьер-министра определяется тем, в какой степени он контролирует назначение членов кабинета. В Великобритании премьер подбирает остальных министров по собственному усмотрению и может в случае необходимости их смещать. При этом личная лояльность главе правительства может больше способствовать успеху соискателя, чем знание специфики ведомства или административный опыт. Нетрудно заметить, что такая ситуация возможно лишь в условиях двухпартийной системы со сплоченными, внутренне дисциплинированными партиями. Даже доминионы не унаследовали у бывшей метрополии столь авторитарной практики. Например, в Австралии состав кабинета существенно зависит от результатов выборов в парламентской фракции правящей партии (особенно строго этого придерживаются лейбористы. Задача премьер-министра здесь – распределить портфели между заранее известными кандидатурами. В условиях многопартийности возрастает автономия отдельных министров. Так федеральный канцлер Германии по конституции имеет право назначать министров, но фактически ему приходится учитывать расстановку сил в правящей коалиции. Кроме того, нормой немецкой политической жизни является высокий уровень компетентности будущего министра в ой сфере управления, ответственность за которую на него возлагается. Личная преданность главе правительства принимается во внимание меньше, чем в Великобритании.

Коллективная ответственность предполагает, что все члены правительства привержены общей политической линии и разделяют судьбу и права и в случае успеха, и в случае поражения. Как заметил однажды лорд Мельбурн в бытность премьер-министром Великобритании, «не важно, что мы говорим, важно, чтобы мы все говорили одно и то же». Сплачивая кабинет, коллективная ответственность усиливает его позиции по отношению к парламенту и бюрократии. Если в Великобритании и бывших доминионах коллективная ответственность очень сильна, то прямо противоположная картина наблюдается в Италии. Эффективная координация деятельности отдельных министерств там отсутствует, главы ведомств часто враждуют между собой. В ФРГ канцлер осуществляет общий надзор за деятельностью министерств, но редко вмешивается в их практическую работу.

Следует подчеркнуть, что полная коллективная ответственность остается недостижимым идеалом даже для Великобритании. Во-первых, отдельные министры располагают собственным политическим авторитетом и могут в крайних случаях апеллировать непосредственно к парламенту или к средствам массовой коммуникации, отстаивая свою самостоятельность. Во-вторых, премьер в принципе не может контролировать все решения, принимаемые членами кабинета. Ему просто-напросто недостает информации и (или) компетентности. Но как принцип коллективная ответственность очень важна для парламентской системы.

Сегодня страны Южной Европы, первыми вступившие на путь демократизации (Греция, Испания и Португалия) в конечном счете склонились к парламентаризму. Напротив, в Латинской Америке «новые демократии» – от Гватемалы до Аргентины – сохраняют традиционную для этого региона приверженность президентской системе. В Восточной Европе Польша и Румыния сделали выбор в пользу премьерско-президентских систем, а Болгария, Венгрия, Латвия, Литва, Словакия, Чехия и Эстония – в пользу парламентаризма. Как уже отмечалось, в России новой конституцией создана система, во многих отношениях близкая к президнтско-парламентской. Те или иные версии сильной президентской власти избрали и другие страны бывшего СССР. В некоторых из них – как это неоднократно бывало в странах «третьего мира» – президентская система служит ширмой, за которой скрывается авторитаризм.