Реформы местных государственных учреждений при Петре I

Система местной власти не затрагивалась петровскими преобразованиями до 1699 года. Тогда Петр провел частичную реформу финансового налогового управления. Из ведения местных властей был изъят сбор таможенных пошлин и косвенных налогов с тем, чтобы им занимались на местах выборные должностные лица горожан. Руководство ими было передано ратуше. В результате рядом с воеводами и губными старостами появились новые категории учреждений и должностных лиц.

Начало войны со Швецией в 1700 году буквально сразу же до предела обострило задачу мобилизации ресурсов для военных нужд. Решать эту задачу на местах предстояло сложному аппарату власти, часть которого назначалась, часть избиралась, а сферы деятельности и полномочия между этими частями не имели четкого разграничения.

В 1702 году Петр осуществил ликвидацию губных и земских старост, отказавшись от выборного общественного управления в сфере суда и администрации. Этим укреплялось значение воевод в системе местной власти. Но назначаемые царем и ответственные перед ним, они не отличались оперативным исполнением в деле мобилизации ресурсов. Испытывая трудности в снабжении армией, Петр вводит практику назначения комендантов и посылки комиссаров.

Комендант соединял в своих руках командование войсковыми частями с управлением в городе и прилегающей округе. Такое соединение полномочий позволяло обеспечивать воинское подразделение непосредственно за счет местных ресурсов.

Комиссары, т.е. порученцы должны были в экстренном, чрезвычайном порядке решать задачи по набору рекрутов, поставкам лошадей, продовольствия и т.п.

Появление этих должностных лиц свидетельствовало о милитаризации местного управления и недоверии воеводам.

Чрезвычайные полномочия и насильственный образ действий комендантов и комиссаров, как можно полагать, порождал недовольство даже помещиков, не говоря уже о рядовом населении. Вероятно, откликом на это недовольство и стала первая попытка Петра учредить некий совещательный орган при воеводах из выборных представителей местных землевладельцев. Однако всеобщая мобилизация дворян на службу обрекала эту попытку на неудачу.

В 1708 году Петр проводит 1-ую губернскую реформу. В указе о ней ее проведение объясняется заботой «о всенародной пользе». Содержание реформы позволяет видеть ее пользу в том, что предполагалось в равной мере изымать ресурсы во всех частях государства, т.е. равномерно распределить между ними налоговую нагрузку. С этой целью вся территория страны была разделена сначала на 8, а позднее на 11 губерний. Во главе каждой из них был поставлен губернатор, а иногда вице-губернатор. Губернатор был поставлен между воеводами в уездах и центральной властью, по поручению которой он должен был руководить действиями воевод, находясь ближе к ним. Тем самым осуществлялся переход от одноуровневого к двухуровневому местному управлению.

Учреждение губерний должно было повысить оперативность местной власти. В стремлении к этому губернаторы самостоятельно по собственному почину вносят изменения в местное управление.

Во-первых, желая облегчить себе руководство воеводами, губернаторы побуждают Петра выделять внутри подведомственных им территорий более мелкие единицы и назначать туда начальствующих лиц. Так губернии делились на провинции, управлять которыми поручалось обер-комендантам.

Во-вторых, губернаторы организуют аппарат собственной власти, делегируя свои важнейшие полномочия расширяющемуся кругу непосредственно им подчинённых должностных лиц. Непосредственными сотрудниками губернаторов становятся вице-губернаторы. Особое место в структуре губернской власти занял ландрихтер, в ведении которого сосредотачивались судебные дела. При всей несамостоятельности ландрихтера, он был значительной фигурой, т.к. олицетворял тенденцию к отделению судебной власти от административной.

Петр I имел основания опасаться последствий того, что им самим были вверены губернатором огромные территории и огромная власть над их населением. В 1715 году Петр принимает 2-ую попытку вернуть в систему местного управления начало выборного представительства. При губернаторах были учреждены ландраты- земельные советы. Они должны были состоять из ландратманов- земельных советников, избранных местными помещиками из своей среды.

Петр рассчитывал, что ландраты будут сдерживать власть губернаторов и намеривался даже допустить их соуправление в губернии. Царь предполагал закрепить на местах коллегиальность так же, как он позднее это сделал в центре. В указе прямо предписывалось: «… и чтобы был губернатор не яко правитель, но яко президент». Это требование ясно указывает на желание Петра избавиться от губернаторского единоначалия. Однако обеспечение статуса ландратманов в отношениях с губернаторами не было произведено со всей определенностью, тогда как традиция отдавала предпочтение тому, кто был назначен монархом, перед тем, кто был избран местными жителями. Вследствие этого, губернаторы видели в ландратманах не соуправителей, а подчиненных и даже порученцев. На практике ландратманы с учетом их знакомства с местным населением были превращены в сборщиков налоговых поступлений. В ведение каждого из них выделялась часть губернии с примерно одинаковым количеством дворов- крестьянских хозяйств, являвшихся еще единицами налогообложения. Так возникли новые налоговые территориальные административные единицы - ландратманские доли, образованные на основе территориально-демографического (статистического) принципа.

Таким образом, попытка использовать в структуре местной власти выборное представительство от местных жителей и с его помощью основать местную власть на принципе коллегиальности Петру не удалось. Кроме того, все преобразования местного управления, кроме учреждения губерний, проходили в разное время и неодинаково. Однообразного устройства местных учреждений не было.

Как можно полагать, все это служило для Петра основанием быть недовольным результатами собственных преобразований в сфере местного управления. После 1715 года. Сенат разработал новую всеобъемлющую реформу местных учреждений. Ее претворение в жизнь началось в 1719 году.

Вторая губернская реформа, получившая название областной, была призвана ввести повсеместно единое территориально-административное деление и единую структуру местных учреждений. Реформа устанавливала 3 уровня местного управления:

1. Дистрикт (округ- налоговое значение)

2. Провинция

3. Губерния

Реформа вводила обособленные судебные учреждения и учреждала в провинции и губернии подведомственные коллегиям органы управления, в первую очередь финансового. Тем самым возникала проблема двойного подчинения таких учреждений.

Подготовленная бюрократическим способом вторая губернская реформа не смогла на практике осуществиться в полной мере. Задуманная система должностных лиц и учреждений оказалась чрезмерно громоздкой, для ее построения и обеспечения не хватало ни людей, ни денег. Собираемость налогов упала, а противодействие преступности, в том числе вооруженной, осталось неэффективным.

Открытым признанием со стороны власти провала областной реформы стало введение в 1724 году полковых округов. Прекращение военных действий позволило разместить армию по деревням, причем территория занятая полком и становилась полковым округом. При этом его границы не совпадали с границами округов, уже существовавших по 2-ой губернской реформе. Командирам полков были даны полномочия напрямую взимать деньги и продовольствие для обеспечения своих воинских частей с местного населения; ловить беглых и вести борьбу с разбоями. В сущности, учреждение полковых округов следует считать ничем иным, как введением военного положения в европейской части страны.

Таким образом, преобразование местных учреждений, проведенных Петром I, завершилось неудачей. Преемникам Петра предстояло найти выход из сложившейся ситуации.