Коллизия 2:

Ч.1 ст. 72 Конституции РФ:

В совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ находятся:

н) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;

Ст.73 Конституции РФ:

Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

Ст.6 ФЗ-131:

1. К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относятся:

…правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах РФ в случаях и порядке, установленных настоящим ФЗ

Что представляют собой общие принципы?

Приводится 3 нормы: 2 конституционные. Одна из них определяет, что представляет собой предмет совместного ведения в сфере организации МСУ – исходная точка нашего анализа, так как опираясь на сферу совместного ведения, мы можем говорить о разграничении полномочий по правовому регулированию в этой сфере между федерацией и субъектами. Далее ст.73 как принцип, определяющий по остаточному принципу круг полномочий субъектов РФ вне пределов ведения РФ (полномочий РФ по предметам совместного ведения). Тем не менее, 131-ФЗ указывает на несколько другие, более детальные вопросы правового регулирования МСУ в субъекте РФ и только в случае и порядке, предусмотренном 131-ФЗ.

То есть по отдельным вопросам 131-ФЗ является единственным нормативным актом, который устанавливает пределы регулирования субъекта РФ в соответствующих сферах. Например, это вопросы ответственности, прав и обязанностей органов МСУ, должностных лиц МСУ по решению вопросов местного значения.

В чем здесь проблема?

Несколько отличается сама формулировка предмета совместного ведения, установленная в ст.72 КРФ по сравнению с тем, как обозначена сфера правового регулирования в ст.6. Здесь речь идет не об общих принципах, а вообще о правовом регулировании – вопросов организации. Это явно шире, чем общие принципы. Строго говоря, ФЗ расширяет пределы регулирования вопросов организации МСУ и если трактовать буквально, то это более широкий круг вопросов, нежели в ст.72 – установление общих принципов.

Конечно, из этого противоречия можно найти выход. Можно сказать, что вопросы имеются ввиду в виде принципов, так как, все равно, КРФ имеет прямое действие, и в данном случае это вопросы не за рамками общих принципов, просто неудачная формулировка. Хотя буквальная ссылка на общие принципы в ст.6 не присутствует и это создает определенные неясности в восприятии круга вопросов, регулируемых субъектом.

Но скорее это оговорка по Фрейду, так как ФЗ действительно регулирует значительно более широкий круг вопросов, чем общие принципы. Другое дело, что само понимание общих принципов неопределенное, и степень конкретизации может быть достаточно существенной. Поэтому даже если следовать практике КС, то мы убедимся, что понятие общих принципов расширяется и КС.

В КПРФ мы рассматривали данную проблему, в связи с чем, изучали Якутское дело 2002 года. Когда ставился вопрос, можно ли в рамках общих принципах в 184-ФЗ регулировать вопросы ответственности органов государственной власти субъекта. КС указал, что понятие общих принципов достаточно широкое. И законодатель должен определить общий круг общих принципов. Так что, несмотря на расхождение формулировок, конституционное толкование правового регулирования должно быть в том ключе, что 131-ФЗ говорит об общих принципах, хотя так не написано.

Это не единственная проблема. Проблема понимания остаточного принципа. То есть ст.73 устанавливает остаточный принцип, говоря, что исчерпывающим образом нужно определять полномочия федерации, за рамками этих полномочий полномочия субъектов должны быть определены не путем перечисления, а путем остаточного принципа, то есть все, что за рамками. А 131-ФЗ применяет другое регулирование, указывая, что, по сути, все иные вопросы законодательного регулирования, кроме тех, которые прямо закреплены за субъектом, регулируются федерацией. То есть поднимается проблема остаточного принципа или принципа исчерпывающего регулирования, допустимо ли его применять в установлении соответствующих полномочий субъекта. Нужно дать конституционное истолкование 131-ФЗ по данному вопросу.

Так как мы говорим, что пределы ведения РФ, полномочия РФ устанавливает сама федерация, то она их установила, как захотела. Но зачем тогда ст.73 КРФ? Какое значение имеет остаточный принцип.

Применительно к общим принципам это тем более риторический вопрос. Так как общие принципы – это не все. И где кончаются общие принципы, тоже должна определить федерация. Это нужно делать в ФЗ. Она должна установить рамки. Отсюда и возникает необходимость на федеральном уровне более детального регулирования полномочий субъектов по предметам совместного ведения. В этом смысле и ст.73 нужно анализировать не изолировано, а в сочетании со ст.76 ч.2 (именно ФЗ принимается по предметам совместного ведения и они устанавливают разграничение полномочий, а раз так, то они определяют, какие именно полномочия субъекты РФ осуществляют, в том числе, в сфере правового регулирования). Поэтому можно за счет такого конституционного толкования с привлечением других норм КРФ выйти на конституционное истолкование таких коллизий.

В ст.6 - полномочия вопросов организации МС в субъектах. В ст.6 еще и новелла - ограничение субъекта, они осуществляют правовое регулирование только в случае и порядке, установленных ФЗ №131. Признание того, что субъект федерации может регулировать только те вопросы, которые прямо названы в законе, а как это состыкуется со ст.73 К РФ.

Если рассматривать ст.6 как ключ определения соотношения между федерацией и субъектами, тогда вроде бы предпочтение местному самоуправлению, так как субъекту - конкретный перечень, а все, что осталось - МС. Но это лишь одна позиция. Происходит некоторая подмена сфер регулирования, помимо общих принципов закон говорит вообще о вопросах местного самоуправления. Из ст.5 можно констатировать, что федеральные нормы закрепляют область не общих принципов а просто местного самоуправления. Поэтому для более глубокого понимания надо учитывать и другие нормы, можно констатировать, что федерация видит свои полномочия шире, чем это определено К РФ. Но методология КС, конечно, оправдывает законодателя. Коллизия разрешается исходя из толкования закона как КС.