Толкование нормативных актов Банка России

Есть одна проблема, которая до сих пор не решена в нашем банковском праве. В Федеральном законе "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" отсутствует норма об основаниях и порядке толкования Банком России нормативных актов, регулирующих банковскую систему и банковскую деятельность. Единственно, что в нем указывается на сей счет, - это то, что Банк России в месячный срок обязан давать ответы на запросы кредитных организаций.

Если мы посмотрим на те разъяснения, которые все же дает Банк России в связи с недостаточной ясностью тех или иных норм в изданных им же нормативных актах, то здесь наблюдается следующая ситуация. Банк России довольно долго не принимал, какого-либо нормативного акта, которым бы регулировался порядок толкования его же нормативных актов. Но затем все же было принято Положение Банка России от 18 июля 2000 г. N 115-П "О порядке подготовки и вступления в силу официальных разъяснений Банка России". (Далее - Положение).

В этом Положении своеобразно трактуется само понятие толкования нормативных актов.

В п. 1.2 данного Положения сказано, что "официальные разъяснения Банка России по вопросам применения нормативных актов Банка России являются актами толкования нормативных актов Банка России и принимаются в случаях необходимости восполнения пробела правового регулирования по предмету нормативного акта Банка России". Такое понятие толкования не соответствует положениям теории права.

Как известно из теории права, толкование необходимо в тех случаях, когда неясен смысл нормы права, изложенной в нормативном акте, а вовсе не тогда, когда такой нормы нет. И преодолеваются пробелы в праве с помощью аналогии права и аналогии закона, а не с помощью толкования права.

В Положении говорится, что официальные разъяснения Банка России по вопросам применения федеральных законов, иных нормативных правовых актов подписываются Председателем Банка, а официальные разъяснения Банка России по вопросам применения нормативных актов Банка могут быть подписаны Председателем Банка России или его заместителями, в компетенции которых находится вопрос, относящийся к восполнению пробела правового регулирования, за исключением случаев принятия нормативного акта, по предмету которого дается официальное разъяснение решением Совета директоров Банка России. Такое официальное разъяснение подлежит подписанию Председателем Банка России.

В итоге, сделаем вывод: и правовое регулирование издания нормативных актов Банка России и процедуры регламентации толкования банковского права нуждаются в улучшении.

Нормативные акты Банка России и внутренние документы кредитных организаций

Обычно кредитные организации разрабатывают и утверждают различные документы, которые регулируют деятельность их подразделений и должностных лиц. Например, - положения о кредитных комитетах, об условиях и порядке кредитования, о внутреннем контроле, о ревизиях и т.п. Возникает вопрос о том, каков статус этих документов.

Зачастую и Банк России требует, чтобы в кредитной организации были разработаны такие документы. Иногда это требование можно встретить в нормативных актах Банка России.

Более того, появилась практика согласования внутренних документов кредитной организации с Банком России. Такая практика не основана на Федеральном законе. Нигде в законах не сказано, что такое внутренние документы кредитной организации. Это, во-первых, а во-вторых, ни в одном законе не предусмотрено согласование с Банком России внутренних документов кредитной организации.

Как уже говорилось, считать их, как это делают некоторые авторы, - локальными нормативными актами, было бы неправильно. Ведь нигде в федеральных законах они не определяются именно как нормы права. Если бы законодатель посчитал нужным их закрепить в банковском праве, то он бы это сделал. Для сравнения мы уже ссылались на Трудовой кодекс Российской Федерации, в котором имеется статья 8 "Локальные нормативные акты, содержащие нормы трудового права"*(61). И коль скоро законодатель использовал этот термин в Трудовом кодексе РФ, то, учитывая, что после его принятия уже были внесены поправки в банковские законы, стало быть, законодатель не воспользовался такой возможностью и не посчитал нужным закреплять это понятие в банковских законах.

В ряде случаев ГК РФ делает ссылку на банковские правила. Повторю, имеются в виду нормы права. Но в предыдущей лекции я пообещал вернуться к этому вопросу при рассмотрении источников банковского права. Итак, кроме федеральных законов (включая основной закон - Конституцию РФ) и нормативных актов Банка России, никакие другие источники в ч. 2 ст. 2 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" не названы. Значит, других источников, в которых бы устанавливались эти нормы нет. Но внутри этих источников названы еще некоторые источники, которые относятся к банковской деятельности. Это международные договоры. Они указаны в ст. 15 Конституции РФ. И обычаи делового оборота. О них говорится в ГК РФ. Но, как я уже сказал, в ГК РФ называются банковские правила. Для них остается два источника - федеральные законы и нормативные акты Банка России.

В юридической литературе называется еще один вид источников банковского права, который стоит того, чтобы его рассмотреть. Это внутренние документы, которые принимаются кредитными организациями. Их юридическая природа не вполне понятна, поскольку о них, как о нормативных актах, в законах ничего не сказано.

Когда-то проф. М.М. Агарков называл среди источников банковского законодательства оперативные правила банков. (тогда, в 20-е годы все нормативные акты назывались законодательством).*(62) Проф. Агарков писал: "При совершении банковских сделок большое значение принадлежит оперативным правилам кредитных учреждений. Правильная постановка дела в кредитных учреждениях требует единообразного порядка для операций банка. Банк не может договариваться по-разному с отдельными клиентами об условиях той или иной сделки. Поэтому по всем операциям банка обычно устанавливаются правлением банка правила, которые содержат формуляры, определяющие условия, на которых совершается та или иная сделка. Иногда оперативные правила должны быть утверждены властью". C. 57. Оперативные правила кредитных учреждений имеют двойственную юридическую природу. С одной стороны, они являются источниками права..., и закон признает их таковыми. Он признает их правотворческую силу (ст. 92 ГК). Но с другой стороны, правила кредитных учреждений действуют лишь постольку, поскольку при заключении сделки с клиентом они включены в содержание сделки. Включение в содержание сделки достигается посредством ознакомления с ними клиента, от которого при этом отбирается подписка в том, что он правила читал и согласен им подчиниться".*(63) Но теперь, в действующем ГК РФ нет указаний на то, что кредитные организации могут принимать какие-то оперативные правила банков. Как уже говорилось, в ГК употребляется термин "банковские правила", но в ином контексте. Имеются в виду правила установленные банковским законодательством и нормативными актами Банка России. Отдельно в ГК РФ употребляется термин "обычаи делового оборота". Поэтому нет оснований, для того чтобы считать, что современное законодательство придает внутренним документам, которые разрабатываются кредитными организациями и имеют силу только для самих кредитных организаций, статус нормативных актов.

Как уже было сказано, нет никаких правовых оснований для отождествления банковских правил, о которых говорит ГК РФ, и внутренних документов кредитной организации. Однако, в одном из своих недавно изданных нормативных актов Банка России, почему-то использует термин "банковские правила" как равнозначный термину "внутренние документы кредитной организации". В частности, в части первой пункта 1.4 Инструкции Банка России от 14 сентября 2006 г. N 28-И "Об открытии и закрытии банковских счетов, счетов по вкладам (депозитам)" сказано, в целях организации работы по открытию и закрытию банковского счета, счета по вкладу (депозиту) кредитная организация принимает банковские правила в соответствии с главой 11 этой Инструкции. А в пункте 11.1 Главы 11, которая называется "Банковские правила" говорится, что "банковские правила являются внутренним документом кредитной организации...".

В общем, эта терминология Инструкции N 28-И вносит путаницу, если учесть, что в ГК РФ тоже применяется такой термин, но в смысле юридических норм банковского права. Здесь же, впервые внутренние документы отождествляются Банком России с правилами банковских операций, то есть с нормативными актами. Повторю во многих главах ГК РФ (Глава 42, 44, 45, 46), которые касаются банковских отношений, есть отсылочные нормы, в которых говорится о "банковских правилах". И решать о том, что означает этот термин вправе только законодатель, а не Банк России.

Выход видится нам в следующем. Во-первых, в Федеральном законе "О банках и банковской деятельности нужно бы закрепить правовой статус внутренних документов кредитной организации. Это кстати, сократит, в какой то степени, нормотворчество Банка России. Мы знаем, что Банк России издает слишком много нормативных актов. Повысится творческая роль кредитных организаций. Меньше будет "зарегулированности" и больше будет учитываться специфика, например те риски, которые возникают у каждой конкретной кредитной организации в отдельности. В каких то ситуациях банковские операции имеют специфику, которую невозможно учесть нормативными актами Банка России. Ведь эти акты нужны, но в ряде случаев они создают алгоритмы проведения банковских операций пригодные для всех кредитных организаций без учета такой специфики. А специфика есть. Например, когда кредитная организация обслуживает большое количество мелких клиентов и когда у нее в основном - крупные корпоративные клиенты. Скажем перечень документов, который должен предоставить клиент, для того чтобы кредитная организация могла ему выдать кредит - у тех и у других должен быть разный. Само банковское регулирование могло бы стать более тонким. Банк России мог бы в большей мере сосредоточиться на проверке того, есть ли такие документы в кредитной организации, насколько они качественны в ее условиях и насколько они ею соблюдаются. Важный момент - менеджмент кредитной организации. А его как раз и нужно регулировать внутренними документами.

Конечно, наиболее разумный вариант в этом отношении - принятие Банковского кодекса Российской Федерации. В нем можно было бы, не отменяя банковские законы, закрепить принципы банковской деятельности, наиболее общие нормы. В том числе там же можно было бы предусмотреть статус внутренних документов кредитной организации и их соотношение с нормативными актами Банка России. Можно было бы четко записать, в каких случаях кредитная организация просто конкретизирует нормы, которые содержаться в банковских законах и в нормативных актах Банка России, а в каких - принимает их там, где тот или иной вопрос и не должен регулироваться нормативными актами Банка России. Например, кредитные организации осуществляют много таких сделок, по которым они сами должны выработать алгоритм банковской операции, - а для клиента, в отношении сделки, - основные параметры банковского продукта, который они ему предлагают.

Во-вторых, все внутренние документы можно было бы разделить на две группы - те, которые имеют двойное значение, то есть - регулируют и банковские операции и имеют отношение к правам и законным интересам клиентов и те, которые регулируют только банковскую операцию. Например, не нужно знакомить клиента с Положением о кредитном комитете или с Положением о порядке выдачи кредитов юридическим лицам, с Положением об организации внутреннего контроля в кредитной организации и со многими другими внутренними документами. Нет необходимости знакомить клиентов с Положением о создании резервов. Они имеют отношение только к банковским операциям, к их алгоритмам. Знакомство с этими и подобными им документами может дать информацию клиенту о том каким образом и кто персонально принимает решение, которое затрагивает его интересы. И тем самым может побудить к тому, чтобы повлиять на процесс принятия решений, зная о том, какие сотрудники задействованы в принятии того или иного решения. Это может причинить ущерб объективности в выдачи, скажем кредита. А вот там где это касается условий сделки или операций, которые непосредственно с ней связаны - такие внутренние документы должны предоставляться на ознакомление.

Схема 3. Признаки нормативного акта Банка России

┌────────────────────────────────────┐

│ Нормативный акт Банка России │

└────────────────┬───────────────────┘

│

┌──────────────────────────┐ │ ┌──────────────────────────────────────┐

│ Акт Банка России ├──┼─┤Устанавливает, изменяет или отменяет│

└──────────────────────────┘ │ │ норму права │

│ └──────────────────────────────────────┘

┌──────────────────────────┐ │ ┌──────────────────────────────────────┐

│Постоянные или временное├──┼─┤ Содержит одну или более норм права │

│ предписание │ │ └──────────────────────────────────────┘

└──────────────────────────┘ │

┌──────────────────────────┐ │ ┌──────────────────────────────────────┐

│Обязателен для круга лиц,├──┼─┤ Не может противоречить федеральным │

│определенных Федеральным│ │ │ законам │

│законом "О Центральном│ │ └──────────────────────────────────────┘

│банке" и Положение ЦБ РФ│ │

│N 519 │ │

└──────────────────────────┘ │

┌──────────────────────────┐ │ ┌──────────────────────────────────────┐

│Принимается по вопросам,├──┼─┤ Не имеет обратной силы │

│отнесенным к компетенции│ │ └──────────────────────────────────────┘

│ Банка России │ │

└──────────────────────────┘ │

┌──────────────────────────┐ │ ┌──────────────────────────────────────┐

│Обязателен для федеральных│ │ │Нормативный акт Банка России,│

│органов государственной│ │ │непосредственно затрагивающий права,│

│власти, органов├──┼─┤свободы и обязанности граждан, должен│

│самоуправления и всех│ │ │быть зарегистрирован в Министерстве│

│юридических и физических│ │ │юстиции Российской Федерации в│

│лиц │ │ │порядке, установленном для регистрации│

└──────────────────────────┘ │ │актов федеральных министерств и│

│ │ведомств │

│ └──────────────────────────────────────┘

┌──────────────────────────┐ │

│Издается в форме указания,├──┤

│ положения, инструкции │ │

└──────────────────────────┘ │

┌──────────────────────────┐ │ ┌──────────────────────────────────────┐

│Публикуется в "Вестнике│ │ │Нормативный акт, затрагивающий права,│

│Банка России" или в полном│ │ │свободы и обязанности граждан, должен│

│объеме отправляется в├──┼─┤быть официально опубликован для│

│необходимых случаях во все│ │ │всеобщего сведения (ст. 15 Конституции│

│зарегистрированные │ │ │РФ) │

│кредитные организации │ │ └──────────────────────────────────────┘

└──────────────────────────┘ │

┌──────────────────────────┐ │

│Вступает в силу со дня│ │

│официального опубликования├──┘

│в "Вестнике Банка России" │

└──────────────────────────┘

Схема 4. Виды нормативных актов Банка России (Положение Банка России N 519 от 15 сентября 1997 года)

┌─────────────────────────────────────────┐

┌──┤ Виды нормативных актов Банка России ├─┐

│ └─────────────────┬───────────────────────┘ │

▼ ▼ ▼

┌────────────┐ ┌────────────┐ ┌────────────┐

┌───────┤ Указания │ │ Положения │ │ Инструкции │

│ │Банка России│ │Банка России│ │Банка России│

│ └────────────┘ └─────┬──────┘ └─────┬──────┘

│ ▼ ▼

│ ┌─────────────────┐ ┌───────────────────┐ ┌────────────────────┐

│ │Устанавливают │ │Устанавливают │ │Определяют порядок │

│ │отдельные правила│ │системно-связанные │ │применения положений│

├───►│по вопросам,│ │между собой правила│ │федеральных законов │

│ │отнесенным к│ │по вопросам, │ │и иных нормативных │

│ │компетенции │ │отнесенным к│ │актов по вопросам, │

│ │Банка России │ │компетенции │ │отнесенным к │

│ └─────────────────┘ │Банка России │ │компетенции │

│ └───────────────────┘ │Банка России │

│ ┌─────────────────┐ └────────────────────┘

│ │Вносят отдельные │

│ │изменения в │

├───►│действующие │

│ │нормативные акты │

│ │Банка России │

│ └─────────────────┘

│ ┌─────────────────┐

│ │Отменяют │

│ │действующие │

└───►│нормативные акты │

│Банка России │

│в целом │

└─────────────────┘

Схема 5. Взаимосвязь банковских и гражданско-правовых отношений

┌───────────────────────────┐ ┌──────────────────┐ ┌──────────────────┐

│ Банк России │ │Норма банковского │ │Норма гражданского│

├─────────────┬─────────────┤ │ права │ │ права │

│ Субъективные│ Юридические │ └───────┬──────────┘ └────────┬─────────┘

│ права │ обязанности │ │ │

└─────────────┴─────────────┘ ▼ ▼

▲ ▲ ┌───────────────────┐┌───────────────────┐

│ │ │Гражданско-правовое││Гражданско-правовой│

│ │ │отношение как││ договор │

│ │ │юридический факт│└───────────┬───────┘

│ │ │банковского │ ▲ │

│ │ │правоотношения │ │ │

│ │ └───────────────────┘ │ │

┌─────┴─────────────┴───────┐ ▲ ▲ ┌─────┘ │

│Банковское правоотношение│ │ └───────┘ ┌─────────┘

└─────┬─────────────┬───────┘┌─ ── ── ├─ ── ── ── ── ▼─ ── ───┐

│ │ ┌──────┴──────────────────────┐

│ │ │ │ Гражданские правоотношения │ │

│ │ └─────────────────────────────┘

│ │ │ │

▼ ▼

┌─────────────┬─────────────┐│ ┌────────────┐ ┌────────────┤

│ Юридические │Субъективные │ │Субъективные│◄───►│Юридические ├───────┐

│ обязанности │ права ││ │ права │ │обязанности │ Клиент│

├─────────────┴─────────────┤ ├────────────┤ ├────────────┤ │

│ Кредитная организация ││ │Юридические │◄───►│Субъективные│ │

└───────────────────────────┘ │обязанности │ │ права ├───────┘

│ └────────────┘ └────────────┤

└ ── ── ── ── ── ── ── ── ── ── ──