§3 Федерация.

Третьей формой государственного устройства является федерация. Она представляет собой как бы промежуточную ступень между двумя предшествующими, чем обусловлена во многом ее противоречивость и сложность и в теоретическом, и в практическом отношений.

Федерация представляет собой союзное государство, состоящее из множества (как в России и в США) или нескольких (Канада) государственных образований, обладающих определенной степенью самостоятельности в тех или иных сферах общественной жизни. Федеративное устройство призвано обеспечить хозяйственное и политическое единство страны с большой территорией и разобщенными районами. Оно успешно сочетает преимущества государственного единства и централизованной власти со сбалансированной самостоятельностью членов. Здесь так называемая общая воля, служащая в качестве некоей невидимой оси государства, вырабатывается как бы из двойного источника – волеизъявления всех ее граждан, с одной стороны, и государств-членов – с другой.

Федеративное устройство государства существенным образом отражается на структуре высшего законодательного органа, который состоит из двух в принципе равноправных палат, например, Сената и палаты представителей Конгресса США. Существование двух палат позволяет сочетать представительство населения страны в целом с территориальным представительством от земель, штатов или иных административно-территориальных образований. Две палаты различаются по функциям, властным прерогативам, а во многих случаях и по способу избрания их депутатов.

Федерация – это устойчивый союз государств, самостоятельных в пределах распределенных между ними и центром компетенций, имеющих собственные законодательные, исполнительные и судебные органы и, как правило, конституцию, а часто и двойное гражданство.

По своему замыслу федеральный принцип государственного устройства призван обеспечить свободное объединение и равное взаимодействие общностей, обладающих значительными этническими, историко-культурными, религиозными, лингвистическими и другими особенностями; создать оптимальные возможности для выражения региональных и других интересов меньшинств, для постепенной подготовки оппозиции к выполнению общесоюзных правительственных функций; приблизить власть и управление к гражданам.

Структура федерации нередко усложняется в виду неравенства (как юридического, так и фактического) ее субъектов.

Роль тех или иных штатов в федерации неодинакова. Она может зависеть от размера их территории, численности населения (например, штат Уттар Прадеш в Индии, насчитывающий более миллиона жителей, оказывает значительное влияние на федеральные дела), от их экономического потенциала (особая роль Калифорнии в США определяется тем, что этот штат производит по стоимости почти половину промышленной продукции страны), особую роль играют Пенджаб в Пакистане, Квебек в Канаде и т. д.

Субъекты федерации могут иметь неодинаковые положения: они иногда неравноправны. В Индии, например, с этой точки зрения можно выделить три группы штатов: штаты «среднего уровня» (их подавляющее большинство), штаты, обладающие дополнительными полномочиями (например, штат Синким, по отношению к которому индийский парламент может принимать законы только с согласия легислатуры штата, штат Джамму и Кашмир, на которые многие положения федеральной конституции не распространяются), штаты, полномочия которых ограничены (мелкие штаты – Нагаленд, Трипура, Мегхалая).

В России Конституция 1993 года, с одной стороны, провозглашает равноправие всех субъектов федерации, а с другой — содержит иные положения. Так, республики имеют свои конституции и собственное гражданство. Они названы в Конституции государствами. Другие субъекты ничего этого не имеют. Что же касается фактического влияния на федеральные дела, то оно зависит иногда не столько от экономического или иного потенциала субъекта, сколько от предприимчивости национальной элиты республик, от умения номенклатуры того или иного субъекта, в том числе и путем угроз, вырвать себе больше различных благ. Юридически это оформляется, в частности, заключением договоров о размежевании совместных (по Конституции) полномочий между федерацией и субъектами (договоры называются несколько иначе, но суть дела именно в этом). Начиная с 1994 года (впервые это сделал Татарстан) таких договоров подписано около 30.

Структура федерации усложняется еще больше в связи с наличием в ней так называемых федеральных (союзных) территорий, владений, федеральных округов, резерваций для коренного населения. Эти территориальные образования есть не везде; в подавляющем большинстве стран нет резерваций. В Мексике, России нет федеральных территорий, в Пакистане место таких территорий занимает федерально-управляемая полоса племен (она имеет 5 представителей в Сенате). Число территорий невелико – 9 в Австралии, 6 в Индии, 3 в Бразилии, 2 в Венесуэле и Малайзии, несколько территорий имеет США (американская Самоа, Гуам, Виргинские острова и др.). Часто это небольшие островные единицы, малонаселенные или ненаселенные (например, в Австралии таких 4 из 9), нередко находящиеся на более низкой ступени развития. Иногда в них есть избранные местные легислатуры, которые принимают даже законы (Индия), а на деле они всегда управляются из Центра федеральными органами или назначенными ими чиновниками (губернаторами и др.).

По мере экономического развития они могут быть преобразованы в штаты. С 1950 г. более 10 автономных образований территории Индии преобразованы в штаты, В США Аляска получила статус штата, в Мексике в 1974 г. последняя территория стала штатом в связи с празднованием 150-летия федерации. Все территории преобразованы в штаты в Бразилии после принятия Конституции 1988 г., Огненная Земля стала субъектом федерации в Аргентине.

Институт федеральной территории оценивается в литературе двояко. С одной стороны, он может быть формой дискриминации части населения страны, с другой – непосредственное управление со стороны федерации часто способствует экономическому подъему, повышению уровня развития, а затем преобразования в штат. Наряду с территориями в некоторых федерациях имеются и так называемые федеральные владения, которые и в перспективе из-за крайне малой численности населения (иногда вовсе необитаемые), ничтожного экономического потенциала не могут быть преобразованы в штат (острова в Карибском море, являющиеся владениями Венесуэлы и др.).

Особое положение занимают в некоторых федерациях резервации для коренного населения (аборигенов в Австралии, индейцев в США, в Канаде и т. д.) существующие также и в некоторых унитарных государствах. Они обычно управляются традиционными племенными советами, но под контролем федеральных властей, а не властей штатов. В США действует также весьма объемное «индейское право», включающее несколько тысяч актов федерального бюро по делам индейцев, регулирующих различные стороны жизни племен. Институт резерваций также заслуживает неоднозначной оценки. Безусловно, это форма дискриминации коренного населения, иногда крайне жестокая, но, с другой стороны, договоры племен с правительством федерации в какой-то степени ограждает племенные земли от грабительских аппетитов монополий, стремящихся к разработке обнаруженных полезных ископаемых на этих бесплодных землях, куда ранее было оттеснено коренное население. Резервации, в какой-то степени, способствуют сохранению традиционной культуры, хотя она подвергается разрушению под воздействием отрицательных сторон современной цивилизации.

Наконец, особой территориальной единицей является столичный (федеральный) округ: столица государства с прилегающими к ней окрестностями. Эта территория не входит ни в один из штатов. Иногда столичный округ рассматривается как союзная территория с соответствующим управлением (например, в Индии ее столица Дели наиболее крупная по населению союзная территория). Чаще всего столица имеет свой выборный муниципалитет, как и другие административно-территориальные единицы, но полномочия такого совета, как и полномочия его мэра, избираемого прямым голосованием (иногда он назначается Центром) являются более узкими.

Различаются договорные и конституционно-договорные федерации. В первом случае федерация – это объединение государств, которые на основе договора делегировали ряд своих прав и прерогатив общему для всех них центральному правительству. При этом каждые член федерации сохраняет за собой суверенитет в принадлежащей ему юрисдикции. Центральное правительство не может внести каких-либо изменений в конституционный договор, а каждый член при желании может расторгнуть этот договор. В конституционно-договорной федерации не предусмотрено право какого-либо из ее субъектов выйти из союза. В истории было несколько случаев разделения федерации. Так, в 1965 г. из федеративного государства Малайзия, образованного в 1963 г., вышел один из штатов – Сингапур, определившийся как самостоятельное суверенное государство. В1992 г. Чехословацкая федерация распалась на два самостоятельных государства – Чехию и Словакию. Попытки же силового решения проблем выхода их федерации, как правило, чреваты непредсказуемыми кровавыми последствиями. Это воочию продемонстрировали события и перипетии, связанные с выходом из состава США одиннадцати южных штатов в начале 60-х гг. XIX в., развалом СССР и Югославии в наши дни.

Теория федерализма имеет давнюю историю. Ее основателем считается Й. Альтузиус (1562-1638), который разработал так называемую федеральную теорию народного суверенитета. Согласно этой теории, государство характеризовалось как союз общностей, иерархически возвышающийся над меньшими по размерам общностями или союзами, связанными между собой прямо или косвенно особым оглашением. Наибольшую популярность идеи федерализма получили во второй половине XIX в. и в XX в., когда интенсифицировались процессы образования современных национальных государств.

Но при всей разработанности федеративное устройство остается и сегодня одной из дискуссионных проблем со множеством неясностей, двусмысленностей и недоразумений. Американский политолог Д. Эласар видел причины этого в следующем: федерализм, во-первых, относится одновременно и к структуре, и к функционированию государственной власти; во-вторых, обеспечивает синтез единства и разнообразия; в-третьих, выступает одновременно как политическое и социальное явление; в-четвертых, предусматривает определенные цели и средства их достижения; в-пятых, цели при этом могу быть по своему характеру ограниченными и глобальными; в-шестых, существует несколько моделей политической организации федералистского характера.

Пожалуй, самой сложной и запутанной из всех проблем, связанных с федерализмом, является проблема суверенитета. Споры о государственном суверенитете при федерации развернулись еще в XIX в. между сторонниками трех конфликтующих позиций. Так, Г. Елпинек, П. Лабанд, В. Уиллоуби считали, что суверенитетом обладает лишь федеративное государство в целом. Диаметрально противоположную точку зрения высказывали М. Зейдель и Дж. Кэлхун, по мнению которых суверенитет принадлежит составным частям федерации, которые обладают правом свободного выхода из нее. Компромиссный подход предложили А. де Токвиль, Г. Вайу и др., утверждавшие, что суверенитет делится между федерацией и субъектами федерации в соответствии с закрепленной в конституции долей разделения властных полномочий по вертикали.

Эти споры и дискуссии не затихают и в наши дни. Они получили новый мощный стимул в результате развала коммунистических систем в Восточной Европе и СССР, образования новой российской государственности на принципах федерализма. В отечественной литературе по данному вопросу высказываются две полярно противоположные, по сути дела исключающие друг друга точки зрения. Сторонники одной точки зрения считают, что в федеративном государстве субъекты федерации не могут обладать суверенитетом, поскольку не может быть государства в государстве, суверенитета в суверенитете. По мнению сторонников другой точки зрения, в федеративном государстве каждый субъект федерации сохраняет политико-правовое качество суверенной государственности, хотя его суверенитет и ограничивается рамками, переданными федеративным органам компетенции. В то же время суверенитет федерации также ограничен компетенциями ее субъектов.

Ведущиеся споры и дискуссии убедительно показывают сложность соотнесения принципа государственного суверенитета с принципами федерализма. Л. Дюги не без оснований подчеркивал, что с точки зрения понятия суверенитета «нельзя создать юридически удовлетворительную конструкцию федерального государства». И действительно, федерация предполагает государственность на двух уровнях.

В принципе, федерация как единое неделимое государство немыслима без его безусловного суверенитета на всей занимаемой им территории. Вместе с тем федерация – это объединение государства или государственных образований. Поскольку о государстве можно говорить тогда, когда оно обладает той или иной долей суверенитета, то можно сказать, что федерация делит суверенитет со своими субъектами.

Но то, что неразрешимым представляется в теории, давно решено и успешно решается, хоть и не без трудностей, на практике. В ходе исторической эволюции федеративных государств созданы механизмы размежевания компетенций федерации и ее членов. Для этого размежевания используются неодинаковые способы. Число таких вариантов, если иметь в виду различные особенности и оговорки, затрудняющие классификацию, довольно значительно, но в целом их можно свести к пяти основным способам.

Во-первых, устанавливается исключительная компетенция федерации, а все основные вопросы относятся к ведению штатов. Так определена, в частности, в Танзании по конституции 1977 г. компетенция федеральных органов («вопросы общего значения»).б Однако при этом в некоторых странах (например, в СССР) исключительная компетенция федерации могла беспредельно расширяться, поскольку после перечня вопросов, относящихся к ведению Союза, следовали слова «…и другие». Такой же способ использован в конституции Эфиопии 1994 г. Кроме того, действовал принцип федерального приоритета во всеобъемлющем виде. Поскольку исключительная компетенция субъектов федерации не определена, союзный закон мог быть принят по любому вопросу и всегда имел верховенство.

Во-вторых, может быть установлена исключительная компетенция штатов (обычно это вопросы культуры, быта, образования и др.), а все остальные вопросы отнесены к ведению федеральных органов. Этот способ дает определенные гарантии субъектам, но сфера федеральной компетенции очень широка. В настоящее время эта система не применяется.

В-третьих, устанавливаются две сферы компетенции – федерации и штатов (в Аргентине, Мексике, Канаде и др.), а остаточные (не перечисленные) полномочия относятся к ведению либо федерации, либо штатов.

В-четвертых, могут быть указаны три сферы компетенции, кроме названных двух еще сфера конкурирующих (совпадающих) полномочий (в Индии и др.). Если федеральный закон и закон штата по-разному регулируют вопросы, относящиеся к сфере конкурирующей компетенции, то действует федеральный закон.

Пятый способ, получающий все большее распространение в новых конституциях, присущ Пакистану, Нигерии, России, некоторым другим странам. Он заключается в том, что конституции дают перечень только двух сфер: федеральной и совместной компетенции. Вопросы, не вошедшие в эти два перечня, относятся к исключительному ведению субъектов, и закон субъекта по этим вопросам, если он не противоречит федеральной конституции и федеральным законам, имеет верховенство. Это способ, по сравнению с предыдущим, представляется более предпочтительным – он учитывает невозможность предусмотреть все заранее, дать исчерпывающие классификации.

Остаточные полномочия, не упомянутые ни в одном из списков, разными конституциями могут быть отнесены либо к ведению федерации (в Индии), либо к ведению субъектов (в России).

Оценка этих способов размежевания компетенций связана с конкретными условиями той или иной страны, но возможны и некоторые общие выводы.

Если ставится задача повышения самостоятельности субъекта федерации, расширения их прав, то предпочтителен первый способ, причем список вопросов, относящихся к относительной компетенции федерации должен быть кратким (в ФРГ по конституции 1949 г. он включает лишь 11 вопросов).

Второй способ преследует, как правило, цель ограничить полномочия штатов точно фиксированным перечнем вопросов. Этот способ служит обычно целям создания высокоцентрализованной федерации, но, с другой стороны, он обеспечивает самостоятельность штатов в резервированной для них сфере.

При третьем способе важное значение имеет вопрос об остаточных полномочиях. Если имеется в виду цель усилить федерацию, они отнесены к ведению ее органов, если же штатам удается отстоять больше самостоятельности – к ведению штатов.

Четвертый способ с выделением трех сфер компетенции используется по-разному. Как отмечалось, в ФРГ перечень вопросов, отнесенных к федеральной компетенции, узок, а в Индии, напротив, очень широк: индийская конституция содержит наиболее детальный перечень, к исключительной компетенции штатов отнесены 66 вопросов, конкурирующая компетенция включает 47 вопросов.

Недостаток этого способа в том, что, предлагая исчерпывающий перечень всех трех сфер, он ведет к ряду юридических сложностей, к еще большим трудностям на практике. Исчерпывающий перечень дать невозможно: жизнь богаче любых схем, а вопрос об остаточных полномочиях (которые могли бы войти в одну из сфер) конституцией решен не всегда. Поэтому при данной сфере многое зависит от усмотрения федеральных органов, а в лучшем случае от судов (конституционных советов), осуществляющих конституционный надзор. В связи с этим в новейших высокоцентрализованных федерациях появилась новая тенденция: дается перечень вопросов только двух сфер – федеральной и конкурирующей. Остаточные полномочия отнесен обычно к ведению штатов, а исключительная компетенция последних не перечисляется. Такое решение (при сохранении принципа приоритета федерального закона в сфере конкурирующих полномочий) избавляет от некоторых юридических сложностей, но в то же время способствует усилению федерации за счет штатов.

Существует множество способов контроля центра за деятельностью членов федерации, равно как и способов участия субъектов федерации в решении общефедеральных вопросов. Среди первых различают ординарные и чрезвычайные. Первые связаны с действием федерального законодательства, ставящего штаты в определенные рамки, с ролью исполнительных и судебных органов, чья компетенция по вопросу федерального значения распространяется на всю территорию. Особое значение имеет финансовый контроль. Многие штаты в значительной мере живут на дотации федерации и естественно следуют указаниям ее органов. Да и сама роль федерации, ее потенциал (политический, экономический, духовный) не сопоставимы с ролью отдельного штата, что само по себе оказывает огромное влияние но поведение органов последнего.

Среди чрезвычайных способов контроля важнейшее значение имеют четыре: введение чрезвычайного положения на территории субъекта федерации, институт интервенции, президентское правление и приостановление собственного управления субъектов федерации.

Возможность введения чрезвычайного положения предусматривается большинством федеральных конституций. Оно вводится, как правило, президентом, но в парламентских республиках, по существу правительством, по совету которого действует президент, в случае стихийных бедствий, массовых беспорядков и т. д. Введение чрезвычайного положения предусматривает ограничение политической деятельности, возможность привинтивного задержания некоторых лиц, роспуск местных органов и замену их полномочиями из центра и т. д. Довольно часто оно вводилось в некоторых штатах и иногда даже на всей территории Индии, в Малайзии, на Коморах, в Пакистане

Институт интервенции в дела штатов предусмотрен конституциями латино-американских федераций (Аргентины, Венесуэлы, Мексики). В случае возникновения массовых беспорядков, исчезновения в штате конституционных властей и других чрезвычайных обстоятельств, президент, привлекая армию, в праве сместить любые органы штата, назначить для управления им своего представителя. В истории федерации Латинской Америки было много случаев интервенций, лишь в Аргентине с 1853 года – более 200. Однако в XX веке этот институт использовался все реже и почти исчез в настоящее время.

Некоторыми федеральными конституциями (Индии, Пакистана и др.) предусмотрена возможность президентского правления. В Индии институт президентского правления используется очень широко. После принятия конституции с 1957 г. было более сотни случаев введения президентского правления. В Индии оно вводится актом президента, принимаемым по совету кабинета министров. Законодательное собрание распускается (с назначением новых выборов) или его деятельность приостанавливается, все министры штата смещаются (их полномочия приостанавливаются), власть переходит к губернатору штата, назначенному президентом (губернатор назначается в обычных условиях в каждый штат опять-таки по совету кабинета министров, но большой роли не играет, являясь в обычных условиях лишь номинальным главой штата). Приостановление собственного (провинциального) управления предусмотрено конституцией Папуа-Новой Гвинеи в 1975 г. В отличие от трех ранее рассмотренных способов это делается не главой государства – президентом (в данном государстве нет такой должности), а правительством, с последующим утверждением парламента. В этом случае управление провинцией переходит к правительству (министру, ответственному за местное управление), а провинциальное собрание распускается, его исполнительный орган увольняется. Такая мера возможна при коррупции в органах провинции, развале управления, не соблюдении конституции. Приостановление провинциального управления не может превышать 9 месяцев. В течение этого срока должны быть проведены выборы в новое собрание. Однако парламент может продлить этот срок еще на 6 месяцев.

Наряду с контролем центра в федерациях используются различные способы участия субъектов федерации в решении федеральных вопросов. Организационной структурой для этого во всех федерациях является прежде всего формирование особой палаты федерального парламента, обычно называемой сенатом. В нем представлены все субъекты федерации. Закон принимается, как правило, только в том случае, если его текст в одинаковом варианте утвержден обеими палатами.

Для участия штатов в федеральных делах создаются также различные смешанные комитеты и комиссии. Иногда представительства субъектов федерации имеют резервированную долю в парламенте (Танзания). Но особое значение в ряде стран ( в Индии, Канаде, Пакистане, Папуа-Новой Гвинее и др.) имеют регулярно сзываемые совещания премьер-министров федерации штатов. На таких совещаниях нередко удается координировать экономическую политику, преодолевать трения между федерацией и штатами, между отдельными штатами.

Не смотря на всю видимую противоречивость и сложность рассматриваемой формы государственного устройства, а может быть, именно благодаря этому федерация демонстрирует довольно высокую устойчивость, приспособляемость к различным и меняющимся условиям. Дело в том, что в политически организованных странах действуют две взаимно противоположные тенденции. С одной стороны, народы, отдельные части общества территориально обособляются. Иногда это вызвано желанием больших групп населения сохранить национальную, религиозную идентичность, обеспечить их местные экономические интересы. Разница в обычаях, традициях, прошлые межэтнические, межплеменные конфликты толкают народы к разъединению.

Действует и противоположный вектор. Общность экономических интересов, развитие рынка требуют единого правового пространства, которое необходимо для эффективного хозяйствования. Взаимопроникновение культур, религий, вытеснение старых традиций сглаживают различия, которые в прошлом разделяли людей. Самосознание человеческого «я» приводит к тому, что личность воспринимает окружающее все больше через призму собственных оценок, личной морали. Человек становится не столько единицей общества, сколько личностью, способной самостоятельно определять свои интересы и принимать собственные решения. Это снижает роль национальных и прочих факторов, определяющих поведение человека и консолидирующих людей в общности, разделенные территориальными границами. Высокий уровень жизни, развитие средств коммуникации, просвещения подвигают народы к единению на больших пространствах.

Кроме того, в мире периодически появляются сильные политики и талантливые полководцы; происходят войны и ведется межгосударственная дипломатическая игра; возникают сепаратистские или объединительные идеологические течения; монархи и их наследники вступают в браки. Эти обстоятельства существенно, иногда решающим образом влияют на объединение территорий либо способствуют их разобщению.

Взаимодействие этих тенденций более или менее точно выражается в форме государственного устройства. Учитывая и сочетая обе эти тенденции, а вернее, являясь результатом взаимодействия, федерация, видимо, представляет собой наиболее адекватную форму устройства современного крупного государства. В этом, пожалуй, и состоит ее главное достоинство. Не случайно именно к ней эволюционировали в прошлом такие конфедерации, как Швейцария, США, Германия. Не случайно именно к ней тяготеют такие унитарные государства, как Италия и Испания.

Что касается других отличаемых преимуществ федерализма, то они не так очевидны. Поэтому остановимся на них специально.

Главная отличительная черта федерализма – это то, что он обеспечивает достаточно высокий уровень децентрализации государственного управления. Объективным показателем ее противоположности – централизации – служит доля налогов, собираемых центральным правительством, в общем объеме налогообложения. Средний уровень централизации в унитарных государствах – 83%, а в федерациях – 58%. В этом, собственно говоря, и усматривают основное преимущество федерализма: как отмечают его сторонники, тот или иной уровень децентрализации желателен в любом государстве, а в крупном просто необходим. И действительно, крупнейшие по размерам и численность населения страны, издавна живущие в условиях либеральной демократии или делающие к ней первые шаги – Бразилия, Германия, Индия, Канада, Россия и США – имеют федеративное устройство.

Иногда утверждают, что относительная самостоятельность частей федерации позволяет им экспериментировать с формами государственного устройства, делая результаты этих экспериментов достоянием федерации в целом. В действительности, однако, «земли» склонны копировать политическое устройство федеральных органов власти. Исключения незначительны.

Федерализм обеспечивает самоуправление этнических и религиозных меньшинств. Для анализа этой функции федерализма первостепенное значение имеет предложенное Ч. Тарлтоном различение конгруэнтных и неконгруэнтных федераций. В первых «земли» похожи друг на друга по социальным и культурным характеристикам, во вторых – различны. Понятно, что лишь неконгруэнтные федерации могут содействовать культурному развитию меньшинств. Из устойчивых либеральных демократий, принявших федеративное устройство, такое наблюдается лишь в Швейцарии. Большинство же устойчивых федераций – таких, как США, Австралия, Австрия, Германия – конгруэнтны. Практика показывает, что введение элементов неконгруэнтности в устройство национального государства чревато серьезным кризисом, угрожающим самому его существованию. Не секрет, что основная угроза целостности существования Канады исходит от франкоязычной провинции Квебек.

Федерализм – это феномен, обусловленный конституционными ограничениями на применение власти. Поэтому неконституционный режим может существовать лишь в унитарном государстве. На первый взгляд, этому утверждения противоречит вся история советского федерализма. С точки зрения формального устройства Советский Союз был даже не федерацией, а более свободной – почти конфедеративной – формой связи «социалистических республик». Но самое главное в этом государстве всегда оставалось за рамками конституции. Его унитарный характер обеспечивался коммунистической партией, строившейся на строго централизованной основе. Как только был устранен этот «стержень», нежизнеспособность институциональной формы проявилась в полной мере, и СССР развалился. Такая же судьба постигла и две другие «социалистические федерации» Чехословакию и Югославию.

Разграничение власти «по горизонтали» (гл. 4, 2) и «по вертикали» (гл. 5, 3) ставит вопрос о структурировании политической власти вообще, о ее высших политических институтах, их специфике и взаимодействии.