Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Экологизация природопользования в г. Волжском и регионе
.pdf
власти, который осуществляет государственное управление в области
гидрометеорологического обеспечения народного хозяйства и мониторинга
состояния атмосферы, поверхностных вод суши и морской среды, почв,
околоземного космического пространства, наблюдения за
гидрометеорологическими процессами и состоянием загрязнения ОПС.
Таким образом, в РФ функционирует на федеральном уровне весьма
сложная система государственного экологического управления, которая
охватывает практически все стороны регулирования природопользования и
охраны окружающей среды.
Указом Президента РФ от 19.09.1997г. было утверждено Положение о
Межведомственной комиссии Совета Безопасности РФ по экологической
безопасности, созданной в целях реализации возложенных на Совет
Безопасности задач в области обеспечения экологической безопасности
Российской Федерации.
К ее функциям, в частности, относятся:
– оценка внутренних и внешних экологических угроз жизненно важным
интересам личности, общества и государства;
– оценка существующих и прогнозирование потенциальных источников
экологической опасности; подготовка предложений Совету Безопасности по
решению экологических проблем, связанных с защитой здоровья населения,
с обеспечением экологической безопасности в промышленности, на
транспорте, в сельском хозяйстве и других отраслях экономики, с
уничтожением химического, ядерного и других видов оружия в соответствии
с международными договорами РФ, а также с ликвидацией зон
экологического бедствия или неблагополучия на территории РФ.
17 мая 2000 года Президент РФ В.В. Путин издал Указ, которым были
упразднены Госкомэкологии и Федеральная служба лесного хозяйства, и
создано Министерство природных ресурсов РФ, в состав которого вошли
специалисты упраздненных министерств (2, с. 2).
Министерство природных ресурсов (МПР) РФ является федеральным
органом исполнительной власти, проводящим государственную политику и
осуществляющим экологическую безопасность, а также координирующим
иные федеративные органы исполнительной власти в экологической сфере.
Для обозначения МПР РФ и его функций в России можно дать несколько
определений. МПР РФ является:
1) федеративным органом управления государственным фондом недр и
лесным хозяйством;
2) специально уполномоченным государственным органом управления
использованием и охраной водного фонда;
3) специально уполномоченным государственным органом в области
использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов,
охраны ОПС, государственной экспертизы, охраны, контроля и
регулирования использования объектов животного мира и среды их
обитания, охраны атмосферного воздуха, а также в пределах своей
компетенции в области обращения с отходами (за исключением
11
радиоактивных) и осуществления государственного контроля за
использованием и охраной земель;
4) федеративным органом по осуществлению государственного
регулирования в области охраны озера Байкал.
Функции МПР в области управления использованием и охраной водного
фонда можно свести к следующим:
– установление, регистрация, приостановление действия лицензий на
водопользование, регистрация договоров на пользование водными
объектами, согласование мест размещения хозяйственных объектов, а также
осуществление всех видов работ на водных объектах и в водоохранных
зонах;
– подготовка предложений по определению порядка взимания платы за
пользование водными объектами, распределение средств на финансирование
водохозяйственной деятельности, разработка и утверждение перечня
водохозяйственных мероприятий, финансируемых за счет водных платежей;
– обеспечение составления прогнозов, схем комплексного использования
и охраны водных ресурсов, водохозяйственных балансов;
– организация эксплуатации водохранилищ и водохозяйственных систем
комплексного назначения, защитных и других гидротехнических
сооружений, находящихся в ведении МПР, осуществление контроля над
соблюдением собственниками гидротехнических сооружений и
эксплуатируемых органами норм и правил безопасности, соблюдение
лицензий;
– обеспечение разработки и осуществление мероприятий по
восстановлению и охране водных объектов, установлению водоохранных зон
и соблюдения режима хозяйственной деятельности в этих зонах;
– обеспечение совместно с органами исполнительной власти субъектов
РФ заключения и реализации бассейновых соглашений о восстановлении и
охране водных объектов;
– разработка проектов межгосударственных целевых программ по
вопросам водного хозяйства, использования и охраны трансграничных
водных объектов и организация их выполнения (3, с. 100-105).
Функциональная структура центральных органов управления
использованием и охраной природных ресурсов России нуждается в
серьезном усовершенствовании.
Законодательная система природопользования должна опираться на
Конституцию РФ, Гражданский кодекс РФ, Федеративный договор РФ и
строиться на единой методологической основе, учитывающей принципы
экологического развития. Важнейшие документы, которые необходимы для
конструирования законодательно системы природопользования – это
«Основы государственной политики и законодательства в области
использования и охраны природных ресурсов», законы «О федеральных
природных ресурсах», «О собственности на природные ресурсы», «О
разграничении прав собственности и полномочий в области использования и
12
охраны природных ресурсов между органами государственной власти РФ и
субъектов РФ».
Система управления природопользованием и природоохранной
деятельностью в России играет вторичную роль по отношению к финансовоэкономической сфере и занимает подчиненное место в иерархии структуры
управления. Ситуация усугубляется тем, что в отечественной экономике
природные ресурсы играют гораздо бόльшую роль, чем в экономике
развитых стран и других стран переходного периода. Таким образом,
существующая система управления природопользованием не позволяет
решать вопросы обеспечения экологически и экономически устойчивого
развития в условиях современной России.
В Российской системе управления природопользованием и охраной
окружающей среды основными недостатками являются:
– отсутствие единого комплексного системного подхода к управлению
природопользованием;
– перекос в сторону централизации и недостаточно обоснованное, часто
формальное разграничение полномочий между «центром» и регионами при
отсутствии должных возможностей (финансовых, технических, правовых,
политических) осуществлять соответствующие властные полномочия,
неготовность применять реальные, а не декоративные и формальные
экономические инструменты и методы управления.
В сложившейся ситуации существенное качественное изменение
совершенствования этой системы – задача долгосрочная и перспективная.
Необходимо формирование системы управления, стратегически нацеленной
на обеспечение перехода к устойчивому развитию.
Государство должно устанавливать стоимость природных ресурсов и
объектов и их цену в форме платы за пользование природными ресурсами, по
которой они могут быть переданы в пользование, а также получать
соответствующие финансовые средства в бюджеты. В основе этих платежей
должны быть стоимостные оценки природных ресурсов и экологических
воздействий. При этом спектр природных ресурсов, используемых на
платной основе, в перспективе должен расширяться.
Поэтапное увеличение платежей за природопользование с постепенным
приближением их к уровню, соответствующему экономической оценке
природных ресурсов, станет важнейшим элементом перестройки бюджетной
системы, заключающейся в увеличении доли затрат на воспроизводство и
охрану природных ресурсов в расходной части бюджетов.
Основные формы платежей за природопользование:
– плата за право пользования природными ресурсами в пределах
установленных лимит и квот;
– платежи и отчисления на воспроизводство природных ресурсов;
– платежи за нарушение лимитов и правил (штрафы).
Платежи за право пользоваться природными ресурсами в пределах
установленных лимитов и квот целесообразно направлять в бюджет с
последующим расходованием на социально-экономическое развитие.
13
Платежи и отчисления, направляемые на воспроизводство природных
ресурсов, аккумулируются либо в специальных фондах, либо в бюджетах, но
с защищенной целевой позицией. Платежи за нарушение лимитов и правил
целесообразно направлять в экологические фонды (4, с. 45.)
В перспективе систему платежей за загрязнение окружающей среды
целесообразно трансформировать в платное пользование ассимиляционным
потенциалом. Однако, до того как такой переход станет возможным
существующая система должна быть коренным образом усовершенствована.
1.2. Органы экологического управления Волгоградской области.
Экологическое управление как система, охватывающая все стороны
управления человеческим взаимодействием с окружающей средой, входит в
блок исполнительной власти. В этом качестве оно обязано сотрудничать с
органами законодательной и судебной властей, так как эти ветви
государственной власти обладают определенной регулирующей,
правоприменительной и контрольной компетенцией в области
природопользования и охраны окружающей среды. Будучи звеном в общем
блоке государственного управления, экологическое управление не может не
сотрудничать с другими его звеньями за управление экономикой, наукой,
образованием, здравоохранением и другими отраслями.
Исходя из единства природного комплекса, развивается сотрудничество
между органами регулирования землепользования, пользования недрами
земли, водопользования, лесопользования и другими органами
природопользования.
Конституцией Российской Федерации предусмотрено (ст. 72),что
природопользование, охрана окружающей среды, обеспечение экологической
безопасности, особо охраняемые природные территории, охрана памятников
истории и культуры находятся в совместном ведении РФ и ее субъектов –
республик, краев, областей, автономных образований, Москвы и СанктПетербурга. На федеральном уровне созданы и функционируют
министерства и ведомства, наделенные экологической компетенцией. Также
на уровне субъектов Федерации действуют соответствующие
административные образования, которые иногда именуются
территориальными органами федеральных министерств и ведомств.
Так, в соответствии с Указом Президента РФ от 14.08.1996г. "О системе
федеральных органов исполнительной власти" было установлено, что
территориальные органы исполнительной власти создаются федеральными
органами с разрешения Правительства РФ для осуществления полномочий
указанных органов в регионах.
Создание, реорганизация и ликвидация указанных территориальных
органов, назначение на должность и освобождение от нее их руководителей
осуществляется соответствующим федеральным органом исполнительной
власти после консультаций с органами исполнительной власти субъектов
Российской Федерации. В нашей области к органам экологического
14
управления на областном уровне относится Комитет Волгоградской области
по охране окружающей среды и природных ресурсов.
Содержание территориальных подразделений федеральных органов
исполнительной власти осуществляется за счет средств федерального
бюджета, предусматриваемых на государственное управление, кроме
территориальных органов, финансируемых по другим статьям бюджета.
Налоговая система ориентирована на сохранение и усугубление
нерентабельности экономики большинства субъектов Российской
Федерации, которые не имеют на своей территории высокорентабельных
ресурсов. Эти регионы получают дотации из федерального бюджета,
основным источником которых является ресурсная рента.
В соответствии со ст. 72 Конституции в совместном ведении РФ и ее
субъектов находятся:
– защита прав и свобод человека и гражданина;
– защита прав национальных меньшинств;
– обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности;
– режим пограничных зон;
– вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами,
водными и другими природными ресурсами;
– разграничение государственной собственности;
– природопользование;
– охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности;
– особо охраняемые природные территории;
– осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями,
эпидемиями, ликвидация их последствий;
– установление общих принципов налогообложения и сборов в
Российской Федерации;
– земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах,
об охране окружающей среды;
– защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни
малочисленных этнических общностей (5, с.4).
По статье 73 Конституции вне пределов ведения и полномочий РФ по
предметам ее совместного ведения с субъектами РФ последние обладают
всей полнотой государственной власти.
Указ Президента России о федеральных природных ресурсах от 16
декабря 1993 года разграничивает государственную собственность на
природные ресурсы, определяет в составе земель, вод, недр, ресурсов
животного и растительного мира федеральные природные ресурсы, исходя из
принципа их общегосударственного значения.
В ряде субъектов Российской Федерации приняты законы об охране
окружающей среды, о природопользовании, экологические, земельные,
лесные кодексы, что отчасти объясняется недостаточным учетом в
федеральном законодательстве реалий сегодняшнего дня.
В 2006 году в ходе реорганизации одной из структур в Волгоградской
области был создан комитет природных ресурсов и охраны окружающей
15
среды областной администрации. В сферу его деятельности входит контроль
за семью природными парками, расположенными на территории области, и
Волгоградским ботаническим садом, сельским лесным фондом, а также
гидротехническими сооружениями, которых на территории области
насчитывается около семи тысяч.
Природных парков создано в области семь: "Усть-Медведицкий",
"Цимлянские пески", "Донской", "Нижне-Хоперский", "Щербаковский",
"Эльтонский", "Волго-Ахтубинская пойма". Расположены они так, что
захватывают территории многих районов области. Все парки разбиты на
особые зоны – рекреационные, особо охраняемые территории,
сельскохозяйственного производства. Работа комитета связана с
привлечением туристов в рекреационные зоны и повышением культуры
отдыха.
В части контроля комитета за гидротехническими сооружениями можно
отметить, что 336 из имеющихся семи тысяч представляют определенную
угрозу для населения в случае паводка. Ведется работа по экспертизе этих
объектов.
Работа с лесным фондом направлена на инвентаризацию лесного
хозяйства, борьбу с пожарами, их профилактику, наведение порядка в
агролесозащитных полосах, которые до настоящего времени не имеют
хозяина. Такое положение ведет к бесконтрольному зарастанию лесополос,
снижению эффективности от важных функций, которые они выполняют. (6,
с.3).
В 2007 году комитет природных ресурсов и охраны окружающей среды
областной администрации подготовил "Доклад о состоянии окружающей
среды Волгоградской области в 2006 году". В докладе отмечается, что на
природоохранные мероприятия в 2006 году было выделено 179,17 млн.
рублей, которые были израсходованы с пользой для природы. В то же время
главной проблемой остается большое количество вредных выбросов в
атмосферу: в 2006 году оно составило 245 тыс. тонн загрязняющих веществ,
причем, прирост по сравнению с 2005 годом составил 11,3 тыс. т.
Экономический застой отступает, но вместе с этим наращивание мощностей
промышленных предприятий связано с увеличением промвыбросов в
атмосферу (7, с. 149).
В 2005 году федеральная служба Госгортехнадзор России была
преобразована в Ростехнадзор. В обязанности новой службы входит надзор
за поддержанием безопасности при использовании атомной энергии,
промышленной безопасностью, ведением работ, связанных с пользованием
недрами, хранением и применением взрывчатых веществ промышленного
назначения. Кроме того, контроль за безопасной работой электрических и
тепловых установок, гидротехнических сооружений, опасных
производственных объектов. В ведение Ростехнадзора перешел также ряд
функций по защите окружающей среды.
В конце 2004 года управление Нижне-Волжского округа
Госгортехнадзора было преобразовано в Нижне-Волжское межрегиональное
16
управление по технологическому и экологическому надзору. Сформировано
18 отделов, в том числе 2 межрегиональных – по надзору за объектами
химической, нефтехимической и нефтеперерабатывающей промышленности
и по надзору за магистральными продуктопроводами и газовому надзору. В
состав управления вошли дополнительно: отдел по экологическому надзору
и отдел экологической экспертизы. Изменился также статус
электротехнических отделов: ранее они были ведомственными, теперь вошли
в состав федерального надзорного органа.
Негативным явлением оказалось практически полное отсутствие
нормативной базы по экологическому и энергонадзору. Если в последние
годы Госгортехнадзор создал стройную базу данных о предприятиях,
опасных производственных объектах, то в Министерстве энергетики и
Министерстве природных ресурсов подобная работа не была проведена.
Отсутствует система экспертизы, которая могла бы судить о безопасности
энергоустановок и тепловых сетей.
В связи с этим было принято решение: до утверждения федеральных
нормативных документов Нижне-Волжское межрегиональное управление
должно разработать временные положения и методики. В первую очередь это
касается экологического, электротехнического и котлонадзора: опасные
объекты в этих отраслях должны быть включены в региональные реестры.
Формируется институт экологической экспертизы. С момента начала
административной реформы проведены 374 подобные экспертизы. В трех
учебных центрах идет аттестация специалистов соответствующего профиля
(8, с. 8)
В Волгоградской области числится более 3,1 тыс. организаций,
эксплуатирующих более 6,3 тыс. опасных производственных объектов.
Задачей Нижне-Волжского межрегионального управления Ростехнадзора
становится внедрение единой информационной системы с предприятиями,
где функционируют службы промышленной безопасности. К такому
взаимодействию готовы "Астраханьгазпром", "Лукойл-Нижневолжскнефть",
"Волгоградтрансгаз", "Волжский оргсинтез", "Волжский трубный завод".
Создание подобной системы позволит уменьшить количество проверок
предприятий, а центр тяжести инспекторской работы перенести на анализ и
прогнозирование внештатных ситуаций.
Задача инспекторского состава службы – усилить контроль за
промышленной безопасностью, за соблюдением федерального
природоохранного законодательства со стороны предприятий, организаций,
не останавливаясь перед применением штрафных санкций против нерадивых
руководителей. Особенно сложные задачи стоят перед службой
энергонадзора, на учете которой около 94 тыс. объектов. Только в первом
квартале 2005г. на предприятиях этой отрасли проведено 160 обследований,
выявлено свыше 1,1 тыс. нарушений, наложено штрафов на 19 тыс. рублей,
направлены и прошли обучение и аттестацию 317 работников
подконтрольных организаций.
17
Около 3 тыс. объектов состоит на учете экологического контроля. За этот
же срок проведено 78 проверок и выявлено около 50 нарушений. В этой
связи усиление контроля за промышленной безопасностью, четкое
взаимодействие с местными органами власти становится особенно
актуальным.
В августе 2005 г. специальная комиссия Ростехнадзора, расследовавшая
причины пожара на Волгоградском нефтеперерабатывающем заводе (ВНПЗ),
сделала вывод, что авария произошла из-за несоблюдения технологического
регламента на масляном производстве. Вследствие нарушения
температурного режима возникла искра и возгорание, что негативно
сказалось на состоянии атмосферного воздуха в районе пожара. Комиссия
оценила работу технологической службы ВНПЗ как неудовлетворительную.
Было проведено также административное расследование по факту
возгорания одного из прудов-отстойников на территории Волгоградского
тракторного завода. Активность служб Ростехнадзора на территории области
приносит свои результаты. Так, например, на узле перегрузки глинозема в
Калачевском порту, заработала пылеулавливающая система, которая
позволила уменьшить количество вредной для здоровья населения пыли,
причем, система аспирации заработала с заявленной эффективностью 90% и
контроль за ее работой не снимается с повестки дня (9, с.3).
1.3. Служба охраны окружающей природной среды и экологической
безопасности г. Волжского и ее функции по контролю за деятельностью
промышленных предприятий.
В конце сентября 2001 года постановлением Волжской городской думы
№ 26/9 организовано муниципальное учреждение "Служба охраны
окружающей природной среды и экологической безопасности г. Волжского"
(СООПСиЭБ). В течение года с момента выхода Указа Президента России от
17 мая 2000 года о реорганизации Госкомэкологии экологи г. Волжского
входили в штат инспекции лабораторного контроля окружающей среды,
балансирующей на грани закрытия.
Неоднократные обращения экологов в местные органы власти нашли
отклик: были выделены средства на содержание службы, ей придан
официальный статус. Учреждение подчиняется администрации г. Волжского,
а облкомприроды участвует в координации действий волжских экологов.
Служба комплектуется новым оборудованием. Прежде всего, был
приобретен атомно-адсорбционный спектрофотометр для выявления
тяжелых металлов в воде, почве, воздухе, что весьма актуально для города,
насыщенного промышленными объектами.
Позже были приобретены два автоматизированных поста контроля за
состоянием атмосферного воздуха (СКАТ) и передвижная экологическая
лаборатория (ЭКРОС).
Цели и задачи природоохранной службы остались прежними, как и
Госкомэкологии: проверка предприятий, мониторинг, паспортизация
18
подконтрольных объектов, то есть приведение их деятельности в
соответствие с требованиями Закона "Об охране окружающей природной
среды". На момент создания службы в г. Волжском были зарегистрированы
5372 организации, а на учете службы состояли только 600. Даже маленькая
организация потребляет воду, имеет выбросы, сбросы, образует мусор. А
значит, должна иметь соответствующее разрешение природоохранной
службы, согласовать с ней свою деятельность с момента создания в
обязательном порядке.
Естественно, что на первом плане стоят крупные заводы –
природопользователи и загрязнители окружающей среды такие как трубный
завод, абразивный, подшипниковый, Оргсинтез, ТЭЦ. В зависимости от
величины промышленного объекта на каждом существует либо один
инженер, ответственный за экологическую безопасность, либо целая служба
с серьезными задачами.
Необходимые права и полномочия волжской службе делегированы
областным комитетом охраны природы, а облкомприроды наделен этими
правами Министерством природных ресурсов (МПР) России. Между
администрацией города Волжского и областным комитетом подписано
соответствующее соглашение. В своей деятельности служба руководствуется
законами РФ "Об охране окружающей природной среды" и "О местном
самоуправлении".
Большое значение в совершенствовании работы службы имеет
инициативность местной науки. Служба располагает целым комплексом
предложений от Волжского гуманитарного института ВолГУ, таких как
"Перспектива создания единой санитарно-защитной зоны в г. Волжском",
"Развитие системы экологического образования и воспитания", "Утилизация
твердых бытовых отходов в садово-товарищеских обществах г. Волжского".
Волжский политехнический институт ВолгГТУ разработал программу
"Чистый город", программу берегоукрепления и целый ряд мероприятий по
очистке загрязненных вод и почвы от нефтепродуктов.
И, тем не менее, ситуация в городе еще очень сложная. В 2006 году,
например, общий выброс вредных веществ в атмосферу составил более 100
тыс. тонн. Из них 60 процентов – это выбросы автотранспорта, остальное –
промпредприятий. В городе работают два экологических поста, еще два
будут установлены вскоре благодаря областному экологическому фонду. В
ходе ежегодной операции "Чистый воздух" специалисты "СООПС и ЭБ"
выявляют нарушителей: замеряют уровень загазованности воздуха, не
выпускают в рейс водителей – нарушителей до тех пор, пока они не исправят
свои транспортные средства, выдают экологические сертификаты
предприятиям, постоянно штрафуют нарушителей – за 8 месяцев 2007 года в
городскую казну поступило штрафов на 600 тысяч рублей.
К сожалению, изменения в законодательстве создают экологическим
службам сложности в работе. Теперь инспектор не может прийти на
предприятие, не предупредив о своем визите заранее, а это на руку
нарушителям.
19
Кроме того, несколько волжских предприятий постоянно загрязняют
воздух, растет количество городского транспорта, а у экологических служб
связаны руки: они не могут требовать у предприятия создания единой
системы санитарно-защитных зон, так как не разработан их проект, это дело
московских служб.
Нужна единая система и единая программа обеспечения экологической
безопасности в городе и должен быть единый орган контроля. Нужна
законодательная инициатива к возврату единой системы контроля.
На состоявшемся в октябре 2007 года заседании Общественной палаты,
посвященном вопросам экологической безопасности на территории г.
Волжского, было принято обращение "О некоторых вопросах экологической
безопасности":
"Общественная палата считает необходимым рекомендовать:
– разработать проект организации единой санитарно-защитной зоны
промышленного комплекса города;
– обеспечить постоянный и качественный экологический контроль за
объемами выбросов и сбросов в окружающую природную среду как
специализированной организацией МУ "Служба охраны окружающей
среды", так и на предприятиях-природопользователях;
– сократить поток движения транспорта по городу и вернуться к
рассмотрению вопроса о троллейбусе;
– повысить ответственность нарушителей охраны окружающей среды,
допускающих образование несанкционированных свалок и превышение ПДК
вредных веществ в воздухе и воде;
– Городской Думе и администрации городского округа – город Волжский
разработать и утвердить регионально-целевую программу на 2007-2010 годы
по улучшению санитарно-эпидемиологической и экологической обстановки с
финансовым обеспечением" (10, с.2).
20
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]