Коллизия 1 (!) Будет на экзамене!!!

• Статья 3 Европейской хартии местного самоуправления:

2. Это право (местного самоуправления) осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, прямого, равного и всеобщего голосования.

Здесь речь идёт о различных формах осуществления местного самоуправления, прежде всего о представительных органах.

• Статья 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»:

4. Представительный орган муниципального района:

1) может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной, независимо от численности населения поселения, нормой представительства, определяемой в порядке, установленном настоящей статьей.

Т.е. эта норма допускает другой способ формирования представительного органа муниципального района как разновидности муниципального образования. Этот орган может формироваться косвенным путём. Это представительство осуществляется независимо от численности населения поселений, входящих в состав района.

Решение.

Этот вопрос был предметом рассмотрения КС РФ (2011 год): Постановление от 18.05.2011 № 9-П.

Решая коллизию, в данном случае необходимо дать системное толкование действию принципов Хартии в российском законодательстве, восприятии соответствующих принципов в законе и допустимости/недопустимости отклонения от этих принципов. Нужно давать оценку допустимости такого отклонения. То есть применять все известные правила и методы толкования для того, чтобы решить соответствующий вопрос.

По содержанию: совпадает ли в данном случае предмет регулирования? Есть ли здесь расхождения? Или речь идёт о регулировании одного и того же вопроса, но разным образом? Если исключение из общего правила приводится в законе, допустимо ли оно?

Здесь поднимается вопрос: как выглядит представительная демократия в местном самоуправлении? Как выглядит представительный орган? Допустимо ли здесь косвенное представительство?

Вопрос: в чём состоит требование Хартии? Хартия требует, чтобы представители, которые включены в орган, получали свой мандат непосредственно «из рук населения» то есть путём выборов.

Соблюдается ли это? Кто такие «главы поселений, входящие в состав района»? Как они получают мандат? Это нужно смотреть в 131-ФЗ.

Необходимо немного отвлекаться от предлагаемых норм. Нужно смотреть на все понятия и на то, как толкует их закон. За этими нормами есть массив правового материала, который тоже нужно анализировать и учитывать. Здесь нам важно уяснить статус главы поселения. Если он избирается напрямую населением, как и депутаты, то прямого нарушения Хартии нет: потому что получается, что члены представительного органа муниципального района избраны путём всеобщего равного прямого тайного голосования. Другое дело, что сам орган не избран: но избраны его члены. Если глава поселения не избран прямым голосованием, а выбран, например, из состава представительного органа поселения, тогда есть нарушение принципов Хартии.

В этом случае речь идёт о главах поселений, которые избираются непосредственно.

Модель части 4 статьи 135 действует только в определённых случаях, есть условия применения этой модели, которые надо знать, чтобы решить эту коллизию.

Здесь также возникает проблема соблюдения принципа народного представительства. Вопрос возникает в связи с тем, что такое народное представительство. 131-ФЗ отличает население района и население поселения. Это разные субъекты. Можно ли здесь подменить представительство поселения представительством населения района? В конечном итоге эта проблема таким способом не решается: главы поселений делегируются в районный орган от поселения, но они избраны и они получаются представителями населения поселения, а не населения района. Эта проблема усугубляется ещё и тем, что норма представительства считается от поселений, а не от жителей района. Таким образом, равенство избирательного права, как принцип, нарушается.

КС в 9-П эту проблему в таком аспекте не анализировал.

Этот вопрос находится за рамками действия Хартии, он выходит за рамки данной коллизии.

Необходимо дать системное толкование положений. Как соотносится положение международного договора (Европейская Хартия) с ФЗ, определяющим общие рамки действия, организации МСУ? Когда мы рассматриваем коллизию с участием международной нормы, но это первый вопрос, который возникает. Это вопрос, который имеет отношение к теме нормативных актов, регулирующих МСУ, правовая основа МСУ, представленная ст.4. Имеется ввиду соотношение международного договора и закона. В какой части положения ЕХ являются обязательными для законодателя, и в какой у него есть свобода усмотрения. Особенность ЕХ в том, что кроме императивных норм, она содержит нормы с оговоркой «на усмотрения законодателя». Во втором случае- у законодателя право самостоятельно решать вопрос о применении этих норм. В законе должен быть закреплен дух Хартии. То есть должен соблюдаться принцип, но параметры его соблюдения остаются на усмотрение законодателя.

В данном случае мы не видим отсылки к закону государства-участника, речь идет об общем принципе, который сформулирован очень емко. Это уже второй вопрос, что сам принцип сформулирован емко и как определены пределы этого принципа. Это важно для того, чтобы оценить, насколько законодатель оказался в русле положений ЕХ, а насколько вышел за ее пределы.

Данная коллизия встает именно в этой теме, так как нам нужно дать оценку действию международного документа в правовой системе РФ и в тех пределах, в которых законодатель свободен в выборе того или иного варианта решения по реализации принципа.

Здесь уместно вспомнить позицию КС (Определение КС РФ от 3.04.2007 №171). КС говорил, что Европейская Хартия является документом более высокого уровня по сравнению с законом. По отношению к внутреннему законодательству, а значит и закону об общих принципах, ЕХ имеет приоритет как международный договор РФ, включенный в ее правовую систему, то есть в соответствии с ч.4 ст.15 КРФ. Это базовая посылка, с которых начинается решение подобных коллизий.

Далее, что значит более высокого уровня? Нужно смотреть насколько непосредственно действует хартия, насколько она дает свободу усмотрения законодателя. Здесь тех оговорок, которые мы до этого обсуждали, нет, но все равно есть определенная свобода для реализации данного положения во внутреннем законодательстве государств-участников. Тем не менее, что является базовым и что должно быть обязательно соблюдено? Прежде всего, должно присутствовать выборное начало формирования. Имеются ввиду муниципальные выборы представителей в данном органе, то есть которые основаны на указанных принципах.

Насколько идея народного представительства соблюдена. Ведь представителей выбирают жители поселений для своих поселений.

Представитель района представляет население района или население поселений района. КС в Постановлении 2011 года эту проблему не анализировал.

Требование о муниципальных выборах касается членов органа, но не самого органа. Если толковать данное положение буквально.

Возникает еще один вопрос о том, насколько идея народного представительства соблюдена. Если представительный орган муниципального района, значит, представляет жителей данного района. Здесь вопрос, конечно, есть. Но этот вопрос уже за рамками проблемы соответствия ЕХ, он касается общих принципов организации власти, в том числе и МСУ. Этот вопрос выходит за рамки данной коллизии. Иначе говоря, это вопрос о том, кого представляет представительный орган района – поселения, входящие в состав района или население района? Постановление от 19 мая 2011 не говорит об этой проблеме в этом ключе, а исходит из того, что существуют различные варианты решения вопроса о народном представительстве МСУ. Проблема статуса представительного органа и представительства требует анализа, и сейчас нет задачи, решить этот вопрос, мы вернемся к нему позже.

Анализируя правовую основу нужно сделать акцент на внутреннем законодательстве и на анализе тех федеральных законов, составляющих правовую основу организации МСУ. Возникает вопрос о том, какую роль играет сам ФЗ Об общих принципах по сравнению с другими ФЗ, регулирующими другие сферы ОО, также достаточно самостоятельные и взаимосвязанные, и может быть касающиеся и МСУ?

У нас большой массив ФЗ. Мы уже говорили, что большое число ФЗ так или иначе затрагивает вопросы, связанные с деятельностью МСУ или с организацией тех или иных аспектов организации местной власти. Среди этих ФЗ мы можем выделить:

• Те, которые уточняют, конкретизируют 131-ФЗ, и на которые сам 131-ФЗ делает отсылки.

• ФЗ, имеющие собственный источник существования, так как имеют свой предмет регулирования, но в какой-то части затрагивают МСУ.

Что имеется ввиду под собственно муниципальным законодательством и иными ФЗ, которые к муниципальному законодательству не относятся, так как они представляют иные отрасли законодательства, но и в них присутствует некое регулирование МСУ?

Уместно вспомнить другие кодексы – ГК, БК, ГрадК, ЗК, ЛК и так далее. Очень много таких ФЗ, которые, регулируя определенную сферу отношений, затрагивают и полномочия органов МСУ в этой сфере, конкретизируя те вопросы местного значения, которые названы в 131-ФЗ применительно к конкретной сфере жизнедеятельности.

Необходимо обратиться к самому 131-ФЗ и увидеть, как закреплен его приоритет и как его толковать, нет ли здесь коллизии? В некоторых нормах этого ФЗ мы видим приоритет по предмету регулирования над другими ФЗ.