Часть 3. Структура государства.

Глава 6. Формы правления.

§1 Монархия

Под формой правления подразумевается юридическая характеристика государства, определяющая условия образования и структуру высших институтов власти, а также распределение полномочий между ними.

В зависимости от источника государственности (суверенитета) и режима ответственности главы государства среди форм правления выделяют:

- монархии;

- республики.

Монархия – это государство, главой которого является суверенное, политически и юридически безответственное лицо, приобретающее свой статус по собственному праву. Это право монарх обычно приобретает по наследству. Возможно также, что сложившаяся династия пресекается. И тогда монархия продолжается при условии, если будет установлена новая династия по решению предыдущего монарха. Так, бельгийский король имеет право назначить преемника, если у него нет законных наследников. Наконец, монархическая форма правления может быть сохранена или учреждена заново, если парламент, учредительный орган установят новую династию. Новая, хотя и весьма непрочная, династия Наполеона Бонапарта была установлена в 1804 году во Франции решением народа, единодушно принятым на референдуме. При этом в формально-юридическом смысле совершается акт полного или частичного отчуждения народом своего суверенитета в пользу монарха и его наследников. В отличие от выборов президента передача власти королю должна быть безусловной – не обязательно абсолютной, но принципиально безвозвратной и не связанной с политической ответственностью, которую глава государства мог бы нести.

Необходимо заметить, что встречаются отклонения от традиционного способа замещения престола. Поэтому наряду с наследственными монархиями иногда упоминают монархии выборные. В частности, выборной монархией было Польское государство до его ликвидации и раздела между Австрией, Германией и Россией.

Между монархом и частными лицами устанавливается политико-правовая связь в форме подданства, которая означает покровительство над человеком, обязывает его к соблюдению верности государству и государю. Даже депутатов парламента монархическая традиция нередко помещает в разряд верноподданных, слуг короля. «Клянусь всемогущим Богом, что буду верой и правдой служить Ее Величеству Королеве Елизавете, ее наследникам и преемникам в соответствии с законом. Да поможет мне Бог», – провозглашают члены Палаты Общин британского парламента.

Монархическая форма правления имеет многочисленные разновидности. Их появление связано с тем, что в государственном строе устанавливается неодинаковое соотношение монархического начала и представительного правления.

В условиях абсолютной монархии принцип представительного правления не используется. Абсолютной является монархия, в которой глава государства единственный субъект суверенитета. Других носителей права на власть в этих государствах нет.

Политическая власть не может быть предметом споров и партийной борьбы, поскольку вопрос об обладании властью однозначно и безусловно предопределен формой правления. Поэтому в абсолютных монархиях обычно отсутствуют и даже запрещаются политические партии. Кроме того, подданные в принципе не должны иметь политических прав, поскольку наличие таких прав дало бы лицам возможность претендовать на то, что не может принадлежать никому, кроме главы государства.

Монарх является высшей законодательной, судебной инстанцией и руководит деятельностью правительства.

Право издавать законы не обязательно связано с произволом монарха в области законодательства. Более того, в этих государствах могут быть установлены правила принятия законов, которые создают процедурные ограничения усмотрению монарха. Например, обязательным условием считается участие в законодательном процессе особого органа с совещательными полномочиями.

В 1992 году король Саудовской Аравии учредил основной закон (низам), по которому образован совещательный совет в составе 60 назначаемых советников. Законодательный процесс стал проходить при участии этого органа.

Министры имеют статус слуг монарха, обязаны ему верностью и безусловным подчинением. Не обязательно монарх входит в структуру правительства и становится его официальным главой. Обычно назначается «первый слуга» в составе правительства – премьер, везир и т. п. Не исключено, однако, что глава государства не назначит, а сам примет на себя обязанности премьер-министра, а возможно, и возглавит другие министерства. Например, в Омане султан является одновременно премьер-министром, министром обороны, финансов и верховным главнокомандующим.

Абсолютизм обычно оценивают негативно. Вместе с тем именно абсолютная монархия в свое время создала благоприятные условия для развития третьего сословия во Франции. Современные абсолютные монархии, расположенные в регионе Персидского залива (Саудовская Аравия, ОАЭ, Катар, Оман), используя нефтяные ресурсы, смогли обеспечить процветание своих стран.

Ныне абсолютная монархия встречается редко и число этих государств сокращается.

Ограниченная монархия – это форма правления в которой суверенитетом обладают два субъекта одновременно – монарх и народ. Границы суверенитета каждого из них определяют нормы государственного права, конституционные нормы. Поэтому ограниченные монархии часто называют конституционными.

В наше время уже не встречаются ограниченные монархии, в которых применяют принцип непосредственного участия народа в осуществлении власти. Власть монарха ограничена полномочиями представительного органа – парламента (стортинга, меджлиса, дивана, кортесов и проч.)

Соотношение суверенитетов монарха и народа различается. В одних случаях глава государства имеет обширные политические прерогативы, в других – его суверенитет ограничивается формальным участием в осуществлении государственной власти. В этой связи ограниченные монархии делятся на дуалистические и парламентские.

В парламентской монархии глава государства номинально участвует в принятии политических решений и его прерогативы имеют формальное, а не содержательное значение. О главе государства в этой форме правления говорят, что он «царствует, но не правит».

Формально законодательным органом является не парламент и не монарх, а особая юридическая конструкция, сформулированная англичанами – «король в парламенте». Формула «король в парламенте» означает, что принятие законов относится к сфере совместной компетенции монарха представительного органа. Юридически это выражается в том, что никакие законодательные решения не могут быть приняты, «пока сессия парламента не открыта королевой», что всякий парламентский акт приобретает юридическую силу только после его подписания монархом.

Вместе с тем санкция монарха на принятие парламентских решений – акт формальный. Глава государства в парламентской монархии не в праве руководствоваться собственным мнением в вопросах принятия законов. Его подпись на принятых законах оформляет решения, целиком и полностью принятые парламентом. Монарх не имеет право налагать вето на решения парламента (Швеция) или не использует эту прерогативу (Норвегия).

Монарху принадлежит право созыва и роспуска парламента. А австралийский генерал-губернатор (представитель королевы Елизаветы II) правомочен не только созывать и распускать Палату представителей, но и отсрочивать созыв парламента на сессию. Однако глава государства не может использовать это право по своему усмотрению. Он созывает парламент постольку, поскольку наступает срок его созыва или возникают иные обстоятельства, предусмотренные государственным правом. Роспуск парламента производится монархом в установленные сроки или досрочно в случае возникновения парламентского (правительственного) кризиса.

Состав правительства определяет парламент, но формально назначения на министерские должности совершаются монархом. Политическую ответственность правительство несет перед парламентом. Поддержка парламентского большинства является политическим основанием министерских полномочий, а формально полномочия министров подтверждаются актом суверенной монархической власти.

Монарх столь же формально участвует и во внешней политике. Все его решения, связанные с дипломатическим корпусом, определяются министерством иностранных дел и премьер-министром.

Акты монарха приобретают силу при условии, если они контрассигнованы премьер-министром или ответственными министрами, к компетенции которых относится предмет документа.

Даже парламентская монархия обычно признает за главой государства более или менее обширные юрисдикционные прерогативы. Но и эта группа полномочий скорее дань традиции – традиции, которая рассматривает короля как высшего судью, опору правосудия и справедливости. Не говоря уже о том, что монарх не принимает судебных решений, даже акты помилования он не имеет возможности издавать самостоятельно. Подобные акты могут быть политическими по содержанию, должны сообразовываться с уголовно-репрессивной политикой государства.

Таким образом, парламентская монархия представляет собой юридическую форму, которая, обеспечивая правление двух суверенов – народа и монарха, закрепляет основные политические полномочия за народно-представительным органом (парламентом), а формально-юридические – за монархом.

В наш демократический век количество коронованных глав государств удивительно велико. Половина западно-европейских стран – конституционные монархии. В Австралии, Канаде, новой Зеландии и ряде других бывших британских владений главами государств считаются генерал-губернаторы, действующие от имени королевы и назначаемые ею по согласованию с местными правительствами. Современные монархии, сосуществующие с либерально-демократическим порядком, по стилю очень далеки от средневековой помпезности. Все рекорды здесь побили Скандинавские страны, которые часто называют «велосипедными монархиями», – короли и королевы не гнушаются этим скромным средством передвижения. Вообще, ироническое отношение к современным монархиям распространено достаточно широко. Оно не всегда справедливо. В Великобритании и Японии монархии являются символами национального единства, служащими для большинства населения объектами сильного эмоционального притяжения. Важную роль они играют в процессах политической социализации. В Испании король Хуан Карлос II способствовал безболезненному переходу страны от авторитаризма к либеральной демократии. В Нидерландах и Бельгии монархи активно вовлечены в выработку компромиссов между многочисленными и враждебными друг другу социальными, религиозными и этнолингвистическими группами.

В дуалистической монархии главе государства принадлежат реальные и обширные политические прерогативы.

Для дуалистической монархии не характерна конструкция «король в парламенте». Напротив, парламент имеет довольно скромный статус. Иногда его расценивают как орган, действующий при монархе. Парламент порой официально считается совещательным учреждением, дополняющим королевскую власть при издании законов – например, Законодательный совет в Брунее.

Обычно в дуалистических монархиях не упоминают вслух о наличии дополнительного источника власти – народного суверенитета. Принято считать монарха полновластным субъектом. Вместе с тем само существование избираемого парламента предполагает, что власть венценосного главы государства не безраздельна.

В дуалистической монархии может сложиться некоторый политический баланс между монархом и парламентом. Но более вероятно политико-правовое верховенство короля, лишь частично ограниченное вольностями и свободами подданных, прерогативами представляющего их парламента.

Монарха едва ли можно определить как главу исполнительной власти. Имеется в виду то обстоятельство, что монарх не является должностным лицом, обеспечивающим исполнение решений парламента. Государственная администрация подчиняется монарху, но это не значит, что деятельность короля и правительства состоит в простом исполнении парламентских решений. Напротив, сам обладатель трона и его государственный аппарат прежде всего обеспечивают суверенную власть монарха, хотя они и должны считаться с существованием парламента.

В дуалистических монархиях глава государства иногда сохраняет некоторые судебные прерогативы.

Монарх наделен весьма обширными полномочиями, позволяющими эффективно участвовать в нормотворческой деятельности и влиять на парламент.

Во-первых, он и его правительство в праве самостоятельно издавать нормативные акты по вопросам, на которые не распространяется компетенция парламента.

Во-вторых, компетенция парламента ограничена узким кругом вопросов. Обычно это решения, связанные с бюджетом, налогами, а также акты, возлагающие на подданных повинности и обязанности. Как правило, парламент не в праве по своей инициативе принимать законы. Его функция сводится к рассмотрению королевских и правительственных инициатив, которые он может утвердить либо отвергнуть. Законы выглядят как акты монарха, одобренные парламентом.

В-третьих, даже если парламент принимает решения вопреки мнению монарха и правительства, глава государства может использовать право вето. В дуалистической монархии вето, как правило, бывает абсолютным. Закон, на который налагается вето, повторно не обсуждается и не вступает в силу.

В-четвертых, в межсессионный период монарх может издавать акты, даже находящиеся в парламентской компетенции. Впоследствии он должен представить их на утверждение парламента. До созыва парламента эти акты фактически действуют как законы.

В-пятых, созыв парламента на сессию и его роспуск находятся в прерогативах монарха. Это право дает главе государства возможность политического маневра, выбора наиболее благоприятных для себя условий парламентской работы.

Наконец, в дуалистических монархиях нередко существенная часть депутатского корпуса не избирается, а назначается. Это позволяет монарху иметь своих сторонников в депутатской среде. Например, в Свазиленде король назначает половину сенаторов и 20% состава нижней палаты.

Итак, политическое господство главы государства очевидно. Но при всем могуществе короля, парламентские полномочия нельзя считать простым украшением государственного строя. Дело в том, что финансовые вопросы и права подданных имеют исключительное политическое значение.

Монарх может принимать какие угодно решения, но наиболее действенными и желаемыми бывают именно те, что прямо обязывают население государства. А их приходится согласовывать с парламентом.

Власть становится реальной, если ей доступны материальные ресурсы и возможность расходовать, распределять их. А в вопросах бюджета и налогов монарх должен договариваться с парламентом.

Политические претензии такого, в общем-то слабого, парламента могут оказаться настолько неудобными для монарха, что он иногда нарушает государственное право, рискует своим авторитетом и силой распускает законодательный орган на неопределенный срок. Если бы с парламентом можно было не считаться, у королей Лесото, Иордании, Кувейта и глав других дуалистических монархий не возникало бы необходимости распускать его и возвращаться к абсолютизму.

Таким образом, дуалистическая монархия представляет собой государство, где наряду с политически господствующим монархом действует парламент, обладающий немногочисленными, но существенными полномочиями.

Однако немонархическая, а другая – республиканская – форма правления определяет сегодня политическую карту мира.