Глава 8. Власть, управление и самоуправление в государстве.

§1. Местное управление и самоуправление.

До сих пор мы рассматривали преимущественно центральные органы государства. В данной главе речь идет о местных аналогах законодательной и исполнительной власти – выборных представительных органах административных территориальных единиц (территориальных коллективов) и управленческом аппарате общей компетенции на местах.

Строго говоря, местное самоуправление выходит за пределы проблематики данной книги, так как это не государственная власть, а органы местного самоуправления – не органы государственной власти. Но во многих странах наряду с выборными органами местного самоуправления есть также избираемые или назначаемые на местах представители государства (губернаторы, префекты). Это уже государственная власть, предмет данной работы. Но и там, где таких органов нет (например, в Великобритании, Японии), есть делигатуры министерств на местах, а избираемые населением главы администрации (в Бразилии, Колумбии) утверждается государством как его представители на местах и тоже, таким образом, приобретают государственную власть.

Все эти обстоятельства делают необходимой главу о местном самоуправлении и управлении в данной работе.

Ни одной страной, если не иметь в виду крайне малые государства (например, Арубу, Бахрейн, Науру или Тувалу) не возможно управлять лишь из центра, поэтому ее территория (или территория штатов в федерациях) делится на административно-территориальные единицы различных степеней (общинные, районные, областные), при создании которых учитывается множество факторов: размеры территории, экономические показатели, географические условия, численность и национальный состав населения и т.д. В каждой такой единице имеются либо выборные органы самоуправления (советы, собрания депутатов, комитеты ит.д.), либо назначенные или утвержденные центром органы местного самоуправления (губернаторы, префекты, комиссары республики и т.п.). Не смотря на имеющееся различие, в масштабах страны эти органы составляют единую систему – систему осуществления публичной власти территориальных коллективов.

Местное самоуправление, то есть муниципальное самоуправление, определяет один из типов местного администрирования, исторически сложившийся и имеющий некоторые признаки.

Основной характеристикой местного самоуправления является административная самостоятельность территориальных коллективов и их органов в отношениях с государством, правительством. Самостоятельность самоуправления основана не на собственном праве, как у субъектов федерации, а на законе, акте центральной власти. Права муниципалитета производны, поскольку самоуправляющаяся территория обладает лишь административной, но не политической самостоятельностью.

Самоуправление имеет не вполне государственное, общественное происхождение. Действительно, самоуправление организует людей в объединение, которое не совпадает с обычными ассоциациями, однако может быть определено не иначе, как территориальный коллектив со своей структурой и интересами. С другой стороны самоуправление не безразлично для государства, поскольку оно выполняет административные функции и частично освобождает государство от забот о местных делах.

При самоуправлении местные коллективы и их органы имеют статус юридического лица. Они не являются частью государственного управления, продолжением государственной администрации. Если правительству нужно решать общенациональные задачи (учет населения, налогообложение, организация выборов и прочие), оно не может положиться на самоуправление, так же как и на частных лиц, поскольку муниципалитеты не входят в структуру государства. Как все юридические лица, самоуправление не включено в систему государственной службы, занято местными интересами, что, конечно, не исключает сотрудничества с правительственными учреждениями.

Для выполнения политических функций правительство учреждает на местах свои органы управления, назначает должностных лиц – агентов центральной власти. В США за проведение в жизнь федеральных законов на местах отвечают региональные подразделения департаментов, которые организационно обособлены и от правительств штатов и от местного самоуправления.

Муниципалитеты не являются агентами государства и не связаны политическими задачами. По этой причине в ведение самоуправления передаются лишь те функции, которые государство может выделить без ущерба для собственного политического единства. Самоуправление не является формой осуществления политики. Не случайно самоуправление не считается прерогативой граждан, и в ряде стран в нем участвуют все жители – в местных выборах иногда участвуют постоянно проживающие на территории коммуны иностранцы и апатриды.

Будучи юридическими лицами, самоуправляющиеся муниципалитеты, в известной степени, автономны от государства. Самоуправление обеспечивает прежде всего административную автономию, свободу от вмешательства правительства и его органов.

Наделяя самоуправление административной самостоятельностью, признавая муниципалитеты юридическими лицами, государство ограничивает себя в средствах контроля за органами местного самоуправления. Государство располагает тремя основными возможностями воздействовать на местное самоуправление, контролировать его:

- государство издает законы, которым должны подчиняться все, включая юридических лиц и, в их числе, самоуправляющиеся территории. Актом парламента устанавливается объем прав муниципалитета, что позволяет государству заключать самоуправление в рамки, соответствующие интересам государства;

- государство располагает средствами финансового контроля. Оно богаче муниципалитетов. Без финансовой поддержки из центра самоуправление, как правило, обойтись не может. И государство, и самоуправление заинтересованы в проведении дорогостоящих, масштабных мероприятий (строительство дорог, развитие системы просвещения и здравоохранения), которые муниципалитетам не под силу. Осуществляя совместные программы жилищного строительства, промышленного и социального развития муниципалитета, государство расходует средства. Разумеется, оно вправе потребовать от муниципалитетов отчета в их использовании. Предоставляя дотации, субсидии, государство может поставить условия, которые муниципалитет должен выполнить, потребовать от него услуг, содействия в проведении правительственной политики; правительственные органы не могут прямо предписывать самоуправлению распоряжаться муниципалитетами как подчиненными. Однако они могут осуществлять контроль за соблюдением законов. В случае если самоуправление нарушает законы, государство вправе обратиться в суд. С помощью судебного контроля государство обеспечивает свои интересы в деятельности муниципальных органов. Надо заметить, однако, что судебный контроль представляет собой обоюдоострое орудие, применяя которое государственная администрация рискует оказаться неправой стороной, а самоуправление может отстоять свои права.

Административная самостоятельность позволяет самоуправлению формировать свою администрацию. Местные коллективы в некоторых случаях сами принимают решения на собраниях, но по большей части они осуществляют самоуправление через выборные органы. Собрания депутатов и административные органы жители территории избирают безо всякого вмешательства государства. Если государство и участвует в образовании местных органов, то его роль сугубо ритуальная, символическая. Например, в монархиях в подтверждение суверенитета главы государства ему может быть дано право назначать руководителей администрации по выбору самоуправляемой территории. Еще в средневековой Англии, где органом самоуправления были мировые судьи, их назначали актом Короны, который король издавал по представлению лорда-наместника – лидера местного дворянства.

Административный аппарат самоуправления свободен от подчинения правительственным учреждениям и несет ответственность только перед местной общиной, ее представительными органами. Органы самоуправления обязаны только по отношению к местному населению, к закону и не имеют вышестоящего начальства.

В настоящее время самоуправление без инородных «примесей» уже не существует даже на своей исторической родине. В Англии административный контроль за муниципалитетами стали осуществлять начиная с 1834г., когда был принят закон о помощи бедным, по которому государственная администрация регулировала деятельность приходов, связанную с «призрением» бедных. Сейчас министерства уже контролируют коммунальные, просветительские, оздоровительные службы в системе местного управления.

Этот контроль вызван необходимостью соблюдения технических и методологических стандартов, требований экологии и безопасности, финансовой дисциплины в тех случаях, когда государство не считает возможным оставить муниципалитеты без правительственного попечения. В Англии и США введено в практику обжалование действий муниципалитетов в юрисдикционные органы компетентных министерств, то есть в порядке административной юстиции. В Англии некоторые акты местных советов подлежат утверждению в министерствах.

При всех оговорках, следует иметь в виду, что самоуправление еще не исчезло окончательно. Если правительство и вторгается в деятельность муниципалитетов, то происходит это по вопросам, которые оно само и передало самоуправлению. Сотрудничая с самоуправлением, расширяя его возможности, правительство, министерства получают право контролировать деятельность своих партнеров – муниципалитетов. Но этот контроль не поглощает принцип самоуправления в той части, которую закон зарезервировал за муниципалитетами. Если и применяется административная квазиюстиция, она все же не заменяет суд, не лишает муниципалитеты права защищать свои интересы в судебном порядке.

Резервируя за муниципалитетами гарантии самостоятельности, принцип самоуправления ставит перед государством существенные проблемы. Самоуправление может препятствовать правительственной политике даже в случаях, когда действительно необходимо прямое административное вмешательство в местные дела.

Не каждое государство готово закрепить за местным управлением такие права; не в каждой стране территориальные коллективы способны к самоорганизации в той степени, какая необходима для пользования правами самоуправляемого муниципалитета. Самоуправление, очевидно, невозможно ввести законом. Оно может сложиться эволюционно в тех обществах, где накоплены традиции и осознана потребность в местных свободах. История самоуправления такова, что общины, приходы сначала вырабатывали «привычку» к самоуправлению и уж затем ходатайствовали об утверждении хартий, законов, которые бы предоставили им местные права и вольности.

Этим объясняется то, что самоуправление не самый распространенный тип местного администрирования. Чаще применяется децентрализация.

Применение термина «децентрализация» нужно сопроводить оговорками. В общеупотребительном смысле децентрализация означает перемещение функций от центра к периферии. Но в узком смысле, в том значении, которое применяет законодательство Франции и ряда других государств, децентрализация подразумевает определенную систему взаимоотношений между государством и административно-территориальными единицами.

Децентрализация сочетает централизованное руководство и саморегулирование в местном управлении. Муниципалитеты, органы местного управления заняты одновременно и локальными, и государственными интересами; они представляют и общину, и правительство, вышестоящую администрацию.

Подобный дуализм местного управления придает статусу муниципалитетов особенные черты. Муниципалитеты имеют свойства юридического лица, или представителя юридического лица, то есть местного коллектива. Но им также свойственны и черты органа, действующего от имени и в пользу государства. Во французской теории и административно-судебной практике имеется специальный термин – «юридическое лицо публичного права». Он и обозначает правовое положение организации, которая относится к государственному управлению; он же обеспечивает реализацию таких целей, которые выходят за пределы национальной политики, не являются собственно государственными.

При децентрализации местное управление находится не только под законодательным, финансовым и судебным контролем. Его контролируют и административными методами. Оно состоит под прямым надзором правительства и правительственных органов.

Децентрализации свойственны некоторые юридические признаки. В каждой стране, где децентрализация применяется, она имеет особенности, свой облик. Следует назвать наиболее очевидные признаки децентрализации:

1. Законодательство обязывает муниципалитет следовать не только закону, но и прямо вменяет ему осуществление государственной политики. Местное управление определено в законодательстве как своего рода звено государственного управления.

2. Местные коллективы избирают коллегиальные представительные органы (советы), которые склонны, прежде всего, к защите местных интересов. Но к местной администрации, управленческому аппарату закон предъявляет особые требования, которые обеспечивают влияние государства в одном из двух вариантов:

а) Местные исполнительные органы не избираются населением, их назначает правительство, вышестоящая административная инстанция. Местный исполнительный аппарат отделен от населения. Советы, конечно, принимают решения, которые обязательны и для исполнительных органов. Но текущее управление осуществляют агенты государства. В Норвегии, например, губернатора области (фюльке) назначает король. Местный административный аппарат также образуется без участия населения. Наряду с губернаторами действуют и выборные советы. Они наделены контрольными полномочиями по отношению к губернатору, утверждают местный бюджет, принимают локальные нормативные акты и, таким образом, могут воздействовать на состояние дел в местном управлении, ставить администрацию перед необходимостью учитывать интересы населения.

б) Местные исполнительные органы, как и советы, избираются населением, однако закон устанавливает их двойную подчиненность и ответственность. Так префект японской провинции, мэр французской коммуны представляют не только избравшее их население, но и государственную администрацию. Последний, например, обязан организовать реализацию решения совета коммуны, но также он обнародует и исполняет законы, проводит пересмотр избирательных списков. Мэр участвует в проведении армейского набора, ведает записью актов гражданского состояния и прочими делами государственного значения. Эти дела не подведомственны совету коммуны, а мэр, занимаясь ими, подчиняется только вышестоящей администрации, правительственным решениям. В США графства традиционно выполняют некоторые государственные функции, такие, как правосудие, учет собственности, общественные дороги, ведение записей (реестров), и отходят от общих целей муниципалитета.

3. Возможно установление административной опеки над муниципалитетами. Административная опека осуществляется назначаемым должностным лицом, которое контролирует деятельность местных органов управления. Таковы префект провинции и комиссар области в Италии; комиссар правительства во французском департаменте. Правительственный агент наделен такими полномочиями, как право утверждать акты местных органов, затрагивающие интересы государства; право отменять или приостанавливать действие муниципальных решений, противоречащих закону или интересам государства, и направлять эти решения на пересмотр в местные советы

Комиссару или префекту может быть предоставлено право возбуждать дела об отставке местных чиновников и даже о роспуске местных представительных и исполнительных органов, с последующим назначением заменяющих их временных делегаций (комиссий) – «…комиссия проводит все обычное управление, входящее в компетенцию исполнительного комитета, и все срочные мероприятия, которые должны быть представлены на утверждение нового Совета» (ст. 128 Конституции Италии).

В осуществлении опеки участвуют также высшие государственные органы. В Португалии, например, актом президента, контрассигнованным в правительстве, могут быть распущены местные органы автономных областей или приостановлена их деятельность, отстранены от должности министры автономий.

4. При децентрализации местные органы не вполне самостоятельны в принятии решений. Например, если муниципальный бюджет утвержден без учета государственных потребностей и интересов, в него могут быть принудительно внесены поправки и включены статьи, предусматривающие обязательные расходы, например на финансирование образования.

Но, конечно, децентрализация оставляет местным коллективам и их органам известную самостоятельность. Объем самостоятельности зависит от политики в области местного управления, а также способности муниципалитетов рационально пользоваться своими правами. Акты, принимаемые в пределах компетенции советов, являются решениями самого муниципалитета и обеспечивают реализацию местных интересов.

Статус опекаемого юридического лица и связанные с этим права ограничивают государство. Скажем, местные права в некоторых случаях связывают даже полномочия законодательного органа. Например, по конституционному праву Японии парламент может издать частный закон, относящийся к какой-либо из территорий, но только в случае, если на то будет согласие жителей, которое они дадут на референдуме. Это объяснимо, поскольку любое юридическое лицо вправе рассчитывать на одинаковое отношение к себе со стороны государства. А если государство считает необходимым отойти от равноправия в отношении какого-либо из лиц, оно должно запросить согласие последнего. Для роспуска генерального совета департамента во Франции нужно получить согласие Национального собрания (парламента).

Муниципалитеты могут обратиться в суд или к административной юстиции и обжаловать действия правительственной администрации, если они нарушают муниципальные права.