Глава VII. Контроль за деятельностью уголовно-исполнительной системы

Статья 38. Контроль за деятельностью уголовно-исполнительной системы

1. Принимая во внимание направление деятельности учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы, настоящий Закон определяет виды контроля по исполнению их функций осуществления порядка и условий исполнения и отбывания наказаний, определения средств исправления осужденных, охране их прав, свобод и законных интересов. Под контролем понимается постоянное наблюдение в целях проверки или надзора за исполнением обязательных требований федеральных законов, указов и постановлений в соответствующей сфере деятельности посредством организации и проведения проверок. Настоящий Закон и ÓÈÊ РФ предполагают многоуровневый контроль за деятельностью УИС.

К ведущим структурам, осуществляющим контроль за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания, являются федеральные органы государственной власти.

Конституция РФ (ñò. 11) относит к федеральным органам государственной власти Президента РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственную Думу) РФ, Правительство РФ, суды РФ.

Одним из направлений деятельности Федерального Собрания РФ является контроль за соблюдением и исполнением федеральных законов, повышением эффективности их реализации и укрепления законности. В зависимости от субъектов, осуществляющих контроль, его организационно-правовые формы можно условно подразделить на парламентские (инициируются большинством представителей палаты) и индивидуальные, связанные с деятельностью отдельных членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы.

Процедуры рассмотрения данных вопросов палатами Федерального Собрания РФ происходят на основе выработанного ими регламента. Регламенты палат установлены постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. N 2134-II ГД "О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания РФ" и постановлением Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 г. N 33-СФ "О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации". Наряду с законодательством и назначением высших должностных лиц Федеральное Собрание выполняет контрольные функции путем проведения парламентских слушаний и расследований. С этой целью создаются временные комиссии палат Федерального Собрания. Кроме того, контрольные функции Федерального Собрания проявляются в рассмотрении обращений осужденных и принятии мер реагирования на них.

Для всестороннего рассмотрения законодательных проектов Совет Федерации и Государственная Дума образуют комитеты и комиссии. Они не только изучают представленные проекты, но и готовят по вопросам своего ведения парламентские слушания (ñò. 101 Конституции РФ). В частности, Государственной Думой создавалась временная комиссия по рассмотрению положения заключенных в следственных изоляторах и изоляторах временного содержания, их материально-бытового обеспечения. Материалы временной комиссии были рассмотрены в ряде постоянных комитетов Государственной Думы и направлены в Правительство для принятия мер по улучшению условий содержания заключенных. На заседании комитета, комиссии, где рассматривается вопрос об УИС, вправе присутствовать статс-секретарь - заместитель Минюста России, Директор ФСИН России и его заместители. Коллективный контроль со стороны Федерального Собрания осуществляется прежде всего посредством установления в федеральных законах как прав и свобод осужденных, так и механизма контроля за их соблюдением. Наиболее значимыми в этом плане являются ÓÈÊ ÐÔ è Закон РФ от 21 июля 1993 г. N 5473-I "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы" определяющий основы деятельности учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы и составляющих единую уголовно-исполнительную систему.

Контроль Федерального Собрания РФ в сфере УИС направлен на проверку полного исполнения ее основных функций, служебной и оперативной деятельности. Внимание уделяется осуществлению кадровой политики, утверждению бюджета ФСИН России и контроля за его расходованием, соблюдению прав человека и законности в их деятельности. Парламентский контроль также направлен на расходование финансовых средств, выделяемых федеральным бюджетом на осуществление развития УИС государственной охраны.

Статус члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы, который определен Конституцией ÐÔ è Федеральным законом от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" позволяют им осуществлять контрольные функции. В этих целях они могут направить запрос руководителям Минюста России или ФСИН России по вопросам УИС. Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы пользуются правом безотлагательного приема руководителями и другими должностными лицами органов государственной власти и местного самоуправления, организаций, начальствующего состава Вооруженных Сил (ñò. 16 ФЗ), получения от них необходимой информации и документации (ñò. 17 ФЗ). Перечисленные выше руководители и должностные лица обязаны дать депутату ответ на его обращение (ст. 17 ФЗ). Указанные полномочия депутатов в полной мере относятся и к учреждениям и органам, исполняющим наказание.

Вмешательство члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы в служебную оперативно-розыскную деятельность органов ФСИН России не допускается.

2. Согласно Конституции РФ, Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, что подразумевает контроль за действиями федеральных органов исполнительной власти. Кроме того, по поручению Президента РФ соответствующие органы государственной власти и должностные лица могут провести проверку деятельности указанных учреждений и органов. Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" утверждена структура федеральных органов исполнительной власти. На его основании в перечень федеральных служб, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, внесено Министерство юстиции РФ, которому подведомственна Федеральная служба исполнения наказаний.

В настоящее время Президент РФ руководит деятельностью ФСИН как федерального органа исполнительной власти, осуществляющего правоприменительные функции, функции по контролю и надзору в сфере исполнения уголовных наказаний в отношении осужденных. Реализуя свои полномочия, Президент РФ Указом от 13 октября 2004 г. N 1314 утвердил Положение о Федеральной службе исполнения наказаний, установил структуру, предельную численность центрального аппарата ФСИН России и фонд оплаты труда. При осуществлении контрольной деятельности в пенитенциарной сфере Президент РФ может использовать различные формы непосредственного контроля: личное посещение учреждений и органов, исполняющих наказания; рассмотрение докладов министра юстиции РФ о состоянии работы по исполнению уголовных наказаний, обеспечению условий содержания осужденных и лиц, содержащихся под стражей, а также по соблюдению законности и прав человека в этих учреждениях; заслушивание руководства Минюста и ФСИН России о состоянии дел в пенитенциарной системе; рассмотрение ходатайств о помиловании осужденных, жалоб и заявлений граждан, сотрудников пенитенциарных учреждений, осужденных и др.

Контроль за исполнением решений и поручений Президента РФ, осуществляет Администрация Президента РФ. Функции контроля в Администрации Президента РФ осуществляют различные подразделения, в частности специализированные - Контрольное управление Президента РФ и полномочные представители Президента РФ в федеральных округах.

Контрольное управление Администрации занимается контролем и проверкой исполнения федеральными органами исполнительной власти, в том числе и ФСО РФ, федеральных законов (в части, касающейся полномочий Президента РФ, в том числе по обеспечению прав и свобод человека и гражданина), указов, распоряжений и иных решений Президента РФ. Контрольное управление имеет право создавать соответствующие комиссии, вызывать должностных лиц для дачи устных и письменных объяснений, запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы, от федеральных органов государственной власти и должностных лиц. О результатах проверок Контрольное управление информирует Президента РФ и на их основе подготавливает предложения по предупреждению и устранению выявленных нарушений и ее структурным подразделениям.

3. Правительство РФ согласно Федеральному конституционному закону от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" участвует в разработке и реализации мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, по охране собственности и общественного порядка, по борьбе с преступностью и другими общественно опасными явлениями, а также мер по укреплению кадров, развитию и укреплению материально-технической базы УИС. В этих целях оно издает соответствующие акты. Акты, имеющие нормативный характер, являются постановлениями, а те акты, которые издаются по оперативным и другим текущим вопросам и не носят нормативного характера, относятся к распоряжениям. Правительством РФ, в частности, издано постановление Правительства РФ от 1 февраля 2000 г. N 89, которое утвердило перечень видов предприятий, учреждений и организаций, входящих в УИС. Распоряжение Правительства РФ от 14 октября 2010 г. N 1772-р утвердило Концепцию развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года. Она предусматривает основные направления, формы и методы совершенствования и развития УИС, ее взаимосвязь с государственными органами и институтами гражданского общества, обеспечивающую функционирование УИС.

Правительство осуществляет систематический контроль за исполнением своих актов федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов в отношении деятельности учреждений и органов, исполняющих наказания, в том числе за функционированием УИС, обеспечивает ее финансовую и материальную базу.

4. Настоящий Закон предоставляет осуществлять законодательным (представительным) органам субъектов РФ и органам исполнительной власти субъектов РФ контроль за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания, расположенных на их территории. Так, например, они имеют право контролировать правильное использование земельных участков, выделенных и закрепленных под строительство следственных изоляторов и исправительных учреждений, согласно федеральной целевой программы "Развитие уголовно-исполнительной системы (2007-2016 годы)", утвержденной Постановлением Правительства РФ от 5 сентября 2006 г. N 540.

Органы местного самоуправления в пределах своей компетенции осуществляют контроль за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания. Эти полномочия вытекают из ÷. 1 ñò. 132 Конституции РФ.

5. В соответствии с настоящим Законом, положением ФСИН России, утвержденным Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. N 1314 "Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний", ÓÈÊ ÐÔ, приказом Минюста РФ от 27 октября 2009 г. N 361 "Об организации проверок в подведомственных Министерству юстиции Российской Федерации федеральных службах, осуществлении координации и контроля их деятельности" непосредственный контроль за деятельностью учреждений, исполняющих наказания, и следственных изоляторов деятельности учреждений и органов УИС, а также за соблюдением законности и обеспечением прав осужденных и лиц, содержащихся под стражей, осуществляет ФСИН России и его территориальные органы. В ходе ведомственного контроля устанавливаются соответствие деятельности требованиям нормативных правовых актов Российской Федерации и Минюста России, решений учреждений и органов, соответствие Российскому законодательству, гарантированная своевременность и качество исполнения указаний Минюста России и ФСИН России, организация контроля за выполнением планов, подготовка отчетных материалов, организация и проведение проверок по жалобам граждан и организаций. Для его регламентации изданы ряд ведомственных нормативных актов - приказ ФСИН России от 28 марта 2005 г. N 192 "Об утверждении Инструкции о порядке организации и осуществления контроля за исполнительской дисциплиной в Федеральной службе исполнения наказаний", приказ ФСИН России от 8 августа 2005 г. N 703 "Об организации планирования в уголовно-исполнительной системе", приказ ФСИН России от 11 августа 2005 г. N 712 "Об организации и осуществлении ведомственного финансового контроля в учреждениях и органах Федеральной службы исполнения наказаний", приказ ФСИН России от 20 декабря 2005 г. N 913 "Об утверждении Инструкции об организации инспектирования территориальных органов ФСИН России", приказ ФСИН России от 19 мая 2006 г. N 245 "Об утверждении Регламента Федеральной службы исполнения наказаний", приказ ФСИН России от 28 августа 2010 г. N 378 "Об утверждении порядка организации контроля в уголовно-исполнительной системе по зональному принципу и рекомендаций по ведению контрольно-наблюдательного дела территориального органа ФСИН России" (учреждения УИС), приказ ФСИН России от 31 января 2011 г. N 40 "Об оценке деятельности территориальных органов Федеральной службы исполнения наказаний при инспектированиях" и другие.

Ведомственные нормативные правовые акты, регулирующие порядок проведения контроля за учреждениями и органами, исполняющими наказания, направлены на обеспечение соблюдения законодательства и иных нормативных актов при исполнении наказаний и соблюдения прав и законных интересов осужденных; безопасности осужденных и персонала учреждений и органов, исполняющих наказания, и иных граждан.

Формами контроля за указанными выше учреждениями и органами являются: анализ статистической отчетности, ревизии и проверки производственной или финансово-хозяйственной деятельности, непосредственное инспектирование учреждений и органов, исполняющих наказания, рассмотрение предложений, заявлений и жалоб, их проверка и принятие соответствующих решений.

6. Систему органов государственной власти субъекта РФ составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ; высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, а также иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ. Органами местного самоуправления являются избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Согласно настоящему Закону, Федеральному закону от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления контролируют деятельность учреждений, исполняющих наказания, и следственных изоляторов в пределах и порядке, установленных законодательством Российской Федерации. Осуществление контроля, в частности, происходит в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) на объектах хозяйственной и иной деятельности учреждений и органов УИС.

7. Перечень лиц, имеющих право без специального разрешения посещать учреждения, исполняющие наказания, и следственные изоляторы, определен ÓÈÊ РФ и настоящим Законом. В него включены представители государственных и общественных организаций.

В соответствии со ñò. 80 Конституции РФ Президент РФ является главой государства и гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, закрепленных в главе 2 Конституции РФ. То есть Президент РФ несет персональную ответственность за реализацию конституционной защиты прав и свобод человека и гражданина и имеет право требовать от всех федеральных органов и органов власть и субъектов РФ неуклонного их соблюдения. Президент РФ обладает широким кругом полномочий, в том числе посещение без специального разрешения в любое время и в любом месте в целях контроля всех государственных органов и их подразделений. Данное условие распространяется на учреждения, исполняющие наказания, и следственные изоляторы.

Конституцией ÐÔ, Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", регламентом Правительства РФ, утвержденным постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. N 260, предусмотрено осуществление контроля Председателя Правительства РФ за соблюдением требований федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства, международных договоров Российской Федерации и других документов. Его проведение требует посещение соответствующих организаций и учреждений. Настоящим Законом констатировано, что председатель Правительства имеет право без специального разрешения посещать учреждения, исполняющие наказания, и следственные изоляторы.

Должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации направлена на обеспечение гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами и должностными лицами. Он рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) данных органов и лиц. Согласно настоящему Закону, ñò. 23 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" Уполномоченный по правам человека при проведении проверки по жалобе вправе беспрепятственно посещать предприятия, учреждения и организации независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, что в полном объеме распространяются на учреждения и органы, исполняющие наказания, а также на их должностных лиц.

В соответствии с распоряжением Правительства РФ от 14 октября 2010 г. N 1772-р "Об утверждении Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года" реформирование системы учреждений, исполняющих наказания в виде лишения свободы предполагает разработку основанных на стандартах Европейских пенитенциарных правил (2006 г.) моделей тюрьмы и колонии-поселения с учетом требований безопасности общества и персонала УИС, а также необходимости реализации целей исправления осужденных.

Европейские пенитенциарные правила обязывают национальное законодательство обеспечивать представителям международных (межгосударственных, межправительственных) организаций беспрепятственное посещение учреждений, исполняющих наказания, и следственных изоляторов. Такая норма прописана в настоящем Законе.

Руководители высших исполнительных органов государственной власти субъекта РФ (президенты, губернаторы, главы и т.д.), главы их законодательных органов, согласно Федеральному закону от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Указу Президента РФ от 11 января 1995 г. N 32 "О государственных должностях Российской Федерации", организуют взаимодействие с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами. Данная деятельность требует посещение данных организаций. Настоящим Законом установлено, что президенты, главы органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, на подведомственной им территории, имеют право без специального разрешения посещать учреждения, исполняющие наказания, и следственные изоляторы. Такое же право предоставлено уполномоченным по правам человека в субъектах РФ, которые назначаются в соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта. На эту должность назначается гражданин РФ, не моложе 35 лет, имеющий познания в области прав и свобод человека и гражданина, опыт их защиты.

Одной из форм деятельности членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы является работа с избирателями, в том числе и находящимися в местах лишения свободы, и осуществление контроля за их деятельностью. В этих целях они, согласно Федеральному закону от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", обладают правом без специального разрешения посещать учреждения, исполняющие наказания, и следственные изоляторы. Государственная Дума или законодательный (представительный) орган субъекта РФ могут уполномочить депутатов законодательного (представительного) органа субъекта РФ на посещение учреждений, исполняющих наказания, и следственных изоляторов на территории соответствующей республики, края или области. В этих случаях они проходят туда без специального разрешения.

8. В соответствии Федеральным законом от 10 июня 2008 г. N 76-ФЗ "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания" в субъектах РФ создаются общественные наблюдательные комиссии, которые осуществляют общественный контроль за обеспечением прав человека в учреждениях, исполняющих наказание, и следственных изоляторах в пределах соответствующих территорий. Одной из основных форм деятельности таких комиссий является посещение мест принудительного содержания. При осуществлении общественного контроля не менее двух членов общественной наблюдательной комиссии вправе без специального разрешения посещать места принудительного содержания. Они могут посещать камеры, карцеры, стационарные отделения, прогулочные дворики, библиотеки, столовые, штрафные и дисциплинарные изоляторы, одиночные камеры, помещения для обеспечения личной безопасности осужденных, иные помещения мест принудительного содержания, за исключением объектов и сооружений, обеспечивающих безопасность и охрану осужденных, на посещение которых необходимо согласие начальников соответствующих мест принудительного содержания.

Порядок посещения учреждений УИС членами общественных наблюдательных комиссий установлен приказом Федеральной службы исполнения наказаний от 28 ноября 2008 г. N 652 "Об утверждении Положения о порядке посещения учреждений уголовно-исполнительной системы членами общественных наблюдательных комиссий". По прибытии в учреждение УИС членов комиссии встречает начальник учреждения или лицо, которому вышестоящим руководством поручено сопровождать их при посещении учреждения.

Члены комиссии пропускаются на территорию учреждения УИС по предъявлению мандата установленного образца и документа, удостоверяющего личность члена комиссии, в сопровождении должностного лица учреждения или органа, исполняющего наказания.

9. Помимо лиц, указанных в вышеприведенном перечне, настоящий Закон предоставляет право посещать учреждения, исполняющие наказания, и следственные изоляторы и иным лицам. Они могут посещать указанные учреждения и органы по специальному разрешению администраций или вышестоящих органов управления этими учреждениями.

Под иными лицами понимаются: священнослужители, которые могут приглашаться осужденными (÷. 4 ñò. 14 УИК РФ), родственники, близкие осужденных и иные лица, адвокаты и лица, имеющие право на оказание юридической помощи (ñò. 89 УИК РФ), представители различных правозащитных организаций, благотворительных фондов, общественных объединений, оказывающих содействие исправительным учреждениям в их работе и в исправлении осужденных.

Порядок посещения иных лиц учреждений, исполняющих наказание, и следственных изоляторов установлен приказом Минюста РФ от 3 ноября 2005 г. N 205 "Об утверждении Правил внутреннего распорядка исправительных учреждений", приказом Минюста РФ от 14 октября 2005 г. N 189 "Об утверждении Правил внутреннего распорядка следственных изоляторов уголовно-исполнительной системы" и другими нормативными документами.

Необходимо отметить еще один аспект, который может возникнуть в ходе посещения учреждений и органов, исполняющих наказания. Он касается проведения кино-, фото- и видеосъемок. Прежде всего установлены правовые предписания о съемках объектов этих учреждений, обеспечивающих безопасность и охрану осужденных. В данном случае имеются в виду охранные сооружения исправительных учреждений, технические средства надзора и контроля (ñò. 23 УИК РФ) и т.д. Такого рода съемки допускаются с письменного разрешения администрации указанных учреждений и вышестоящих органов.

Под иными лицами понимаются также и представители средств массовой информации (СМИ), т.е. журналисты СМИ (радио, телевидения), периодических печатных изданий, имеющие соответствующие лицензии и поручения руководителей СМИ и изданий. Порядок посещения представителей средств массовой информации установлен приказом ФСИН РФ от 29 февраля 2008 г. N 128 "Об аккредитации журналистов средств массовой информации при Федеральной службе исполнения наказаний". В ходе таких посещений съемка осужденных, их интервьюирование представителями СМИ осуществляются только с их согласия в письменной форме. Включение в ÓÈÊ РФ данной нормы обусловлено двумя причинами. Во-первых, обеспечить правовую и нравственную защищенность самих осужденных, поскольку публикация интервью, широкая демонстрация кино-, видео- и фотоизображения человека, находящегося в местах отбывания наказания, может нанести ему и его близким определенный моральный вред. Во-вторых, оградить средства массовой информации от необоснованных исков со стороны осужденных о причинении им морального ущерба в связи с опубликованием о них кино-, фото-, видеоматериалов или публикаций с упоминанием их фамилий. Такого рода иски до принятия УИК РФ иногда предъявлялись осужденными к средствам массовой информации.

──────────────────────────────

*(1) URL: http://www.zashita-zk.org/stats/1298887718.html