2. Структура и развитие банковской системы в Российской Федерации

1. Структура банковской системы

Легальное определение структуры банковской системы

Понятие "банковская система" в том виде, в котором оно сформулировано в банковском законодательстве и закреплено в статье 2 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" (далее - Федеральный закон), по сути, отражает регулируемую российским правом внутреннюю структуру банковской системы. Это легальное определение, то есть такое определение, которое закреплено Федеральным законом. Есть, конечно, и доктринальное определение, которое необходимо для понимания этой системы в целом. Доктринальное понятие - шире.

Начнем рассмотрение вопроса с легального определения.

В ст. 2 Федерального закона, которая называется "Банковская система Российской Федерации и правовое регулирование банковской деятельности", содержатся, как видно из самого названия, два основных компонента, а по сути две подсистемы: институциональная подсистема - Банк России, кредитные организации, филиалы и представительства иностранных банков (ч. 1); нормативная подсистема - законы и подзаконные нормативные, акты, которые ее регулируют (ч. 2). И то и другое вместе, с точки зрения теории систем может рассматриваться в комплексе, как функциональная система. В пользу этого говорит и то обстоятельство, что обе подсистемы названы в одной статье Федерального закона.

Чтобы сказанное наглядно проиллюстрировать, процитируем эту статью. Итак, в ст. 2 Федерального закона говорится буквально следующее: "Банковская система Российской Федерации включает в себя Банк России, кредитные организации, а также филиалы и представительства иностранных банков*(76). Правовое регулирование банковской деятельности осуществляется Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", другими федеральными законами, нормативными актами Банка России"*(77).

Поскольку Банк России называется в первой части статьи в качестве элемента системы, то, на наш взгляд, он не должен регулировать своими нормативными актами все то, что относится к другим элементам этой системы, не должен регулировать кредитную организацию как таковую (ее содержание, ее организационно-правовую форму, ее внутреннюю структуру). А во второй части процитированной статьи Федерального закона "О банках и банковской деятельности" речь идет о правовом регулировании банковской деятельности, и в составе тех нормативных актов, которые регулируют банковскую деятельность, называются нормативные акты Банка России. Получается, что если бы законодатель дал право Банку России регулировать не только банковскую деятельность, но и саму систему кредитных организаций и кредитные организации как элемент банковской системы, то тогда о правовом регулировании речь бы шла не только во второй части статьи. И в другом федеральном законе - в Федеральном законе "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" тоже не предусмотрено право Банка России регулировать банковскую систему и кредитную организацию как ее элемент. Там только сказано, что Банк России уполномочен регулировать банковские операции кредитной организации. Сама же система должна регулироваться федеральными законами.

Иными словами, Банк России регулирует только банковскую деятельность.

Доктринальное определение структуры банковской системы

Доктринальное определение понятия банковской системы может быть шире.

Оно включает не только те элементы внутренней структуры банковской системы, которые закреплены в части первой статьи 2 Федерального закона, но и внешнюю часть банковской системы (дочерние кредитные организации и филиалы кредитных организаций, созданные за рубежом).

Кроме того, доктринальное определение, о котором идет речь, включает также и некоторые организации, которые либо влияют на банковскую систему, но не входят в ее структуру, либо работают в качестве банков, но без лицензий, на основе международного договора или по каким то иным юридическим основаниям.

Начнем с внешней части банковской системы.

Зарубежная часть российской банковской системы. Ведь зарубежными банками, зарубежными филиалами и зарубежными представительствами, которые созданы российскими банками, они сохраняют свои системные взаимосвязи. Более того, есть с ними и связь со стороны Банка России, который осуществляет над ними банковский надзор. Конечно, этот надзор специфичен в том отношении, что он в основном реализуется посредством изучения отчетов тех кредитных организаций, которые создали дочерние кредитные организации и филиалы за рубежом. Но, тем не менее, выдавая разрешение кредитной организации на создание дочерних банков за рубежом, Банк России берет с них письменное согласие на проведение уполномоченными представителями Банка России проверки дочерней организации.*(78)

Согласно статье 35 Федерального закона, кредитные организации вправе создавать дочерние организации за рубежом и открывать там филиалы c разрешения Банка России, а представительства - в уведомительном порядке. В этой статье сказано буквально следующее: "Кредитная организация может с разрешения Банка России создавать на территории иностранного государства филиалы, и после уведомления Банка России - представительства.

Кредитная организация может с разрешения и в соответствии с требованиями Банка России иметь на территории иностранного государства дочерние организации.

Банк России не позднее трехмесячного срока с момента получения соответствующего ходатайства сообщает заявителю в письменной форме о своем решении - согласии или отказе. Отказ должен быть мотивирован. В случае если Банк России не сообщил о принятом решении в течение указанного срока, соответствующее разрешение Банка России считается полученным".

На наш взгляд, такой подход законодателя не объясняется. Непонятно, какими критериями руководствуется Банк России, когда он мотивирует отказ. Они в Федеральном законе не указаны. Ведь если Банк России укажет, что открытие филиала за рубежом нецелесообразно, то это будет просто его воля и не более того. А мы знаем, что сам Банк России имеет дочерние организации за рубежом. Нет гарантии, что Банк России попросту не пожелает создавать себе конкурента на этом рынке. Опять же возникает вопрос о правомерности участия Банка России в капиталах некоторых кредитных организаций. Конституция РФ, закрепляя норму о недопустимости нарушения конкуренции, в этом отношении, никаких исключений не делает.

Как бы там ни было, нормы статьи 35 Федерального закона, регулируются нормативными актами Банка России. В п. 2.2 Положения Банка России от 4 июля 2006 г. N 290-П "О порядке выдачи Банком России кредитным организациям разрешений, предоставляющих возможность иметь на территории иностранного государства дочерние организации", говорится, что "при рассмотрении ходатайства о выдаче Разрешения Банк России принимает во внимание экономическую обоснованность проекта учреждения банком дочерней организации на территории иностранного государства (приобретения статуса основного общества в отношении действующего юридического лица - нерезидента, в котором он будет иметь возможность в силу преобладающего участия в уставном капитале, либо в соответствии с заключенным договором, либо иным образом определять решения, принимаемые органами управления данной организации) (далее - создание дочерней организации).

Указанный проект признается экономически обоснованным, если есть перспективы долговременного существования дочерней организации как финансово устойчивой организации".

Поэтому Банк России просто может мотивировать свой отказ экономической необоснованностью создания кредитной организации.

Возникает вопрос о том, почему в условиях рыночных отношений за кредитную организацию решает кто-то другой, насколько обоснованны ее решения? Ведь согласно основополагающему принципу гражданского права каждая кредитная организация действует по своей воле и в своем интересе. Здесь же ею командует субъект, который, кстати, не представляет публичные интересы всего общества, поскольку не является органом государственной власти.

Нам представляется, что нужно внести изменения в Федеральный закон и изъять эти полномочия у Банка России, тем более что он имеет свои дочерние организации за рубежом, передав их органу государственной власти уполномоченному Правительством РФ.

Агентство по страхованию вкладов. В структуру банковской системы не входит также и Агентство по страхованию вкладов, так как оно является государственной корпорацией. А в статье 2 Федерального закона есть только один элемент, который мог бы для него подходить - кредитные организации. Но кредитные организации - это хозяйственные общества. А государственная корпорация - это иная организационно-правовая форма юридического лица. Получается, что для АСВ нет места в легальном определении банковской системы.

Вместе с тем АСВ имеет ряд функций в отношении банковской системы, которые предусмотрены в Федеральном законе "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" (в ред. Федеральных законов от 20.08.2004 N 106-ФЗ, от 29.12.2004 N 197-ФЗ, от 20.10.2005 N 132-ФЗ, от 27.07.2006 N 150-ФЗ).

В этом смысле, АСВ входит в доктринальное понятие банковской системы.

Банковские группы и банковские холдинги. В банковской системе существуют банковские подсистемы. Они возникают в результате интеграции бизнеса. Их наличие говорит о зрелости банковской системы. Это банковские группы и банковские холдинги. И хотя они не указаны в статье 2 Федерального закона, их следует включать в доктринальное понятие банковской системы. Ведь они имеют существенное значение для развития банковской системы в целом.

Понятие банковской группы и банковского холдинга, их различия между собой закреплены в статье 4 Федерального закона. Они предоставляю в Банк России консолидированную отчетность, что тоже предусмотрено Федеральным законом и об этом будет сказано подробнее, мы будем рассматривать соответствующий вопрос правового статуса кредитной организации. Отличие банковской группы от банковского холдинга помимо прочего состоит в том, что во главе банковской группы находится одна из кредитных организаций, а во главе банковского холдинга - не кредитная организация.*(79)

Однако все это имеет юридическое значение, в смысле необходимости отчетов, только в том случае если банковская группа, холдинг подпадают под те их определения, которые закреплены в статье 4 Федерального закона. Но могут быть и такие объединения, которые под признаки этой статьи не подпадают. Интеграция бизнеса может приобретать различные формы. И не нужно пытаться втиснуть все это многообразие в какие-то формальные рамки c помощью норм права.

Кредитные организации и финансово-промышленные группы.

Интеграция бизнеса иногда представляет собой некий конгломерат компаний и кредитных организаций, что имеет под собой экономические причины. И получается, что банковская система, в какой то своей части оказывается элементом других объединений. Причем в них предполагается участие кредитных организаций. Так, в пункте 3 статьи 3 Федерального закона от 30.11.1995 "О финансово-промышленных группах" сказано, что "среди участников финансово-промышленной группы обязательно наличие организаций, действующих в сфере производства товаров и услуг, а также банков или иных кредитных организаций".

Союзы и ассоциации кредитных организаций. Кредитные организации могут создавать не осуществляющие банковских операций союзы и ассоциации кредитных организаций, не преследующие цели извлечения прибыли, которые регистрируются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации для некоммерческих организаций (ст. 3 Федерального закона). Они не являются кредитными организациями и им соответственно не находится место в структуре банковской системы, закрепленной в статье 2 Федерального закона, но они тоже охватываются доктринальным понятием банковской системы.

Международные банки. Международные банки, созданные на территории России в соответствии с договорными отношениями, тоже могут не являться частью банковской системы, если они действуют без банковской лицензии и не подпадают под надзор Банка России. Так может быть предусмотрено международным договором. На наш взгляд, такие ситуации должны предусматриваться в Федеральном законе. Пока же, в нем, на чей счет ничего не говорится. Поэтому такие банки, работая на территории России, оказываются неподнадзорными Банку России.

В настоящее время на территории еще с 1996 года действует Межгосударственный банк. Так вот, Банк России заключил с ним соглашение "О порядке и правилах совершения межгосударственным банком банковской деятельности", которое действует с 02.12.1996 года. Оно было опубликовано 26.10.1999 года в "Вестнике Банка России" N 64, то есть далеко не сразу. В этом Соглашении предусматривается, что на Межгосударственный банк не распространяется глава X Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)". Банк России действовал на основании заключенного соглашения между Правительством РФ и Межгосударственным банком. Это соглашение было ратифицировано Федеральным законом от 19.07.1997 N 103-ФЗ "О ратификации соглашения между Правительством Российской Федерации и межгосударственным банком об условиях пребывания Межгосударственного банка на территории Российской Федерации". Между тем, через него проходят расчеты, платежи, и по его Уставу он сам осуществляет надзор.

Неясно, по каким соображениям всем сотрудникам этого банка и членам их семей предоставлен дипломатический иммунитет и почему сказано в Соглашении, что предоставляется также иммунитет от обысков и выемок. В посольствах и консульствах - там все это понятно. Но посольства и консульства не проводят банковские операции. Через них не проходят денежные потоки.

В Федеральном законе "О ратификации соглашения между Правительством Российской Федерации и межгосударственным банком об условиях пребывания Межгосударственного банка на территории Российской Федерации" сделано заявление: "Российская Федерация исходит из того понимания, что привилегии и иммунитеты, предоставленные Межгосударственному банку Российской Федерации, не освобождают Межгосударственный банк и его должностных лиц от гражданско-правовой ответственности по сделкам с резидентами Российской Федерации, а также должностных лиц Межгосударственного банка от уголовной ответственности в случае совершения ими преступлений, являющихся таковыми по законодательству Российской Федерации". Но при этом были оставлены все остальные положения об иммунитете, например, от обысков и выемок.

Заметим, что Соглашение об учреждении Межгосударственного банка датировано 22 января 1993 года, то есть оно было заключено Государствами-участниками еще до принятия Конституции РФ. Там, в статье 1 говорилось, что Государства-участники договорились о нижеследующем:

"1. Образовать Межгосударственный банк, далее - Банк.

Учредителями (членами) Банка являются государства рублевой зоны и государства, имеющие свою национальную валюту и принимающие участие в системе многосторонних расчетов, в лице правительств и центральных (национальных) банков Договаривающихся Сторон.

2. Банк обеспечивает организацию и осуществление многосторонних расчетов между центральными (национальными) банками в связи с торговыми и иными операциями.

Банк в пределах предоставляемых ему Договаривающимися Сторонами полномочий осуществляет координацию денежно-кредитной политики участников Соглашения в целях содействия экономическому сотрудничеству и развитию экономики.

3. Органом управления Банка является Совет Банка, в состав которого входит по одному полномочному представителю от члена Банка. Решения Совета Банка принимаются в порядке, определяемом Уставом Банка.

4. Расчеты, проходящие через Банк, выполняются в рублях, эмитируемых Центральным банком Российской Федерации.

Завершение расчетов по клирингу на определенную дату осуществляется в рублях или по решению Совета Банка в свободно конвертируемой или иной валюте".

Многие вопросы в Соглашении определены в общей форме. Так, в отношении распределения прибыли в пункте 10 статьи 8 сказано: "Распределение прибыли. Прибыль Банка после утверждения годового отчета распределяется по решению Совета Банка и может направляться на пополнение резервного капитала и другие цели". Сразу возникает вопрос о том, какие это "другие цели". Их надо было четко определить.

В отношении банковского надзора в Соглашении ничего не сказано. В пункте 8 статьи 10 Соглашения, говорится, что "привилегии и иммунитеты будут дополнительно определены Договаривающимися Сторонами". Однако все они были определены в России иначе. Просто Правительство РФ заключило Соглашение с Межгосударственным банком, предоставив ему все мыслимые иммунитеты, в том числе - неприкосновенность документации Межгосударственного банка, иммунитет от обысков и выемок. А затем и Банк России вышел за рамки своей компетенции, заключив соглашение с ним, в котором исключил его из-под своего банковского надзора. А ведь этот банк имеет право осуществлять банковские операции, находясь на территории России и не являясь частью российской банковской системы.

Получилось, что Межгосударственный банк, - это как отмечают некоторые авторы в юридической литературе, - предприниматель, который занимается банковской деятельностью без банковской лицензии. Те публичные международные функции, ради которых он создавался (рублевая зона и т.п.) давно потеряли всякий смысл. Между тем Правительство России признало Межгосударственный банк как международную организацию с международной правоспособностью, предоставив ему соответствующие иммунитеты и дополнительные гарантии. В общем, Межгосударственный банк продолжает пользоваться международной правосубъектностью и международным иммунитетом, на самом деле оставаясь практически не более чем обычным коммерческим банком, абсолютно не поднадзорным не только Банку России, но и Российскому государству вообще. Противоречие с государственным суверенитетом России вполне очевидно.

Как уже отмечалось, в статье 15 Конституции РФ предусмотрен приоритет международных договоров над внутригосударственным правом в России. В других странах, например, в США, такого правила в конституциях нет. Трудно представить, чтобы в США кто-то согласился подчинить свою правовую систему международному праву. В некоторых странах Европы конституции закрепляют приоритет международных договоров, но с различными оговорками. Например, что одна сторона ставит выше нормы международного договора только на началах взаимности с другой стороны. А так, чтобы заранее любой договор поставить выше своего внутригосударственного права, - такого нет нигде.