Добавил:
Upload Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз: Предмет: Файл:
Kollizii_iz_lektsy_Gritsenko_1.docx
Скачиваний:
16
Добавлен:
15.04.2015
Размер:
244.25 Кб
Скачать

Казус (Продолжение)

Мэр г.Абакана обратился в суд с заявлением о признании недействующей части приложения к Закону Республики Хакасия о республиканском бюджете на 2010 год в части невключения в расчет субвенций расходов на финансирование реализации общеобразовательных программ в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях г.Абакана (оплата труда педагогических работников, учебники и учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хознужды). В обоснования своего требования мэр сослался на то, что данное полномочие является государственным полномочием субъекта РФ, однако субвенции на его реализацию в республиканском бюджете не предусмотрены.

Решение.

Есть решение ВС РФ: Определение от 19.05.2010 г. Казус интересен не только с т.з. того, как в конечном итоге ВС рассуждал и как решался вопрос о том, чьи же это полномочия: находящиеся в предмете совместного ведения (субъекта РФ) и поэтому должны быть отдельными гос полномочиями, которые передаются городу для осуществления. К каким именно актам нужно обратиться. Это отдельный содержательный аспект: что является правовой основной и на основании чего мы можем сказать, что возникает обязанность соответствующего субъекта принять на себя отдельные расходные обязательства.

Если смотреть на характер полномочий, то они действительно названы в ст. 6.3 п. 2 применительно к дошкольным образовательным учреждениям субъектов РФ. и в этом смысле -это полномочие является государственным. Но если это муниципальное образовательное учреждение, то все такого рода полномочия – это полномочия в рамках ВМЗ. Вопрос решался просто: чье это образовательное учреждение. Не сам вопрос является государственным или местным. Тот же объем вопросов и полномочий одновременно может являться и государственным и местным, в зависимости от того, о каком учреждении идет речь. Проблема разграничения: так как один и тот же набор полномочий и у государственных органов и у ОМСУ.

Процессуальная сторона. В этом контексте ни одна судебная инстанция вопрос не поставила. Хотя в первую очередь, по идее, надо было бы с этой стороны подойти: должен ли являться вообще закон о бюджете (его часть – таблица) предметом такого обжалования. Закон о бюджете – это оформление существующего финансового обеспечения. Можно ставить вопрос о том, кому должно относиться действующее полномочие. Обжаловать нужно не оформляющий, последующий закон.

Постановление ВАС от 22 июня 2006 г. – вопрос о требовании к казне.

Коллизия (стр. 86)

Ч.1 Ст. 131 Конституции РФ:

«… Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно»

Ч.6.1 Ст. 19 ФЗ № 131:

«6.1. Закон субъекта РФ, предусматривающий наделение органов МСУ государственными полномочиями РФ, переданными для осуществления органам государственной власти субъекта РФ, также должен содержать положения, определяющие:

  1. права и обязанности высшего должностного лица субъекта РФ, связанные с осуществлением органами МСУ переданных государственных полномочий РФ, аналогичные правам и обязанностям федеральных органов исполнительной власти, предусмотренным федеральным законом (о передаче)…… в случае, если закрепление таких прав и обязанностей не противоречит федеральным законам;»

П.7 Ст.26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ:

«Федеральные законы, предусматривающие передачу отдельных полномочий РФ …. органам государственной власти субъектов РФ, должны содержать положения, определяющие:

….. права и обязанности федеральных органов исполнительной власти по осуществлению указанных полномочий органами государственной власти субъекта РФ …., в том числе права и обязанности по назначению руководителей органов исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющих соответствующие полномочия»

Решение.

Речь идет о том, что здесь предполагается организационное вмешательство, когда назначения руководителей органов исполнительной власти, осуществляется федеральным органом, который осуществляет контроль, если передается полномочие РФ субъекту РФ. Можно ли это зеркальное переносить на МСУ. Тот факт, что на уровне субъекта РФ может быть рассмотрено на предмет соответствие.

Общие принципы мы понимаем широко и регулирование полномочий по передачи тоже почему-то включается у нас в общие принципы. Сейчас вопрос не в том, насколько широки общие принципы организации МСУ, общин принципы организации власти в субъектах РФ.

Главная проблема: организационного вторжения. Насколько возможно механизм передачи полномочий одинаковым образом рассматривать и применительно к федеративным отношениям и применительно к отношениям «государственная власть – МСУ». И уже, хотя закон в этой части давно изменен и эта идея субделегирования появилась несколько лет назад. Судебная практика впервые появилась не так давно. Если кто заинтересуется, то может даже посмотреть: оспаривается закон Калининградской области о вторичном делегировании полномочий о записи актов гр состояния. В нем была предусмотрена право-обязанность высшего должностного лица назначать руководителя этого органа.

Чем можно аргументировать позицию законодателя, предполагающую возможность организационного вторжения в самостоятельность органов МСУ, осущ отдельные государственные полномочия. Какими целями и ценностями можно оправдать. С какими принципами вступает в конфликт?

Когда мы говорим о самостоятельности в пределах своих полномочий, здесь речь идет не об организационных аспектах. Так как с точки зрения организационных аспектов мы говрим о том, что ОМСУ не входят в систему ОГВ. Невхождение в систему ОГВ гарантируется тем что сама структура ОМСУ определяется в ими уставе. Если мы будем исходить из того, что ОМСУ, которые осуществляет отдельные государственные полномочия по сути выступает как элемент системы ОГВ. ОМСУ не перестает быть элементом системы МСУ, он осущ только отдельные гос полномочия и в этом качестве он уже в ходит в систему ОГВ со всеми вытекающими последствиями, в том числе, и организационные полномочия по назначению руководителей. Но в нашем случае мы из норм не видим, что ОМСУ перестает быть элементом системы ОМСУ. здесь не предполагается исключение его из этой системы и включение его в систему ОГВ. Более того, можно предположить такую ситуацию – квазиисключение органа из системы ОМСУ, если он будет заниматься только переданным государственных полномочиями. Никикие вопросы местного значения, никакие полномочия по решению ВМЗ он не осуществляет, а осуществляет только отдельные переданные гос полномочия. Тогда это можно понят.

Но если это орган, который осуществляет и собственные полномочия и дополнительно осуществляет переданные полномочия. То чем тогда оправдать такое изъятия ОМСУ из системы ОМСУ и вхождение в структуру ОГВ?

Аргументация суда (см. выше ссылку на КС) конечно не бесспорна – ее можно посмотреть.

Считать это контрольным полномочием? Права и обязанности по назначению руководителей, отстранение их от должности - это какие полномочия? Этот вопрос в зависимости от критерием с которым подходит к анализу полномочий неоднозначен. Имеется ввиду та классификация, когда мы выделяем регулятивные полномочия, полномочия по организации деятельности. Получается, что это сугубо организационное полномочие, так как связано с осуществлением организационных функций по формированию соответствующего органа, замещению должностей в нем.

Обычно такие полномочия присуще органам, осуществляющими непосредственное руководство, органами данной системы. Но между ОГВ и ОМСУ отношений руководства не предполагается, именно в силу того, что есть принцип невхождения ОМСУ в систему гос власти. Когда мы рассматриваем любую коллизию не нужно бояться привлекать и другие положения других законов и КРФ, связанных с приведенными, и помогающими точнее уяснить, в чем же суть проблемы.

Можно вспомнить ст. 12 КРФ об организационном обособлении ОМСУ от гос власти. Здесь усиливается этот принцип и специальным указание в КРФ на то, что ОМСУ не входят в систему ОГВ, у нас не очень получается применить логику по исключению какого-то органа МСУ из систему ОМСУ и включить его в систему ОГВ. Это возможно в других конституционных системах. Но у нас принцип ст. 12 ставит определенные препятствия. Как же тогда разрешить эту коллизию.

ВС рассматривая данное дело встал на позицию законодателя и пытался оправдать его позицию и признал закон не противоречащим ФЗ №131 и у суда не возникло сомнений в конституционности положение ФЗ №131, так как он рассматривал данные закон на предмет соответствия ФЗ, который предусматривает такую меру. Суд, рассматривая такой спор, в рамках нормоконтроля опирается на ФЗ. А это ФЗ №131 соответствует.

У нас же возникает вопрос о конституционности данных норм ФЗ №131.

Ст. 19 №184 указывает на то, каким образом воспринимается предмет регулирования соответствующего ФЗ и как он должен отражаться в законе субъекта. Здесь есть возможность конституционного истолкования, чтобы сохранить существование принципа самостоятельности ОМСУ.

Аналогия не полная, так как есть специальная оговорка «в случае, если закрепление таких прав не противоречит федеральному закону». В данном же случае противоречие есть самому ФЗ №131. Гарантии Хартии менее значительны, нежели гарантии, закрепленные к КРФ. Мы говорили о самостоятельности административных структур, в этом смысле конституция говорит не только о самостоятельности административных структур, а о самостоятельности вообще все ОМСУ и их организационное невхождение в систему ОГВ. И Хартия и КРФ признают организационную самостоятельность. Только конституция вообще исключается систему ОМСУ из системы ОГВ. Есть минимальный стандарт Хартии и дополнительные гарантии КРФ.

Проблема в том, можно ли эту аналогию можно применить полностью или до тех пор, пока это не противоречит принципам, закрепленным в ФЗ №131. Ст. 19 – там более правильным было бы указать не только на ФЗ, но и на КРФ, но очевидно, к сожалению, такое конституционное истолкование, который мы пытались дать данной оговорке не однозначно воспринимается правоприменителями. Суд этого не увидел, когда решал соответствующее дело. И признал положение ст. 19 как основу для подобных полномочий ОГВ по назначению руководителя.

Можно ли такие органы, которые ничем кроме осуществления государственных полномочий не занимаются, называть ОМСУ. А такие органы существуют. Вот и возникает вопрос, почему такое органы водят в систему ОМСУ? Это, безусловно вопрос, который также порождает определенную коллизию уже тем, как пронимать ОМСУ, как он трактуется в законе? В законе он трактуется как орган, созданный для решения вопросов местного значения, а не для осуществления отдельных государственных полномочий. Если исходить из подобной трактовки его статуса, то такой статус не выдерживается, когда ОМСУ начинает заниматься только осуществлением отдельных гос полномочий. Нарушается цель создания ОМСУ.

Является более логичным, когда ОГВ создают собственные подразделения, которые осуществляют эти полномочия на местах, и происходит деконцентрация управленческих функций. Передача же полномочий в некотором смысле усложняет этот процесс, так как происходит уполномочивание других субъектов, имеющих другой статус, входящих в другую систему. Это создает необходимость регулировать отношения между этими двумя системами. Но у нас же политика как раз децентрализации, а не деконцентрации управленческих функций. Это можно объяснить тем, что нет желания и необходимости создавать новые органы, увеличиваться аппарат соответствующих органов, тратить средства на создание обособленных подразделений. Несмотря на то, что формально мы говорим об ОМСУ, но мы распространяем положение государственного органа на такой орган МСУ. Но т.о. цель достигается. Т.е. фактически за децентрализацией прячется деконцентрация управления. И в этом есть проблема. Так как с т.з. конституционных гарантий и используемых юридических форм - это нарушение. Мы пытаемся деконцентрировать управленческие функции, но делаем это усложнено.

С т.з. того, что существует возможность истолковать эту коллизию так, как это трактуется правоприменительными органами, т.е. нет обращается внимание на отсылку. С т.з. юридической техники – это не точная формулировка. Мы должны стараться снимать коллизию конституционным обоснованием.

Принцип верховенства закона предполагает конституционное понимание закона, а если мы говорим о том, что закон можно истолковать неконституционно, то мы утрачиваем принцип законности.

Формы контроля мы рассмотрели. В качестве примера можно привести положения по поводу временного изъятия полномочий. Как временное реагирование это допускается, ни о каком полном изъятии речи не идет. Если полномочия переданы, то есть определенные гарантии тому, кому их передали: их просто так изъять нельзя. Интересна практика споров, связанных с изъятием государственных полномочий и регулированием порядка такого изъятия.

Коллизия (стр. 95)

Ст. 10 Европейской хартии

«1. Местные органы самоуправления имеют право при осуществлении своих полномочий сотрудничать и в переделах установленных законом, объединяться с другими местными органами МСУ для выполнения задач, представления общих интересов»

ст. 66 ФЗ №131

«1. В каждом субъекте Российской Федерации образуется совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации.

Организация и деятельность советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации осуществляются в соответствии с требованиями Федерального закона от 12 января 1996 года N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", применяемыми к ассоциациям»

Решение:

В качестве основы для самой процедуры создания таких советов взят закон о некоммерческих организациях. Это вызывает вопросы, так как положения ФЗ «О некоммерческих организациях», посвященные ассоциациям, во многом не учитывают специфики ассоциация МО. И в этом смысле, конечно, разрешая данную коллизию хорошо бы обратить внимание и на то, в какой степени распространяются положения о некоммерческих организациях-ассоциациях на ассоциации, советы МО, в полной мере или может быть только частично.

Когда речь может идти об обязательности такого объединения? В ст. 66 речь идет не о том, что Советы решают вопросы местного значения, наоборот, эти советы как раз никаких вопросов местного значения не решают. Они не решает вопросы, а представляют варианты их решений и интересы соответствующих МО во взаимоотношениях с другими субъектами (властвующими и не только). Но это своего рода представитель ОМСУ и МО. Здесь мы не говорим о том, что это объединение, которое будет решать вопросы местного значения.

Когда мы можем говорить об возможном отступлении от принципа добровольности объединения. Вспомнить позиция и КС. Этот вопрос неоднократно вставал.

КС признал возможным ограничение свободы объединения при наличии определенных условий: примеры таких организаций, которые осуществляют публично-властную функцию. В случае, если государство уполномочивает соответствующий субъект (пусть даже не государственный и не муниципальный) осуществлять соответствующее полномочие, или муниципалитеты уполномочили осуществлять соответствующие полномочия, то и членство в таких ассоциациях может рассматриваться как обязательное.

Насколько применима здесь такая аналогия?

Ст. 10 Хартии в общем виде говорит о праве на объединения, указывая на то, что это, прежде всего, право. Но не указывает, в каких формах это возможно: обязательных или добровольных. То есть в данном случае предмет регулирования смещен на право сотрудничать.

Закон предписывает субъектам РФ содействовать развитию сотрудничества и образованию советов. Субъекты РФ даже обязаны принимать соответствующие законы о взаимодействии или о содействии созданию советов и их деятельности.

Обязательность в том, что совет должен создаваться, а вот должны ли туда обязательно все входить? Нужно разделить 2 положения:

  1. Обязанность создания совета, которому должен содействовать субъект РФ.

  2. Добровольное/недобровольное вхождение в этот совет.

Наличие закона субъекта не является обязательным. Если закона нет, то это не говорит о том, что обязанность субъекта от этого исчезает. Конечно, было бы хорошо, если было бы четкое регулирование. Если нет такой прямой формы содействия в виде закона субъекта, то это не означает, что это делаться не будет, и что обязанность снимается. Они, все равно, эту обязанность осуществляют, может быть, и не напрямую.

Здесь говорится о совете МО субъекта в единственном числе. На самом деле, логика подобная же, что и с общероссийским единым межмуниципальным объединением. Когда именно такого статуса объединение, когда оно объединяет все МО, то оно может быть только единственным.

Другое дело, что возможно параллельное существование советов МО различных типов, объединяющихся уже не как совет МО по ст. 66, а как иные межмуниципальные ассоциации, представляющие интерес, например, только сельских поселений или только малых городов в зависимости от специфики соответствующих МО.

Можно ли понудить к объединению? Тогда нужно доказать, что из этой нормы действительно вытекает обязанность и тогда возможно понуждение через суд. Будет действовать такая же логика как и с палатами нотариальными, арбитражными управляющими (обязательное членство). На практике пока вопросов, связанных с понуждением к членству или спорами, связанными с тем, что ассоциация не оказывает своих услуг своих членам, так как ассоциации не имеют права в полном объеме по реализации чисто властных полномочий. Ассоциации только представляют интересы, а это не осуществляют властную деятельность.

Выбор организационно-правовой формы – это тоже вопрос. Организация и деятельность советов МО осуществляется в соответствии с требованиями ФЗ о некоммерческих организациях (положения об ассоциациях). Можно ли считать, что советы МО субъектов РФ в данном случае создаются в форме ассоциаций по типу некоммерческой организации? Нужно учитывать, что это другой тип ассоциации, Гриценко знак равенства здесь бы не ставила, тем более, мы можем обратиться и к положениям того же закона о некоммерческих организациях, которые позволяют не считать исчерпывающими те организационно-правовые формы, которые непосредственно названы в законе, позволяет толковать эти формы расширительно, а значит, мы можем вполне говорить о том, что ассоциации МО или совет МО – это специфическая организационно-правовая форма ассоциаций уже не ЮЛ, а МО. Хотя основные положения закона о некоммерческих организациях в части статуса таких ассоциаций будут распространяться и применяться уже по аналогии, но с учетом той специфики, которая определена в законе. В этом смысле имеют приоритет положения закона в части специального статуса ассоциаций и дополнительно используются субсидиарные положения, которые касаются гражданско-правового статуса ассоциаций МО.

Ч. 4 ст. 8 ФЗ №131 – речь идет об экономическом взаимодействии, о формах экономического межмуниципального сотрудничества. Как толковать эти положения?

  • В целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения могут быть образованы межмуниципальные объединения, учреждены хозяйственные общества и другие межмуниципальные организации в соответствии с федеральными законами и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований.

  • Указанные межмуниципальные объединения не могут наделяться полномочиями органов местного самоуправления. – полномочия ОМСУ передаваться не могут.

Нужно дифференцированно подходить к полномочиям по решению вопросов местного значения:

  1. Властные, властно-распорядительные полномочия – с одной стороны.

  2. Полномочия, невластная деятельность, которая связана с жизнеобеспечением, решением хозяйственных вопросов. На вторую часть распространяются все положения закона, связанные с экономической деятельностью МО, формами этой экономической деятельности и, соответственно, те принципы, которые лежат в основе организации экономической деятельности, а это и конституционные принципы – можно начать с них.

Властвующая природа субъекта в какой-то мере не играет роли. Решение вопросов местного значения более широкая категория, нежели осуществление властных полномочий по решению вопросов местного значения.

Важно: организующее начало и контрольные функции, регулирующие функции останутся за публичным субъектом, то есть за МО. Вот почему здесь указано, что наделяться полномочиями органов МСУ такие объединения, общества, организации не могут, то есть они не могут взять на себя в полном объеме те полномочия, которые принадлежат публичному субъекту. Публичный субъект будет, все равно, регулировать, устанавливать соответствующие правила, по крайней мере, в основном. И если он даже передаст какую-то часть установлений соответствующих правил какой-то другой организации, межмуниципальному объединению, например, то, все равно, будет это контролировать.

Нужно представлять сложный характер той деятельности, которая сопровождает решение вопросов местного значения. То есть, помимо властных полномочий, это и еще и много всего другого: деятельность, которая связана с организацией и предоставлением услуг, самим приготовлением этих муниципальных услуг, а это деятельность уже никак с осуществлением этих публично-властных, влияющих на граждан функций, не связана.

С другой стороны, мы должны понимать, что недопустимость наделения межмуниципальных образований полномочиями ОМСУ нельзя трактовать широко, нужно трактовать именно в контексте, что полномочиями тех органов, которые принадлежат им как исключительные. Органы не могу самоустраниться от контроля, от принятия важнейших решений, установления самых основных правил для осуществления той же хозяйственной деятельности. Именно они будут в конечном итоге нести субсидиарную ответственность перед гражданами за все то, что не сделают по их поручению и по их полномочию другие субъекты.

Коллизия (стр. 99)

  • Абзац 2 части 2 статьи 41 Федерального закона от 6.10.2003 №131-ФЗ:

«Представительный орган муниципального образования и местная администрация как юридические лица действуют на основании общих для организаций данного вида положений настоящего Федерального закона в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации применительно к казенным учреждениям»

  • Абзац 3 части 4 статьи 51 Федерального закона от 6.10.2003 №131-ФЗ:

«Органы местного самоуправления от имени муниципального образования субсидиарно отвечают по обязательствам муниципальных казенных учреждений и обеспечивают их исполнение в порядке, установленном федеральным законом.»

Решение:

В статье 41 определен статус представительного органа и местной администрации как юридических лиц, которые действуют в том числе в соответствии с ГК РФ и его нормами применительно к казенными учреждениям. В соответствии же с положениями статьи 51, органы МСУ рассматриваются как образующие и управляющие другими казенными учреждениями, которые создаются также органами МСУ от имени МО.

Как выйти из ситуации, когда неясно, кто же именно является субъектом соответствующих отношений, иначе говоря, какие, собственно, отношения возникают в тех или иных случаях.

Обязательства муниципальных казенных учреждений - во втором случае имеются ввиду не органы, а иные муниципальные казенные учреждения, которые будут создаваться. В чем разница между муниципальными казенными учреждениями–органами и муниципальными казенными учреждениями, о которых идет речь в 51 статье? В первом случае те казенные учреждения, которые упомянуты как органы, естественно, наделены компетенцией и властными полномочиями. То есть и представительный орган и местная администрация как органы обладают компетенцией и властными полномочиями, поэтому когда мы говорим о них как о казенных учреждениях, этой характеристикой вообще никаким образом не раскрывается их публично правовой статус, так как (возможно, это наша проблема законодательства в целом) статус юридического лица привязан сугубо к гражданскому законодательству, к хозяйственному обороту и, таким образом, не рассматривается как публично правовая категория, в этом проблема. Поэтому, конечно, когда мы начинаем тупо характеризовать с гражданско-правовой точки зрения органы, мы сталкиваемся с проблемой, что гражданско-правовой характеристикой не охватывается публично - правовой статус органа. Причем их публично правовой статус не зависит от того, будут ли они иметь статус юридических лиц и выступать, таким образом, в гражданском обороте или нет. Потому что все ровно даже не имея статуса юридического лица у них, в соответствии со 125 статьей, есть возможность выступать от имени публичного субъекта. Кроме того, публичные субъекты являются сами по себе самостоятельными участниками гражданского оборота. Поэтому нужно иметь в виду, что в данном случае статус этого казенного учреждения лишь дополнительный, а главным все–таки здесь является то, что это субъект, обладающий статусом и исполняющий соответствующие публичные полномочия от имени соответствующего публичного субъекта. Во втором случае, когда мы говорим о казенных учреждениях, образуемых соответствующим публичным субъектом – речь идет о тех хозяйствующих субъектах, которые создаются для осуществления экономической деятельности МО и в рамках тех задач и вопросов местного значения, которые сформулированы в соответствующем перечне. То есть эти вопросы МО решает, в том числе путем участия в гражданском обороте и через создание соответствующих хозяйствующих субъектов. Они могут быть разные, в том числе в форме казенных учреждений. В частности, например, муниципальные учреждения образования. Корректно ли говорить о том, что по их обязательствам отвечают органы местного самоуправления? Здесь, конечно, мы вынуждены констатировать, что формулировка закона части 4 абзаца 3 статьи 51 некорректна. Не только в этом положении, но и в ряде других можно заметить, что речь идет об органах, когда речь на самом деле должна идти о муниципальных образований, например, при создании учреждений, предприятий и организаций муниципальными образованиями, закон очень часто говорит, что это делают органы, но, на самом деле, это делают муниципальные образования. То есть в данном случае, не органы являются учредителями, а муниципальные образования являются учредителями соответствующих хозяйствующих субъектов, и поэтому именно муниципальные образования субсидиарно отвечают по обязательствам этих муниципальных учреждений. Органы в этом смысле имеют лишь представительский статус, то есть они выступают от имени муниципального образования и этим определенна их специальная правоспособность в гражданском обороте, и она, безусловно, вторичная по отношению к специальной правоспособности публичного субъекта муниципального образования.

Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]