Глава 2. Прокурор в гражданском процессе

§ 1. Роль и место прокурора в гражданском судопроизводстве

Прокуратура как самостоятельный государственный институт была учреждена Петром I в 1722 г. Указ Петра I от 12 января 1722 г. гласил: "Быть при Сенате генерал-прокурору". Прокуратура задумывалась Петром I как надзирающий орган за правопорядком, деятельностью государственных органов, как "око государево". Предполагалось, что генерал-прокурор должен стоять на страже интересов императора, государства, церкви и всех граждан, которые не могут сами в достаточной степени защитить свои интересы <1>.

--------------------------------

<1> Законность. 1992. N 1. С. 28 - 30.

И до 1864 г. прокурорский надзор осуществлялся не только за соответствием закону деятельности поднадзорных органов, но и надзор вообще за их деятельностью, в том числе за поведением чиновников. С начала проведения правовой реформы 1864 г. полномочия прокурора были сужены в интересах укрепления судебной системы.

Царская прокуратура была упразднена в 1917 г. Декретом о суде N 1, и до 1922 г. прокуратура в России отсутствовала, поскольку молодое Советское государство видело в ней оплот царских порядков и монархических законов. И в первое время сама мысль о восстановлении прокуратуры считалась реакционным поползновением. Однако объективные условия возродили в 1922 г. прокуратуру в России. В числе основных причин такого возрождения определялась необходимость единой общероссийской законности, единого централизованного органа, осуществляющего надзорные функции.

В советский период прокуратура была чрезмерно идеологизирована, фактически надзирала за исполнением постановлений партии и правительства, выполняя эту функцию и при осуществлении надзора за судами.

Положение прокурора в гражданском судопроизводстве было определено законодателем как положение должностного лица, осуществляющего надзор за всем, что происходит в суде, в том числе и за деятельностью самого суда на всех стадиях рассмотрения дела, включая надзор за соблюдением сроков рассмотрения дел и исполнением решений.

Согласно ст. 12ГПК РСФСР в редакции Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 1 августа 1980 г. <2>, прокурор был обязан во всех стадиях гражданского судопроизводства своевременно принимать меры к устранению всяких нарушений закона, от кого бы эти нарушения ни исходили.

--------------------------------

<2> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1980. N 32. Ст. 987.

Такое положение прокурора несло в себе противоречие с рядом норм и принципов гражданского процессуального права, на что обращалось внимание в литературе <3>. Это противоречие должно было найти свое разрешение в законодательном порядке, и в нормативных актах стали появляться нормы, по-иному, нежели ГПКРСФСР, определяющие положение прокурора в гражданском процессе.

--------------------------------

<3> См., например: Жуйков В.М. Права человека и власть закона. С. 160 - 161.

Такие изменения были впервые отражены в Федеральном законеот 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", в котором уже не упоминалось об осуществлении прокурором надзора за рассмотрением гражданских дел судами, а указывалось на то, что прокуроры участвуют в рассмотрении дел судами, рассматривают жалобы на вступившие в законную силу судебные решения <4>.

--------------------------------

<4> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 8. Ст. 366.

В Конституции РФ 1993 г. деятельность органов прокуратуры регламентируется ст. 129, включенной в раздел "Судебная власть", хотя прокуратура не входит в систему судебной власти.

Согласно ст. 129 Конституции РФ, прокуратура РФ составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Организация и порядок деятельности прокуратуры регламентируются федеральным законом <5>.

--------------------------------

<5> Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.

Федеральный закон"О прокуратуре Российской Федерации" был принят в 1992 г. и действует в настоящее время в редакции Федерального закона от 17 ноября 1995 г. N 168-ФЗ, с последующими изменениями и дополнениями.

Согласно п. 4 ст. 27Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших.

Непосредственно участие прокурора в гражданском процессе регламентируется ст. 35 - 36Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", согласно которым прокурор в соответствии с процессуальным законодательством РФ вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело на любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества и государства.

Прокурор или его заместитель, независимо от участия в судебном разбирательстве, вправе в пределах своей компетенции истребовать из суда любое дело или категорию дел, по которым решение, приговор, определение или постановление вступили в законную силу, и принести протест на незаконное или необоснованное решение суда.

Указанные нормы Федерального закона"О прокуратуре Российской Федерации" существенно противоречатГПКРФ, которым, в частности, не предусмотрено право прокурора на обращение в суд в защиту государственных и общественных интересов, право истребования из судов гражданских дел, принесения протестов по любому делу, независимо от участия в нем прокурора, а также право на вступление в дело (для дачи заключения) по любому делу, если этого требуют защита прав граждан и охраняемые законом интересы общества и государства.

Сравнительный анализ различий в правовой регламентации участия прокурора в гражданском процессе по ГПКРФ и Федеральномузакону"О прокуратуре Российской Федерации" приведен, в частности, в статьеВ.М. Жуйкова"ГПК РФ: порядок введения в действие" <6>.

--------------------------------

<6> См.: РЮ. 2003. N 2. С. 5 - 6.

Участие прокурора в гражданском судопроизводстве в настоящее время существенно ограничено. Прокурор не осуществляет надзор за рассмотрением судами гражданских дел. Статья 12ГПК РСФСР, закрепляющая надзорные функции прокурора в гражданском судопроизводстве, исключена Федеральнымзакономот 7 августа 2000 г. N 120-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР" <7> и не воспроизведена в новомГПКРФ.

--------------------------------

<7> РГ. 2000. 15 авг.

Прокурор участвует в деле для дачи заключения в судах первой, апелляционной, кассационной и надзорной инстанций только по тем делам, которые прямо указаны в ГПКРФ и других федеральных законах.

В настоящее время прокурор лишен права на вступление в дело для дачи заключения по своей инициативе. Суд также не может инициировать участие прокурора в деле, если это прямо не предусмотрено законом.

Прокурор вправе обращаться в суд с иском (заявлением) в интересах конкретного гражданина лишь в том случае, если последний по уважительным причинам не может сам обратиться в суд.

Обращение прокурора в суд с заявлением в защиту неопределенного круга лиц или интересов России, субъектов РФ, муниципальных образований закон не ограничивает (ст. 45ГПК РФ).

Не имеет прокурор и полномочий по истребованию из судов гражданских дел. Это основано на конституционном принципе равенства сторон: таких прав нет и у других лиц, участвующих в деле.

Прокурор не наделен также правом принесения протестов по делам. Лишь в тех случаях, когда прокурор участвовал в деле либо его участие в деле предусмотрено законом, прокурор вправе принести апелляционные, кассационные представления (ст. 320,336ГПК РФ).

Должностные лица органов прокуратуры могут обратиться в суд надзорной инстанции с представлениями о пересмотре вступивших в законную силу судебных постановлений только в том случае, если в рассмотрении дела участвовал либо вправе был участвовать прокурор (ст. 376ГПК РФ).

Надзорные представления прокурора, в отличие от существовавшего ранее порядка принесения протеста на судебные постановления, вступившие в законную силу, рассматриваются в суде надзорной инстанции по тем же правилам, что и надзорные жалобы сторон. Это означает, что прокурор не вправе передавать дело на рассмотрение по существу в суд надзорной инстанции. Таким правом наделены в настоящее время лишь судьи (председатель и его заместители) соответствующих Верховных Судов субъектов РФ, Верховного Суда РФ.

Таким образом, изменение соотношения принципов гражданского судопроизводства в пользу принципов диспозитивности и состязательности существенным образом отразилось на положении и роли прокурора в гражданском процессе. Ранее при доминирующей роли принципа социалистической законности и объективной истины прокурор фактически был центральной фигурой в гражданском процессе, поскольку являлся должностным лицом, специально уполномоченным государством на осуществление прокурорского надзора за законностью судебных решений, актов и действий. В настоящее время без умаления роли прокурора в гражданском процессе качественно изменилось его положение. Центральными фигурами в процессе стали непосредственно спорящие субъекты - стороны. Процесс затевается ими и протекает в целом по их усмотрению, в зависимости от их воли.

Участие прокурора в рассмотрении гражданских дел судами должно учитывать изменения в гражданском процессуальном законодательстве; все процессуальные действия прокурора, направленные на движение гражданского процесса, должны определяться инициативой спорящих сторон в том случае, если спор не имеет государственного либо общественного значения.

Ограничение участия прокурора в гражданском процессе основано на Концепции судебной реформы в РСФСР, утвержденной Постановлением ВС РСФСР от 24 октября 1991 г. N 1801-1, согласно которой возможность неограниченного участия прокурора в гражданском судопроизводстве противоречит принципу независимости судей и подчинения их только закону.

Однако, как справедливо отмечено М.С. Шакарян, в современных условиях, когда государство не может обеспечить реализацию конституционного положения о праве каждого на получение квалифицированной юридической помощи, в предусмотренных законом случаях - бесплатно, ограничение участия прокурора, осуществляющего правозащитную функцию в гражданском судопроизводстве, преждевременно <8>.

--------------------------------

<8> См.: Гражданское процессуальное право: Учебник / Под ред. М.С. Шакарян. М.: Велби; Проспект, 2005. С. 93.

В целом роль прокурора в гражданском процессе представляется нам как одна из гарантий соблюдения законности при осуществлении правосудия по гражданским делам, защиты прав и законных интересов граждан, нуждающихся в особой социальной поддержке, а также государственных и общественных интересов.

В современном гражданском процессе прокурор является должностным лицом, представителем государства, он наделен комплексом процессуальных прав и обязанностей в целях содействия методами прокурорского надзора осуществлению правосудия, защиты конституционных и иных охраняемых законом прав и интересов граждан, нуждающихся в особой социальной защите, а также общества и государства.