§ 3. Обращение прокурора в суд с заявлением (иском)

в интересах других лиц

Возбуждение гражданского дела есть форма реализации общенадзорных полномочий прокурора по устранению нарушений законности. Общенадзорная деятельность осуществляется вне гражданско-процессуальной формы. Предметом прокурорского надзора по действующему законодательству является исполнение законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также соответствие законам издаваемых ими правовых актов (надзор за исполнением законов).

Кроме того, предметом надзора прокуратуры является соблюдение прав и свобод человека и гражданина перечисленными органами, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Установив факт нарушения законности, прав и свобод человека и гражданина, прокурор вправе в зависимости от характера правонарушения принять соответствующие меры прокурорского реагирования: возбудить уголовное дело или производство об административном правонарушении, опротестовать противоречащий закону правовой акт, внести представление об устранении нарушений закона, вынести предостережение о недопустимости нарушений закона, обратиться в суд с иском (заявлением) в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов России, субъектов РФ, муниципальных образований.

Предъявление иска в суд есть итог общенадзорной деятельности прокурора и одновременно начало осуществления собственно функции по участию прокурора в рассмотрении судами гражданских дел.

В зависимости от характера спорного материального правоотношения обращение прокурора возможно в форме искового заявления в порядке искового производства, заявления в порядке особого производства, заявления о выдаче судебного приказа, заявления о признании незаконным правового акта, заявления о защите избирательных прав, иных прав в сфере публичных правоотношений.

По ранее действовавшему ГПКРСФСР 1964 г. прокурор вправе был обратиться в суд с заявлением в защиту прав и охраняемых законом интересов других лиц, если этого требовала охрана государственных и общественных интересов.

Причем законодательно не были определены понятия государственных и общественных интересов. У суда не было права отказать в принятии искового заявления (заявления) прокурора. Прокурор мог обратиться в суд в любом случае, когда требовалась защита прав граждан. Это приводило на практике к неограниченному праву прокурора на предъявление в суд любого иска.

Действующий ГПК РФ принципиально изменил право прокурора на предъявление иска в суд в интересах других лиц.

Теперь у прокурора нет права обратиться в суд с заявлением в защиту государственных и общественных интересов.

Согласно ч. 1 ст. 45ГПК РФ прокурор может предъявить иск или обратиться с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов России, муниципальных образований.

Из указанной нормы следует, что прокурор может предъявить иск (заявление) по любому гражданскому делу в случаях нарушения прав и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или государства.

Однако заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, в результате недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд.

Как видно, при предъявлении исков в защиту прав и интересов граждан прокурор не вправе мотивировать свое обращение тем, что нарушение их прав приобрело "особое общественное значение" либо ссылаться на нарушение прав и свобод значительного числа граждан, как это предусмотрено п. 4 ст. 27Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации".

Также по действующему законодательству прокурор не вправе обращаться в суд с иском в защиту прав и законных интересов "значительного числа граждан", такое неограниченное право предоставлено прокурору лишь в защиту неопределенного круга лиц.

Как указывает В.М. Жуйков, понятия "неопределенный круг лиц", в защиту которого прокурор вправе обратиться в суд в соответствии с ч. 1ст. 45ГПК РФ, и "значительное число граждан", в защиту которого он был вправе обратиться в суд согласно п. 4ст. 27Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", не равнозначны. Ко второму понятию вполне можно, например, отнести несколько десятков работников предприятия, в защиту которых прокурор мог предъявить иск о взыскании не выплаченной им заработной платы, теперь предъявление такого иска невозможно.

"Значительное число граждан" - это всегда индивидуально определенная группа лиц; каждое лицо должно быть указано в исковом заявлении и в решении, каждое извещается судом о возникшем процессе и участвует в нем в качестве истца.

"Неопределенный круг лиц" - такой круг лиц, который невозможно индивидуализировать (определить), привлечь в процесс в качестве истцов, указать в решении и решить вопрос о правах и обязанностях каждого из них.

Следовательно, указывает В.М. Жуйков, теперь прокурор не вправе обращаться в суд с заявлением в защиту прав какого бы то ни было "значительного числа граждан", если их можно и должно индивидуализировать, привлечь в процесс в качестве истцов и решить в данном деле вопрос о правах и обязанностях каждого из них. В принятии таких заявлений прокурору должно быть отказано по основанию, предусмотренному п. 1 ч. 1ст. 134ГПК РФ <23>.

--------------------------------

<23> См.: Жуйков В. ГПК РФ: порядок введения в действие // РЮ. 2003. N 2.

Действующее гражданское процессуальное законодательство предоставляет право прокурору обращаться в суд в защиту интересов России, субъектов РФ, муниципальных образований. При этом в официальных разъяснениях Пленума Верховного Суда РФ эти понятия не раскрываются. В различных комментариях к ГПК РФ авторы высказывают свои мнения о том, что следует понимать под интересами России, субъектов РФ, муниципальных образований.

Неопределенность в этом вопросе на практике привела к такому положению, когда суды не принимают к рассмотрению иски прокуроров в интересах юридических лиц, независимо от формы собственности и доли государства в их уставном капитале.

Решением Тарумовского районного суда от 6 октября 2005 г. удовлетворены исковые требования прокурора Тарумовского района в интересах Тарумовского дочернего унитарного предприятия "Сельхозхимия" к администрации Тарумовского района, Н.Г. Аллахкулиевой о признании недействительным постановления администрации о предоставлении земельного участка Н.Г. Аллахкулиевой и сносе самовольно построенных строений.

Определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда Республики Дагестан от 30 ноября 2005 г. решение суда отменено, производство по делу прекращено. При этом суд кассационной инстанции исходил из того, что ч. 1 ст. 45ГПК РФ не наделяет прокурора правом обращаться в суд в защиту прав юридических лиц <24>.

--------------------------------

<24> Наряд Верховного суда Республики Дагестан. Дело N 33-1583/2005.

Приведем еще один пример из судебной практики.

По иску прокурора г. Дербента в интересах муниципального образования "Дербентский район", неопределенного круга лиц - пользователей Самур-Дербентского магистрального канала к У.К. Аслановой о сносе самовольной постройки, возведенной в полосе отчуждения Самур-Дербентского канала в пос. Мамедкала Дербентского района, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного суда Республики Дагестан Определением от 6 июля 2005 г. отменила решение Дербентского районного суда от 25 мая 2005 г., которым исковые требования прокурора были удовлетворены, и прекратила производство по делу. При этом суд кассационной инстанции исходил из того, что фактически иск предъявлен в интересах ФГУ "Минмелиоводхоз Республики Дагестан", в чьем постоянном бессрочном пользовании находится полоса отчуждения Самур-Дербентского магистрального канала, и ч. 1 ст. 45ГПК РФ не наделяет прокурора правом на обращение в суд в защиту интересов конкретных юридических лиц <25>.

--------------------------------

<25> Наряд Верховного суда Республики Дагестан. Дело N 33-850/2005.

По мнению Н.Г. Меркина, государственный интерес, защищаемый в суде, может быть непосредственным (закон субъекта РФ противоречит федеральному закону) и опосредованным, когда прокурорским иском защищается интерес государственного предприятия, учреждения, а также акционерного общества, в котором значительна доля государственного имущества <26>.

--------------------------------

<26> См.: Комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу Российской Федерации / Под общ. ред. В.И. Радченко. М.: Норма, 2003. С. 104.

В судебной практике возник вопрос: вправе ли прокурор обратиться в суд с заявлением в защиту интересов России о взыскании денежных средств в пользу внебюджетных фондов (Пенсионного фонда РФ, Фонда обязательного медицинского страхования)?

Соответствующие разъяснения были даны в "Бюллетене Верховного Суда Российской Федерации" <27>.

--------------------------------

<27> БВС РФ. 2004. N 11.

Согласно ч. 1 ст. 45ГПК РФ прокурор наделен правом обращения в суд с заявлением в защиту интересов России, субъектов РФ, муниципальных образований.

В силу п. 1Положения о Пенсионном фонде Российской Федерации (России), утвержденного Постановлением ВС РФ от 27 декабря 1991 г. N 2122-1 <28>, Пенсионный фонд РФ является самостоятельным финансово-кредитным учреждением, осуществляющим свою деятельность в соответствии с законодательством РФ и этим Положением, денежные средства которого в соответствии сп. 2данного Положения находятся в государственной собственности РФ.

--------------------------------

<28> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1992. N 5. Ст. 180.

Анализ положений п. п. 1,3и9Устава Федерального фонда обязательного медицинского страхования, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 29 июля 1998 г. N 857 <29>, позволяет сделать вывод о том, что Федеральный фонд обязательного медицинского страхования, реализующий государственную политику в области обязательного медицинского страхования граждан как составной части государственного социального страхования, является самостоятельным государственным некоммерческим финансово-кредитным учреждением, финансовые средства которого являются федеральной (государственной) собственностью.

--------------------------------

<29> РГ. 1998. 9 сент.

Поскольку финансовые средства указанных внебюджетных фондов являются собственностью РФ, взыскание с виновных лиц денежных средств в интересах государства допустимо.

Взыскания производятся в пользу соответствующего фонда, действующего в интересах России в этой сфере.

На основании изложенного представляется, что при решении вопроса о правомочности прокурора на обращение в суд с иском (заявлением) в интересах юридического лица судам необходимо учитывать гражданско-правовой статус такого юридического лица и вид собственности имущества, которым оно наделено.

Как было указано, в защиту прав, свобод и законных интересов конкретного гражданина прокурор вправе обратиться только в том случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может обратиться в суд сам.

Установление любого ограничения права прокурора на предъявление иска предполагает контроль суда за реализацией такого права. В связи с этим в законе предусмотрены дополнительные требования, которым должны отвечать исковые заявления (заявления) прокурора, предъявленные в интересах других лиц.

Согласно ч. 3 ст. 131ГПК РФ в исковом заявлении, предъявляемом прокурором в защиту интересов России, субъектов РФ, муниципальных образований или в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, должно быть указано, в чем конкретно заключаются их интересы, какое право нарушено, а также должна содержаться ссылка на закон или иной нормативный правовой акт, предусматривающие способы защиты этих интересов.

В случае обращения прокурора с иском в защиту законных интересов гражданина в заявлении должно содержаться обоснование невозможности предъявления иска самим гражданином. При несоблюдении этого правила судья может оставить заявление прокурора без движения (ст. 136ГПК РФ).

На наш взгляд, указанные в законе причины, по которым гражданин самостоятельно не может отстаивать в суде свои права, позволяют прокурору обращаться в суд с иском во всех случаях, когда это социально необходимо.

Другой вопрос, что прокурору требуется убедительно аргументировать каждое свое обращение в суд. При этом нужно иметь в виду, что под состоянием здоровья гражданина, препятствующим самостоятельному обращению его в суд, следует понимать не любое заболевание, а лишь хроническую болезнь, сковывающую человека в физическом и эмоционально-волевом отношении (инвалидность I группы, ребенок-инвалид, хронический алкоголизм и наркомания, т.п.).

Прокурор может обратиться в суд в интересах несовершеннолетних, недееспособных, граждан преклонного возраста.

Если в положениях о том, что следует понимать под состоянием здоровья, возрастом, недееспособностью гражданина имеется какая-то определенность, то вопрос об иных уважительных причинах, по которым сам гражданин не может обратиться в суд, остается открытым для закона и судебной практики.

Под иными уважительными причинами следует понимать тяжелую жизненную ситуацию, в которой такое лицо оказалось в результате стихийного бедствия, катастрофы, межэтнического конфликта, потери работы, оставления без родительского попечения и др. В качестве уважительных причин, полагаю, следует учитывать также бедность, многодетность, неграмотность истца.

В конечном итоге критерии уважительности причин, по которым лицо, в чьих интересах иск предъявлен прокурором, само не может обратиться в суд, будет вырабатывать судебная практика. Однако для обеспечения единства судебной практики, полагаем, необходима выработка совместного документа Пленумом ВС РФ и коллегией Генеральной прокуратуры РФ.

Прокурор предъявляет иск (заявление), на основании которого суд возбуждает гражданское дело и разрешает его при участии прокурора. При предъявлении иска в суд по делам, участие прокурора по которым является обязательным, прокурор, вступая в дело в качестве лица, участвующего в деле, одновременно осуществляет надзор за законностью его рассмотрения, т.е. реализует сразу два своих полномочия по участию в гражданском судопроизводстве.

Предъявление иска прокурором может стать основанием для возбуждения дела судом только тогда, когда защищаемое право соответствует тем условиям, которые образуют право на иск. Поэтому при предъявлении иска в интересах конкретного лица прокурор должен учитывать все общие и специальные предпосылки права на предъявление иска применительно к субъективному праву такого лица. Это означает, что прокурор должен возбуждать в суде дела с соблюдением требований о подсудности и подведомственности споров, правила об исковой давности и др.

Как правильно указывает Р.Е. Гукасян, исковая давность должна применяться как при обращении в суд лица, чье право нарушено, так и при предъявлении иска заинтересованными лицами, которые вправе выступать в защиту прав и законных интересов других лиц <30>.

--------------------------------

<30> См.: Гукасян Р.Е. Правовое регулирование исковой давности // РЮ. 1994. N 3. С. 20 - 21.

Судебная практика также исходит из необходимости применения срока исковой давности по обращениям прокурора в интересах других лиц.

По некоторым делам законом установлен порядок предварительного досудебного разрешения спора. Должны ли распространяться на прокурора правила императивной подведомственности?

По мнению В.Н. Аргунова, правило о предварительном несудебном порядке разрешения спора как обязательная предпосылка права на предъявление исков по некоторым делам на иски прокуроров распространяться не должно <31>.

--------------------------------

<31> См.: Аргунов В.Н. Участие прокурора в гражданском процессе. С. 122 - 123.

С этим не согласна М.С. Шакарян, поскольку, по ее мнению, установленный законом порядок обращения в суд за защитой нарушенного или оспоренного права или охраняемого законом интереса не может быть различным для лиц, возбуждающих дело в защиту своих или чужих прав и интересов <32>.

--------------------------------

<32> См.: Шакарян М.С. Субъекты советского гражданского процессуального права. М., 1970. С. 82.

Однако в последнем своем труде М.С. Шакарян все же признала, что правило о досудебном порядке разрешения спора на прокурора распространяться не должно. "Представляется, - отмечает М.С. Шакарян, - что данное требование должно быть соблюдено истцом, в защиту прав которого предъявлен иск. Если же дело представляет публичный интерес, в нем нет субъекта материального правоотношения (определенного истца), прокурор не должен соблюдать внесудебный порядок урегулирования спора, поскольку не является стороной в нем" <33>.

--------------------------------

<33> Цит. по кн.: Гражданское процессуальное право: Учебник. С. 94.

Иск прокурора должен быть основан на проверенных материалах. Перед обращением в суд прокурор обязан с исчерпывающей полнотой установить факты основания иска, собрать все необходимые доказательства, выявить всех заинтересованных лиц, определить их процессуально-правовое положение.

Иск прокурора должен соответствовать требованиям ст. 131 - 132ГПК РФ.

Прокурор освобождается от уплаты государственной пошлины по предъявленным им искам (заявлениям).

Возбуждение дела по инициативе прокурора возможно только с согласия истца. Предъявление иска прокурором вопреки воле истца является недопустимым, за исключением случаев предъявления иска в интересах недееспособных, ограниченно дееспособных, хронических алкоголиков, наркоманов.

Если иск предъявляется в интересах определенного лица, суд должен известить такое лицо о возникшем деле, о времени и месте его рассмотрения, т.е. привлечь такое лицо к участию в деле в качестве истца.

Теоретический и практический смысл имеет вопрос о том, как должен поступить суд в случае, если истец (материальный) не является в судебное заседание, будучи надлежаще извещенным о его месте и времени, и не обращается в суд с заявлением о рассмотрении дела в его отсутствие, а равно с заявлением об отказе от иска. Нами разделяется мнение В.Н. Аргунова о возможном рассмотрении в таком случае дела без истца, поскольку его интересы в процессе представляет прокурор.

Прокурор, возбудивший дело, обязан участвовать в деле и доказать те обстоятельства, на которые он ссылается в обоснование своих требований. Обязательное участие прокурора в деле, возбужденном по его заявлению, прямо не предусмотрено ГПКРФ, однако вытекает из совокупности его процессуальных обязанностей. Оно находит выражение в поддержании иска, которое заключается в сообщении и доказывании суду фактов, составляющих основания заявленных прокурором требований. Прокурор первый дает суду объяснения по предъявленному им иску. Прокурор участвует в исследовании доказательств, представляет свои доводы и соображения по всем возникающим в ходе судебного разбирательства вопросам, а также возражения против ходатайств, доводов и соображений других лиц, участвующих в деле. Следовательно, прокурор не просто предъявляет иск, перекладывая бремя доказывания на материального истца, а сам должен обеспечить доказывание всех обстоятельств по делу.

Прокурор, предъявивший иск в чужих интересах, занимает в процессе самостоятельное процессуальное положение, отличное от других участвующих в деле лиц. Позиция прокурора в деле не связана с позицией истца и определяется лишь законом и его внутренним убеждением. В связи с этим, если в ходе рассмотрения дела прокурор придет к выводу о необоснованности исковых требований в целом либо в части, он обязан отказаться от иска полностью либо частично. Отказ прокурора от иска является актом распоряжения лишь процессуальным правом и не лишает истца права требовать рассмотрения дела по существу. Аналогично право требовать рассмотрения дела по существу принадлежит лицу, в интересах которого иск предъявлен прокурором, если оно не имеет субъективного права, о защите которого просит прокурор, а наличие такого права сопряжено с удовлетворением требования прокурора, заявленного в интересах такого лица.

Так, прокурор Ленинского района г. Махачкалы обратился в суд в интересах А. с заявлением к администрации г. Махачкалы о признании недействительным ордера на квартиру, выданного М. В последующем прокурор от заявленного требования отказался. А., привлеченный к участию в деле в качестве истца, настаивал на рассмотрении дела по существу.

Суд первой инстанции прекратил производство по делу в связи с заявлением прокурора, указав, что А. не может обращаться в суд ввиду отсутствия субъективного права на жилое помещение, указанное в ордере. При этом суд сослался на п. 7Постановления Пленума Верховного Суда РСФСР от 26 декабря 1984 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса РСФСР".

Определением судебной коллегии Верховного суда Республики Дагестан отменено вынесенное по делу определение и дело направлено на новое рассмотрение по следующим основаниям. В силу ст. 34,41ГПК РСФСР А. не лишен права требовать рассмотрения дела по существу.

Статья 46Конституции РФ содержит гарантии судебной защиты каждому его прав и свобод, предусматривая право обжалования в суде решения и действия (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц.

Поскольку такое обжалование охватывает не только возможность признания обжалуемого действия незаконным, но и удовлетворение требования гражданина, т.е. сопряжено с рассмотрением спора о праве, подведомственном суду (в данном случае спор о праве на жилую площадь), требования А. о рассмотрении заявления, предъявленного в его интересах прокурором, является правомерным <34>.

--------------------------------

<34> БВС РФ. 1996. N 10. С. 10.

Поскольку истцом по делу является субъект спорного материального правоотношения, прокурор не вправе распоряжаться материальными правами, в частности, он не может заключить мировое соглашение. Отказ прокурора от иска означает лишь отказ от его процессуального права на иск. К прокурору (процессуальному истцу) не может быть предъявлен встречный иск, что не исключает возможности предъявления встречного искового требования к материальному истцу. Позиция прокурора по встречному иску должна отражать позицию лица, участвующего в деле для дачи заключения по нему.

При отказе прокурора от иска дело подлежит прекращению производством лишь при условии отказа от иска заинтересованного лица. В случае же отказа от иска заинтересованного лица дело подлежит прекращению с учетом мнения прокурора, если таким отказом не нарушаются чьи-либо права и охраняемые законом интересы. Критерии уважительности причин, по которым само лицо, в чьих интересах иск предъявлен прокурором, не может обратиться в суд с иском (заявлением), вырабатывает судебная практика.

Представляется интересным применительно к процессуальным правам прокурора как лица, участвующего в деле, вопрос о принятии судом обеспечительных мер по ходатайству прокурора.

В силу ст. 139ГПК РФ по заявлению прокурора, участвующего в деле, судья или суд может принять меры по обеспечению иска. Однако суду следует учитывать специфику процессуального положения прокурора, его чисто процессуальный интерес в деле, отсутствие материально-правовых отношений между прокурором и истцом, с одной стороны, и прокурором и ответчиком, с другой стороны, а следовательно, невозможность возложения на прокурора каких-либо материальных обязанностей, вытекающих из рассмотрения дела.

В связи с этим принятие обеспечительных мер судом по ходатайству прокурора без подтверждения такого ходатайства волеизъявлением самого истца может иметь отрицательные последствия для ответчика. Тем самым ограничивается право ответчика на обеспечение и возмещение убытков, причиненных ему мерами по обеспечению иска.

В силу ст. 146ГПК РФ, допуская обеспечение иска, судья может потребовать от истца представления обеспечения возможных для ответчика убытков. Ответчик после вступления в законную силу решения суда, которым в иске отказано, вправе предъявить к истцу иск о возмещении убытков, причиненных ему мерами по обеспечению иска, принятыми по просьбе истца.

Если меры по обеспечению иска принимаются по инициативе прокурора, обеспечение убытков и их возмещение возможны лишь за счет имущества истца, поскольку прокурор не связан с ответчиком спорным материальным правоотношением, его участие в гражданском процессе производно от функции прокуратуры по надзору от имени государства за соблюдением КонституцииРФ и исполнением законов, действующих на территории России, и кроме того, меры по обеспечению иска принимаются не по постановлению прокурора, а по судебному определению.

В связи с изложенным суд не вправе принимать меры по обеспечению иска лишь на основании заявления прокурора при наличии возражений со стороны истца.

Такая правовая позиция отражена в ПостановленииКС РФ от 14 февраля 2002 г. N 4-П "По делу о проверке конституционности статьи 140 Гражданского процессуального кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданки Л.Б. Фишер" <35>.

--------------------------------

<35> РГ. 2002. 2 марта.

Особое место в деятельности прокурора занимает обжалование в суд незаконных правовых актов.

Право на возбуждение в суде дел о признании незаконными правовых актов появилось у прокурора сравнительно недавно в связи с принятием ЗаконаРСФСР от 21 ноября 1990 г. N 343-1 "О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям" <36> и было обусловлено необходимостью предварительного опротестования незаконного правового акта и другими условиями его реализации <37>.

--------------------------------

<36> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. N 26. Ст. 322.

<37> См.: Жуйков В. Рассмотрение дел по заявлению прокурора о признании незаконными правовых актов // Сов. юстиция. 1992. N 17-18. С. 14 - 16.

В последующем развитие такого права шло по пути снятия ограничений. В ПостановленииПленума Верховного Суда РФ от 27 апреля 1993 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону" <38> (в редакции Постановления Пленума ВС РФ от 21 декабря 1993 г. N 11, с изменениями и дополнениями, внесенными Постановлением Пленума ВС РФ от 25 октября 1996 г. N 10), в частности, указывается <39>, что суды не вправе отказать в принятии заявления прокурора по мотивам того, что:

--------------------------------

<38> БВС РФ. 1993. N 7.

<39> Сборник постановлений Пленумов Верховных Судов СССР и РСФСР (РФ) по гражданским делам. М.: СПАРК, 1997. С. 300.

- опротестовав правовой акт в орган или должностному лицу, издавшим этот акт, прокурор уже использовал один из установленных законом способов реагирования на такой акт, поскольку Федеральный закон"О прокуратуре Российской Федерации" предоставляет ему право по своему усмотрению в зависимости от конкретных обстоятельств обратиться в суд непосредственно или после предварительного опротестования акта в орган либо должностному лицу, которые издали этот акт, если иное не предусмотрено другими законами;

- до обращения в суд правовой акт не был опротестован прокурором в орган или должностному лицу, издавшим этот акт, поскольку Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" не предусматривает обязательного предварительного внесудебного порядка опротестования противоречащего закону правового акта. Исключение составляют случаи, специально предусмотренные законами, когда требуется предварительное опротестование такого акта (например, ст. 61утратившего силу Закона РФ от 5 марта 1992 г. N 2449-1 "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации" <40>).

--------------------------------

<40> РГ. 1992. 20 марта.

В соответствии со ст. 251ГПК РФ прокурор вправе в пределах своей компетенции оспорить в суде противоречащий закону правовой акт. Никакого предварительного досудебного порядка урегулирования вопроса действующий ГПК РФ не предусматривает.

По заявлениям прокурора суд проверяет законность актов, носящих нормативный характер, т.е. устанавливающих правила поведения, обязательные для неопределенного круга лиц и рассчитанные на неоднократное применение.

Рассмотрение дел о несоответствии закону нормативных актов индивидуального характера, т.е. актов, устанавливающих, изменяющих или отменяющих права и обязанности конкретных лиц, осуществляется судом по правилам гл. 25ГПК РФ в порядке производства по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

С заявлениями в указанном порядке в интересах конкретного гражданина прокурор вправе обращаться с соблюдением предусмотренных ст. 45ГПК РФ ограничений.

Если прокурор обратился в суд с заявлением о признании правового акта недействительным, в то время как имеется спор о праве гражданском, вытекающем из оспоренного акта, который подлежит рассмотрению в порядке искового производства, суд оставляет заявление прокурора без рассмотрения.

Заявление прокурора об обжаловании незаконного правового акта подается в суд по месту нахождения органа юридического лица, издавшего такой акт.

Заявление должно отвечать требованиям ст. 131ГПК РФ и содержать дополнительные данные о наименовании органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, о его наименовании и дате принятия; указание, какие права и свободы гражданина или неопределенного круга лиц нарушаются этим актом или его частью.

В порядке так называемого нормоконтроля могут быть оспорены только опубликованные в установленном порядке нормативные правовые акты, поскольку в соответствии с КонституциейРФ неопубликованные законы не применяются.

Поэтому ч. 6 ст. 251ГПК РФ требует, чтобы к заявлению прокурора приобщалась копия оспариваемого нормативного правового акта с указанием, каким средством массовой информации и когда опубликован этот акт.

Неопубликованные нормативные правовые акты также могут быть оспорены прокурором, однако по правилам производства по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего.

В зависимости от уровня обжалуемого акта законодательством установлена родовая подсудность дел о признании правовых актов недействительными.

В частности, Верховным Судам республик, краевому, областному суду, суду города федерального значения, суду автономной области и суду автономного округа подсудны дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ (ст. 26ГПК РФ).

Соответственно, Верховный Суд РФ рассматривает дела об оспаривании нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ, иных федеральных органов государственной власти (ст. 27ГПК РФ).

Правовыми актами, соответствие которых закону может проверить суд по заявлению прокурора, являются, в частности, принятые представительными органами власти субъектов РФ по вопросам, не относящимся к совместному ведению РФ и субъектов РФ, решения, носящие нормативный характер.

Также прокурор вправе обратиться в суд с заявлением о признании противоречащими закону правовых актов, изданных органами местного самоуправления и местной администрацией, министерствами, ведомствами, иными органами государственного и хозяйственного управления и контроля, предприятиями, учреждениями и объединениями, независимо от их подчиненности, органами военного управления, воинскими частями и учреждениями, общественными, политическими организациями и движениями, должностными лицами (п. 1Постановления Пленума ВС РФ от 27 апреля 1993 г. N 5).

Правовой акт может быть признан противоречащим закону, если он издан органом либо должностным лицом с превышением предоставленной им законом компетенции или в пределах компетенции, но с нарушением действующего законодательства (КонституцииРФ, других законов, указов, распоряжений Президента РФ, решений представительных органов власти краев, областей и т.д.) (п. 8Постановления Пленума ВС РФ от 27 апреля 1993 г. N 5).

По инициативе прокурора судами общей юрисдикции могут проверяться все нормативные акты органов государственной власти субъектов РФ, включая их конституции и уставы, на предмет их соответствия нормативным актам более высокой юридической силы.

В настоящее время снят вопрос о разграничении компетенции между Конституционным Судом РФ и судами общей юрисдикции по делам об оспаривании нормативных актов субъектов РФ, поскольку ГПКРФ закрепил право на обжалование именно в суд общей юрисдикции нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ, Президента РФ, Правительства РФ, федеральных министерств и ведомств.