Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Рынок труда монопрофильных территорий. Проблемы и решения. Монография.pdf
Дж. М. Кейнс разработал механизм мультипликатора: инвестиции,
увеличивая занятость в отраслях, куда они направляются, неизбежно оказывают стимулирующее влияние на другие отрасли, что ведет к увеличению общей занятости [24].
Со второй половины ХХ века широкое распространение в теории
рынка труда получила парадигма монетаризма. Если кейнсианцы утверждают, что частной экономике присуща макроэкономическая нестабильность, и поэтому необходимо активное государственное вмешательство в
экономику, то, согласно монетаристским подходам, экономика – самонастраивающаяся система, которая сама определяет «оптимальный» уровень
занятости. Государственное вмешательство подрывает этот механизм автоматического саморегулирования. М. Фридман утверждал, что негативные результаты функционирования рынка труда являются следствием
сильных позиций профсоюзов, установления государством такого регулятора, как минимальный размер оплаты труда и т. п. Стабилизационная политика государства способствует нестабильности экономической системы
и усиливает циклические колебаниях.
М.Фридман ввел понятие «естественного уровня безработицы» [150].
Кейнсианцы и монетаристы сходятся в том, что кредитно-денежную политику надо проводить, но расхождения заключаются в методах. Кейнсианцы
выступают за дискретную экономическую политику, т.е. постоянную и точную подналадку экономики. У монетаристов эта политика осуществляется
согласно особому законодательно установленному монетарному правилу.
В последние годы все большую популярность в мире приобретает институционалистская концепция регулирования рыночной экономики [44].
В отличие от неоклассиков, которые исследуют экономику «в чистом виде», отбрасывая социальную сторону, институционалисты, напротив, рассматривают ее как часть социальной системы. В сфере рынка труда основное внимание они уделяют анализу профессиональных и отраслевых различий в структуре рабочей силы и соответствующих им уровней заработной платы. По мнению авторов этого направления экономической мысли,
конъюнктура рынка труда зависит от поведения людей, которое определяется влиянием институтов общества.
Таким образом, эффективность рынка труда определяется качеством
общественных институтов – государственного управления, системы образования, служб занятости и пр. При их помощи и развитии можно поддерживать равновесие между спросом и предложением рабочей силы и полную занятость [49].
Сточки зрения современных экономических теорий, рынок не в состоянии обеспечить сегодня полную занятость населения. Поэтому гибкое
51
и мягкое государственное регулирование повсеместно сочетается с использованием механизмов рынка.
Этот общий подход распространяется и на регулирование рынков
труда монопрофильных территорий. Однако при решении этого вопроса в
России видятся как минимум две особенности.
Первая связана с необходимостью перехода от советской системы
планово-бюджетной поддержки монопрофильных поселений к системе регулирования в условиях рыночной экономики, принятой во всем мире [73].
Здесь будет полезен зарубежный опыт, но лишь отчасти, поскольку монотерритории России отличаются большой спецификой и большим разбросом признаков, рассмотренными выше.
Вторая особенность связана с повсеместно изменившимися условиями
проведения этой работы. Современный мир переживает глобальный кризис занятости [18], начавшийся задолго до финансового. Несмотря на рост
мирового ВВП (на 4,7 % в 2005 году, 5,1 % в 2010г.) [56, 120], глобальная
мировая экономика оказалась не в состоянии обеспечить работой тех, кто
вступает на рынок труда. По оценкам МОТ, за 1996-2006 гг. официальный
уровень безработицы вырос более чем на 25 процентов. В 2012 г. без работы в мире осталось 197,3 млн. человек – на 4,2 млн. больше, чем годом ранее. Из общего числа безработных почти половина – молодежь.
Надо четко представлять, что кризисное состояние экономики и рын-
ков труда моногородов России должно разрешаться в условиях глобального кризиса занятости, финансов и других сфер, что усложняет задачу.
Ранее сформированная политика регулирования в области социально-
трудовых отношений включает, прежде всего, разработку государственного трудового и социального законодательства [75], направленного на обеспечение защиты от рисков потери рабочих мест, а также инструментальную активную и пассивную политику занятости. Это позволяет безработным искать приемлемую работу на рынке труда, а не принимать первое
предложенное рабочее место.
Однако глобальный кризис занятости обнаружил, что только с помо-
щью традиционной политики нельзя разрешить проблему массовой безработицы. Кроме того, щедрая поддержка безработных зачастую профессиональных лиц при поиске работы или материальное обеспечение участников активных программ тормозят процесс их включения в трудовой процесс. В связи с этим зарубежный опыт вылился в формирование новой политики на рынке труда, которая основывается на большем стимулировании
активности человека, его готовности самостоятельно разрешать свои проблемы, а также развитии современного, ориентированного на клиентов менеджмента. При этом поведение безработного должно измениться в трех
52
направлениях: а) в его готовности к труду при усилении санкций, применяемых в случае отказа от труда; б) в собственной объективной оценке
своей рабочей силы; в) в осознании необходимости длительного и непрерывного включения в трудовую жизнь.
В итоге эта политика нацелена на создание предельной мотивации к
труду, отказ от классической модели «наемного работника» и превращение
трудоспособного человека в гибкого и мобильного на рынке труда, готового к ежедневному непрерывному обучению, переобучению и развитию
трудовых компетенций. Причем, в Европе осуществляется переход от
страхования безработицы к страхованию занятости.
Идеальной целью новой политики занятости является создание всеобщей системы защиты людей [74] при различных «переходных состояниях»:
- улучшение положения лиц с низкими трудовыми доходами;
- снижение налогов с целью стабилизации спроса на рабочую силу и
повышения вероятности извлечения достаточных заработков у населения;
- преодоление профессиональной сегментации на предприятиях, ос-
ложняющих карьерный рост работников;
- включение всех видов атипичного труда в систему социального
обеспечения и ее доступность для любых профессиональных групп и любого объема отработанных трудовых часов;
- базовое обеспечение, финансируемое из государственного бюджета.
Это позволяет людям менять занятия и стиль жизни без оглядки на возможные проблемы (например, потребность в медицинской помощи);
- введение минимального пенсионного обеспечения, ориентируемого
на потребности людей в старости или на минимальный стандарт материального обеспечения пожилых лиц;
- стимулирование решений в пользу труда в секторах низкооплачи-
ваемой или частичной занятости, а также самозанятости, что сопоставимо
с требованиями времени – развитием сектора услуг с его типично малыми
или средними частными фирмами.
Примерами применяемых новых подходов являются непрерывное повышение квалификации работников, ротация рабочих мест, создание «переходных рынков», помощь в осуществлении трудовой и территориальной
мобильности работника, обучение на рабочем месте, предоставление временной работы и др.
В этой связи перспективы гармоничного развития российских моногородов и их рынков труда, конечно, связаны с использованием мирового
опыта. Но его нельзя идеализировать.
Острую ситуацию на исследуемых рынках труда России невозможно
разрешить только заимствованием зарубежного опыта новой политики за-
53
нятости. Кризисное состояние этих рынков - не самостоятельная проблема,
а производная от тяжелого положения самих монопрофильных территорий, и решать эти проблемы нужно на общей основе, но с учетом ситуации
конкретного территориального образования и экономики страны в целом.
О таком подходе говорит и сама постановка задачи за рубежом – это вывод
конкретного монопрофильного поселения из кризисной ситуации.
В рамках ЕС выделяется три типа проблемных территорий: слабораз-
витые, кризисные промышленные и сельскохозяйственные. К слаборазвитым районам относятся территории на основании душевого ВВП – он должен быть не более 75 % от среднего по ЕС. Кризисные промышленные выделяются с учётом критерия уровня безработицы, который должен быть
выше средних значений по ЕС в течение трех лет. В расчет также берётся
снижение занятости в отдельных отраслях. К перечню сельскохозяйственных территорий относятся территории с высоким удельным весом сельскохозяйственного производства в структуре ВВП, а также низким уровнем социально-экономического развития.
В отношении каждой группы разрабатываются специальные инстру-
менты, направленные на преодоление кризисных тенденций.
В практике различных стран можно выделить ряд наиболее эффек-
тивных форм для обеспечения развития монопрофильных территорий
[117]:
- формирование особых экономических зон и зон свободной торговли
со снижением налоговой нагрузки на бизнес, либерализацией таможенного
регулирования, активизацией выставочной деятельности и др.;
- разработка целевых программ. К примеру, при разработке в США
программы развития региона долины реки Теннеси, пострадавшей от последствий Великой депрессии начала 30-х гг., государство сконцентрировало своё внимание на формировании условий для привлечения инвестиций в регион за счёт специальных мер – создания бизнес-инкубаторов и
крупной государственной корпорации, инвестиционных фондов, снижения
тарифов на электроэнергию и пр.
- создание на территориях, относящихся к проблемным, специальных
правительственных центров. Так, в Великобритании на территориях моногородов были созданы представительные налоговые и нормативные органы (UDK) в помощь бизнесу, которые были готовы создавать и корректировать наилучшие условия инвестиционного климата [25].
Одним из наиболее распространенных механизмов поддержки и реа-
билитации моногородов на Западе является реструктуризация их экономики [8], которая осуществляется преимущественно двумя путями:
54
1. в виде диверсификации экономики за счет развития новых ее сфер
Страна
Моногород
Градообразующая отрасль + новая отрасль
США
Пулман
Машиностроение+центр туризма
Солтвиль
Химическая промышленность + туристический и деловой центр
Питтсбург
Черная металлургия + инновационносервисный центр
Бирмингем
Черная металлургия + инновационносервисный центр
Канада
Эллиот-Лейк
Добыча урановой руды + «Пенсионная Мекка»
Великобритания
Хаддерствилд
Машиностроение, текстильная промышленность + инновационно-деловой центр
Германия
Эмшер-Парк
Угледобывающая промышленность, произ-
водство стали + инновационный центр
Голландия
Хелмонд
Текстильная промышленность, металлообработка + технологический центр
и секторов, в том числе наукоемких производств и сферы услуг;
2. в виде структурной перестройки экономики моногорода за счет мо-
дернизации «старых» отраслей промышленности.
Как показывает зарубежная практика, большую роль при реструктуризации играет создание определенной институциональной среды [94]
(примеры зарубежного опыта мер, обеспечивших развитие моногородов,
представлены в таблице 2.1 [123]).
Изучая опыт США и др. зарубежных стран, нужно отметить, что это
стоило немалых денег. Если на реконструкцию и оздоровление предприятия
в западных экономиках уходит в среднем 5 – 7 лет и примерно 1 млн. евро с
учетом консалтинговых услуг, то на санацию города, региона – 40 – 50 лет,
иначе города деградируют, а молодежь покидает их. Но существует точка
зрения, что не следует ждать, пока государство само разберется в пиковой
ситуации, а важно ему помогать, вкладывая средства в диверсификацию.
Таблица 2.1
Примеры зарубежного опыта диверсификации экономики моногородов
Как показывает зарубежный опыт, формирование институтов развития моногородов сопровождается целым комплексом государственных и
муниципальных мероприятий социальной направленности [123, 129, 2],
среди которых можно выделить:
- совершенствование старой и создание новой инфраструктуры;
- экологическая санация монопрофильных городов (например, в Велико-
британии в связи с правительственной программой обновления 57 городов).
55
Однако особый интерес представляют мероприятия, относимые к со-
циальной сфере, по содержанию направленные на поддержку занятости
населения моногородов [55]. В числе таких мер в западных проектах и
программах особенно часто звучат:
- содействие созданию новых рабочих мест для трудоустройства вы-
свобождаемых работников;
- организация общественных работ для временного трудоустройства;
- профессиональное переобучение населения, для чего в моногоро-
дах зачастую создаются новые университеты, расширяется список специальностей и в целом повышается образовательный и научный потенциал
населения;
- социальная помощь жителям – введение длительных оплачиваемых
отпусков, льгот (например, льготных кредитов на приобретение жилья);
- предоставление права досрочного выхода на пенсию;
- поддержка развития малого бизнеса за счет государственных
средств, местных бюджетов и общественных фондов;
- содействие переселению жителей из неперспективных моногоро-
дов. Наиболее широкое распространение переселение как инструмент
поддержки населения моногородов получило в США из-за его высокой
мобильности.
Заметим, что названные меры регулирования рынков труда зарубеж-
ных моногородов, на наш взгляд, мало имеют отношение к новой политике
занятости.
Таким образом, анализ западного опыта оздоровления монопрофиль-
ных территорий и обеспечения занятости их жителей с позиции его применимости в России позволяет сделать несколько неутешительных выводов:
1) России может быть полезен опыт санации самих моноспециализи-
рованных территориальных образований – в форме диверсификации или
реструктуризации их экономики, разработки целевых программ разного
уровня, создания особых экономических зон (что, кстати, применяется у
нас менее всего, но может иметь смысл при определенных условиях) и др.;
2) при этом следует учитывать, что успешное регулирование пробле-
мы безработицы в монотерриториях оказалось невозможным по средствам
только активной политики занятости, а потребовало изменения институциональной среды в целом и больших инвестиций, причем, в сфере занятости – в основном для создания рабочих мест;
3) успешное решение данной проблемы даже в более богатых странах
Запада – дело не одного десятилетия;
4) для России проблема осложняется еще и условиями внешней сре-
ды: возникновением мирового глобального кризиса занятости, последст-
56
виями до конца не преодоленного мирового финансового кризиса, экономических санкций, предъявляемых к России.
При решении проблем российских моногородов самым распространенным можно считать подход «от градообразующего предприятия – к городу». Ведь и на Западе, и у нас практика показывает, что проблемы у моногорода возникают вследствие кризисного состояния его градообразующего предприятия (предприятий) [9]. Уместно напомнить, что Ю. М. Березкин в разделе отчета о работе Стратегического семинара «Разработка
моделей управления развитием моногородов в условиях кризиса на примере г. Байкальска, 16-18 октября 2009 г.» выделил три типа моногородов:
- относительно благополучные, чьи градообразующие предприятия не
испытывают больших трудностей даже в кризис – это порядка 200
моногородов при предприятиях оборонной промышленности, нефте- и газодобыче;
- моногорода при малоперспективных градообразующих предприяти-
ях – их также около 200. Здесь эффективными считаются смена собственника или оказание государственной помощи градообразующему предприятию, переход на выпуск другой продукции, востребуемой рынком, прогрессивные изменения в технологии производства и т. п.;
- моногорода с неперспективными градообразующими предприятиями, которые уже или вскоре будут остановлены – таких, считает автор,
около 100. Их жителей, скорее всего, ожидает переселение [14]. В то же
время, по подсчетам Независимого института социальной политики, в
нашей стране насчитывается 150-160 монопрофильных городов с живыми
предприятиями. В остальных муниципалитетах, когда-то имевших
моностатус, бывшие градообразующие предприятия уже не играют
решающей роли в экономике.
Как считают Бублик Н. Д. и Силантьев В. Б. [18], в России хорошие
перспективы антикризисного развития имеют шесть типов моногородов.
К ним относятся: 1) признанные историко-культурные центры; 2) города,
имеющие перспективы сращивания с крупными городскими агломерациями; 3) города-спутники крупных индустриальных конгломератов; 4) города, обладающие уникальным потенциалом; 5) города, расположенные на
притрассовых территориях и в транспортных узлах с крупными терминалами; 6) города, которые смогут перепрофилироваться под сельское хозяйство на агропромышленной основе или превратиться в крупные агрохолдинги. Последние четыре типа моногородов выделены и в аналитических
докладах Центра региональных экономических исследований [89]. При
этом все сходятся, что предпочтение следует отдавать не переселению, а
модернизации городов, разработке и реализации программ «инновацион-
57
ной диверсификации» и «диверсифицированной инноватизации».
Эксперт,
источник
НПФ «Эксперт-
Алгоритм работы с моногородами:
ентация направленности предприятий города.
Институт регио-
ки (ИРП)
Распределение ответственности за социальную сферу между го-
дарства. Ожидаемые результаты:
Программу реабилитации моногородов в России специалисты
рекоменедуют производить на трёх уровнях: федеральном, региональном и
местном. На федеральном уровне изыскиваются возможности включения
города в федеральную целевую программу или привлечения средств из
фондов федеральных бюджетов или субсидий. На региональном также
определяются возможности вхождения города в региональные целевые
программы и получения прямых бюджетных субсидий в режиме
софинансирования бизнес-проектов. На местном уровне акцент должен
быть сделан на привлечение средств инвесторов через формирование
благоприятного инвестиционного климата и стимулирование участия в
проектах предприятий малого и среднего бизнеса.
Основными инструментами государственной реабилитации городов
являются: - на федеральном уровне - национальные проекты, федеральные
и межрегиональные целевые программы, субсидии федеральных фондов; на региональном уровне – выдача государственных гарантий,
региональные целевые программы [96]. К примеру, в Республике
Башкортостан разработан механизм государственного гарантийного
обеспечения с использованием государственных имущественных активов.
Как показывает анализ проводимых и предлагаемых экспертами мер
поддержки кризисных моногородов [112], вопросы поддержки занятости
проживающего в них населения рассматриваются как вторичные. Поэтому
во многих проектах они вообще не поднимаются или сводятся к оценке затрат на содержание и профессиональное переобучение высвобождающихся работников.
В таблице 2.2 систематизированы подходы ряда экспертов –
организаций и специалистов – к модернизации российских моногородов.
Таблица 2.2
Предложения российских экспертов по мерам возрождения моногородов и
регулированию их рынков труда
Предлагаемые меры, подходы
ный институт»
(Эксин) [107]
нальной полити-
1. Комплексная оценка социально-экономического потенциала
города.
2. Выделение 2-3 перспективных направлений развития.
3. Мониторинг ситуации по перспективным направлениям.
Выявление неблагоприятных направлений развития и переори-
сударством и бизнесом, с преобладанием ответственности госу-
58
- снижение финансовой нагрузки на градообразующие предпри-
ятия;
бюджеты регионов
Экономический
Методика определения подходящих отраслей для диверсифика-
спективных новых отраслей для каждого моногорода.
Материалы к
Единого алгоритма спасения всех моногородов не существует.
дов и выделению средств на эти цели.
Стратегический
От имени Минрегиона РФ озвучены 4 стратегии для моногоро-
ности.
Министерство
Минрегионом РФ разработаны три группы мер: модернизация
отобранных на конкурсной основе, со сроком окупаемости в 3—
- минимизация сокращения штата;
- обеспечение достаточного уровня налоговых отчислений в
факультет
Уральского государственного
университета
(УрГУ)
Совещанию в
Совете Федерации 30.03.10 г.
ции производства в монопрофильных поселениях на основе анализа опыта стран Евросоюза.
Результат – определены виды сосуществующих отраслей:
- производство одежды и текстильная промышленность;
− финансовый сектор и бизнес-услуги;
− финансовый сектор и транспорт;
− строительство и пищевая промышленность;
− строительство и транспорт;
− пищевая промышленность и транспорт;
− производство медицинского оборудования и инструментов.
Выделены три кластера для анализа структуры производства
моногородов Свердловской области:
1. локальные – ориентируются на внутренний спрос;
2. торгующие – ориентируются на внешний спрос;
3. ресурсные – базируются на запасах природных ресурсов.
На основе анализа кластеров сформирован список наиболее пер-
Основа разрешения проблемы моногородов в условиях кризиса диверсификация производства [38].
Рассмотрены предложения Минрегиона РФ по разработке комплексных инвестиционных планов (КИПов) развития моногоро-
семинар в Байкальске 16-18
октября 2009 г.
[14]
дов в зависимости от положения градообразующего предприятия:
-найти или обязать собственника градообразующего предприятия выполнять социальные функции в отношении моногорода;
-помочь предприятию успешно выйти на рынок;
-перепрофилировать градообразующее предприятие;
-ликвидировать градообразующее предприятие и переселить на-
селение моногорода (в основном ресурсные города с исчерпанными запасами добычи).
Ни одно из этих решений не устраняет проблему монопрофиль-
регионального
развития (Минрегион)
РФ [13]
предприятий, диверсификация, переселение.
Минрегион утвердил на 2010 год список из 27 городов, ситуация
в которых требует принятия срочных мер.
В бюджет 2010 года заложены 10 млрд. рублей. Программу стабилизации намечено отработать на 3—5 пилотных проектах,
59
7 лет.
2010 года КИПы смогли разработать 200 из 335 моногородов.
Институт эко-
Меры государственной поддержки территории и горного пред-
мых трудящихся и их с
99,55 тыс. руб./чел. (дополнительное пенсионное обеспечение,
Фактически федеральный бюджет в 2010 году выделил моногородам 27 млрд. руб.
Министерство подготовило доклад «Основные направления
поддержки монопрофильных городов», в котором моногорода
делятся на депрессивные и прогрессивные. Прогрессивные города будут диверсифицироваться. К депрессивным предложено
применять госпрограмму переселения. Принято решение о переселении двух городов в Республике Коми. Субъектом Федерации совместно с администрацией муниципальных образований,
экспертным сообществом, внешними консультантами должна
быть произведена диагностика моногорода, выстроена его финансовая модель, произведена оценка экономического потенциала, состояния социальной сферы и др. Продуктом такой работы должен стать Комплексный инвестиционный план моногорода (КИП).
Поддержка развития моногородов, помимо существующих государственных и федеральных целевых программ, осуществляется
также в виде:
- бюджетных кредитов региональным бюджетам;
- субсидий региональным бюджетам на софинансирование ком-
плексных инвестиционных планов;
- программ обеспечения занятости населения;
- мероприятий Фонда ЖКХ в моногородах;
- программ содействия развитию малого и среднего бизнеса.
Финансовая помощь предоставляется только при условии наличия
КИПа, одобренного Минрегионом РФ и Рабочей группой по модернизации моногородов при Правительственной комиссии по
экономическому развитию и интеграции. К концу
номики Уральского
Отделения
(УрО) РАН [13]
приятия предусматривают предоставление:
- безвозвратных инвестиций на ликвидацию убыточных шахт,
разрезов, рудников, а также проведение рекультивации;
- гарантий инвесторам;
- дотаций;
- средств вновь создающимся предприятиям по программам
поддержки малого и среднего бизнеса;
- налоговых кредитов, рассрочек и отсрочек платежей;
- налоговых льгот на период доработки месторождения;
- средств на содержание высвобождае
мей, на миграцию населения и содержание социальной сферы.
Оценка УрО РАН показала, что потери для государства в связи с
закрытием шахт … почти в два раза больше объемов требуемой
государственной поддержки, которая, по укрупненным оценкам,
может потребовать мер:
- издержки на содержание высвобождающихся трудящихся –
60
е-