Проблемы государственно-правового развития России. Материалы межвузовской научно-практической конференции (21 ноября 2014 г.)-1

репления ее целостности, обеспечения единства подходов при отправлении правосудия, исключения возможности отказа в судебной защитев случае спора о подведомственности дела, установления общих правил организации судопроизводства, достижения единообразия в судебной практике было предусмотрено упразднение Высшего Арбитражного Суда РФ и создание Верховного Суда РФ. Одновременно в соответствии с указанными изменениями был принят Федеральный конституционный закон от 5 февраля 2014 г.6, определивший полномочия, порядок образования и деятельности данного суда.

Этим же законом о поправке к Конституции были предусмотрены нормы, расширяющие полномочия Президента РФ в сфере функционирования прокуратуры. В частности, глава государства приобрел право назначать на должность и освобождать от должности прокуроров субъектов Российской Федерации, а также иных прокуроров, кроме прокуроров городов, районов и приравненных к ним прокуроров.

Затронулиизменения и федеральный парламент. ЗакономРФ опоправке к Конституции РФ от 21 июля 2014 г. в целях совершенствования принципов формирования верхней палаты российского парламента, создания дополнительных условий для достижения баланса полномочий и законных интересов Российской Федерации и ее субъектов было предусмотренорасширение представительства в СоветеФедерации посредством включения в состав палаты представителей Российской Федерации. Указанные представители будут назначаться и освобождаться от должности Президентом РФ, их число не может составлять более 10% от числа членов СоветаФедерации —представителей от законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации7.

Продолжала совершенствоваться отечественная избирательная система. 26 февраля 2014 г. вступил в силу новый федеральный закон о выборах депутатов Государственной Думы, в очередной раз существенно скорректировавший условия и порядок избрания народных представителей в нижнюю палату российского парламента8. В частности, им было предус-

6О Верховном Суде Российской Федерации : федеральный конституционный закон от 5 февраля 2014 г. № 3-ФКЗ // Там же. 7 февр.

7О Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации : закон РоссийскойФедерации о поправке к Конституции РоссийскойФедерации от21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ // Там же. 23 июля.

8О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации :федеральный закон от 22 февраля2014 г. № 20-ФЗ // Там же. 26 февр.

41

мотрено возвращение к смешанной мажоритарно-пропорциональной избирательной системе, по которой будут избираться депутаты на следующих выборах в 2016 г.

Наполнилась новым содержанием и практика проведения российских выборов иреферендумов. Беспрецедентная избирательная(референдумная) кампания была проведена в середине2014 г. Поданным Центральной избирательной комиссии РФ, она охватила 84 субъекта Российской Федерации из 85 (кроме Республики Ингушетия)9. В единый день голосования 14 сентября россиянеприняли участиев болеечем шеститысячах выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местногосамоуправления муниципальных образований, местных референдумов иголосований попреобразованиюграницмуниципальных образований. При этом особо необходимо отметить факт избрания сразу тридцати высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, а также первое в истории проведениеизбирательных кампаний вовновь образованных субъектах Российской Федерации — Республике Крым и городе федерального значения Севастополе.

Новоеразвитиеполучила реформаместногосамоуправления. Вгод150летия Земской реформы 1864 г. были значительно обновлены его территориальные и финансово-экономические основы10.

Следует признать, что процессы, происходившие в течение последних лет в Российской Федерации в области государственного строительства, сыграли позитивную роль в формировании отечественной государственности. Они позволили укрепить основы конституционного строя и заложили фундамент для их дальнейшего совершенствования.

9Об итогах выдвижения и регистрации кандидатов, списков кандидатов на выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления муниципальных образований административных центров (столиц) субъектов Российской Федерации 14 сентября 2014 года : постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 13 августа 2014 г.

№245/1517-6 // Там же. 22 авг.

10О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» : федеральный закон от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ // Там же. 30 мая.

42

Е. С. Зайцева,

кандидат исторических наук

П. В. Козловский,

кандидат юридических наук

(Омская академия МВД России)

ОЦЕЛЯХИ СРЕДСТВАХПРАВОТВОРЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ

СОВРЕМЕННОГОРОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА

Правовая политика как научно обоснованная, системная и последовательная деятельность соответствующих субъектов, связанная с использованием правовых механизмов, всегда имеет целевую составляющую. В основе правовой политики должна быть определенная система целей, концептуальных идей, отражающих ключевые моменты будущей организации социальных отношений1.

Правотворческая политика является важнейшим направлением единой правовой политики государства, поскольку именно в рамках этого направления определяются и закрепляются цели правового регулирования и средства их достижения. Поэтому вполне естественно, что к целесообразности и эффективности правотворческой политики обоснованно предъявляются повышенные требования.

При выборе целей правотворческой политики должны учитываться реальные потребности и интересы участников общественных отношений.

Впротивном случае они будут оторваны от жизни, заведомоне соответствовать объективным стремлениям субъектов, а потому неисполнимы, более того, могут препятствовать продуктивной работе механизма правового регулирования2. Также следует учитывать реалистичность воплощения целей, полноту оценки ресурсов, необходимых для их достижения, соответствие поставленным целям системы правовых средств.

Таким образом, важнейшей составляющей правотворческой политики является нетолькопостановка целей, нои выбор адекватных средств для их достижения. «Искусство политики как раз и состоит в умении соизмерять ее цели и средства, в умении использовать в наиболее оптимальном варианте те или иные средства для достижения конкретных целей»3.

Однако, оценивая современное законодательство, можно сделать вывод, что законодатель далеко не в полной мере владеет этим искусством.

Вподтверждение этого тезиса можно привести следующий пример.

1Мазуренко А. П. Российская правотворческая политика: концепция и реаль-

ность. М., 2010. С. 57.

2Малько А. В. Теория правовой политики. М., 2012. С. 90.

3Там же. С. 87.

43

Вцеляхусилениярегулированиядеятельности всферефинансовых рынков и защиты интересов неопределенного круга лиц, обеспечения стабильности финансовой системы 21 июля 2014 г. законодателем был введен новый повод длявозбуждения уголовногодела—фальсификация финансовых документов финансовой организации (ст. 1721 УК РФ). Уголовное дело по данномупреступлению возбуждается толькопо материалам Банка России или конкурсного управляющего. Созданный порядок в рамках Закона «О Центральном банке Российской Федерации» содержит механизм реагирования только на предоставлениенедостоверной отчетности. В то время как ст. 1721 УК РФ предусматривает ответственность за несколько различных преступлений.

1.Внесение заведомо неполных или недостоверных сведений о сделках, об обязательствах, об имуществе, о финансовом положении организации в документы и (или) регистры бухгалтерского учета (1) и (или) отчетность (2).

2.Подтверждение достоверности таких сведений (3).

3.Предоставление таких сведений в Банк России (4).

4.Публикация или раскрытие таких сведений в порядке, установленном законодательством (5).

Кроме того, Банк России не имеет возможности изымать документы принудительно, проверять организации, прекратившие свою деятельность, не может давать экспертную оценкуматериалам, полученным правоохранительными органами, не обладает полномочиями по проведению оператив- но-розыскных мероприятий.

Таким образом,налицоналичиепробела, который,напервыйвзгляд, как

илюбой пробел, нуждается в устранении. Для его устранения необходимо:

1.Разработать порядок реагирования на другие преступления, предусмотренные ст. 1721 УК РФ.

2.Наделить Банк России полномочиями по экспертной оценке материалов правоохранительных органов.

3.Разработать порядок проведения совместных проверок.

4.Скорректировать задачи Банка России, обязав его выявлять преступления, и т. п.

Мы видим, что для устранения пробела потребуются значительные усилия законодателя. Но самое главное, что такие усилия не приведут к положительному результату, поскольку в итоге существенно усложняется работа как правоохранительных органов, так и Банка России, который будет вынужден выполнять несвойственные ему функции из-за того, что эти действия запретили совершать органам следствия и дознания. Возникает вопрос: насколько адекватны выбранные средства для решения поставленной цели — выявления признаков преступления и инициирования расследования?

44

Анализируя данную ситуацию, можно прийти к следующим выводам. Продемонстрированныйотрицательный результатсвязансвыборомнеадекватных средств для достижения поставленной цели, что проявилось в правотворческой ошибке законодателя, неправильно определившего предмет правовогорегулирования. Правотворческаяошибка,в свою очередь, повлекла за собой возникновение пробела, устранение которого, как было показано выше, положительных результатов не даст, скорее, наоборот, приведет к проблемам на стадии реализации данной нормы.

Врезультате можно наблюдать довольно своеобразную ситуацию, когда законодатель издает норму, в которой нет необходимости (фактически налицо мнимый пробел), в свою очередь, издание ошибочной нормы представляет собой правотворческую ошибку, повлекшую появление реального пробела.

Выявление пробела определяет действие механизма, направленного на его устранение или преодоление. В данной ситуации устранение возникшего пробела бессмысленно, так как результатом будет образование неэффективного механизма возбуждения уголовногодела. И это к принципиальному улучшению ситуации не приведет, так как способы регулирования уголов- но-процессуальных отношений принципиально отличаются от способов регулирования банковской деятельности. Наделение же Банка России уголов- но-процессуальными средствами может привести к неоправданномуприменению принуждения в ходе банковского надзора.

Всложившейсяситуации необходимоустранятьнепробел, аправотворческую ошибку, которая выразилась в неправильном установлении предмета правового регулирования и возникновении ошибочной нормы.

Проблематичностьситуациизаключается втом, чтоипробелы, иошибки обнаруживают себя не столько в правотворческой деятельности, сколько в процессереализации права,вособенности, в правоприменительнойдеятельности. И дефекты правотворческой политики обусловливают проблемы политики правоприменительной. Оценивать степень адекватности урегулированияобщественных отношенийнеявляетсязадачей правоприменителя, тем более что исправлять несовершенства законодательства может только сам законодатель, который в данном конкретном случае, адекватно оценив ситуацию, должен устранять не пробел, а ошибочную норму. В идеале он должен стремиться к тому, чтобы создаваемые нормы максимально соответствовали объективным потребностям общественногоразвития. Этосоответствие является одной из «надежных гарантий эффективного действия проектируемых новелл».

Избежать подобных ошибок поможет системный подход к изменению законодательства. Пока можно констатировать, что правотворческая политика изобилует системными (многофакторными) ошибками, которые «оли-

45

цетворяют собой сбои в правотворческом процессе. Данный вид ошибок — наиболееразрушителен всилуегонегативно-комплексных последствий.Они влекут за собой как “снежный ком” целый ряд иных ошибок, выступают источником других, по сути бесчисленных, неправильных действий»4.

И. В. Киселев

(Администрация Ленинского АО г. Омска)

ПРОБЛЕМЫГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИРОССИЙСКОЙ

ФЕДЕРАЦИИВ СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ.ЮРИДИЧЕСКИЙ

АСПЕКТ

Право на образование — одно из наиболее фундаментальных и значимых прав человека. Согласно Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года1 одним из важнейших направлений развития страны является деятельность, направленная на сосредоточение и развитие усилий и ресурсов в сфере образования.

В настоящее время специальным законодательным актом, регулирующимотношенияв сфереобразования, выступаетФедеральный законот29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»2 (далее — Закон об образовании).

Государственная политика РФ в сфере образования (далее — государственная политика) основывается на 12 принципах(обеспечениеправакаждогочеловека на образование, гуманистический характер образования,приоритет прав и свобод личности, свобода педагогических работников и их академические права и т. д. (ст. 3 Закона об образовании)) и представляет собой целевую административно-управленческую деятельность органов государственной власти по реализации основных целей и задач в сфере образования, посредством административного, правового и экономическоговоздействия на общественные отношения в сфере образования.

Правовое регулирование общественных отношений в сфере образования имеет ряд недостатков, влияющих на государственную политику. Так, в ст. 29 Закона об образовании закреплено положение о том, что образовательная организация размещает в сети Интернет информацию, в том числе сведения о трудоустройстве выпускников. Согласно Федеральному закону

4 Там же.

1О Стратегиинациональной безопасности Российской Федерации до 2020 года [Электронный ресурс] : указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г.

№537. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».

2Рос. газета. 2012. 31 дек.

46

от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных»3 сведения о персональных данных включают в себя сведения о трудоустройстве (месте работы). На практике имеются случаи, когда данный вид информации размещается без согласия выпускников на обработкуперсональных данных. Это обстоятельство может повлечь существенное нарушение прав субъекта персональных данных. Таким образом, норма ст. 29 ФЗоб образованиив РФпротиворечитпринципугуманистическогохарактераобразования,которыйпредполагает приоритет соблюдения прав и свобод личности. По мнению автора, указанная проблема подлежит разрешению в случае исключения п. «с» ч. 2 ст. 29 рассматриваемого Закона или внесения законодательной поправки в ч. 2 ст. 29 Закона об образовании с изложением ее в следующей редакции: «Образовательныеорганизацииобеспечиваютоткрытостьидоступность информации о трудоустройстве выпускников с письменного согла-

сия последних». Второй вариант — вч. 3 ст. 29Закона обобразованиидобавитьположениеотом, чтоинформация идокументы,неотнесенныенетолько к сведениям, составляющим государственную, иную охраняемую законом тайну, но и к персональным данным, подлежат размещению на официальном сайте образовательной организации в сети Интернет.

Другой пример. Часть 3 ст. 5 Закона об образовании закрепляет, что в России гарантируются общедоступность и бесплатность в соответствии с федеральнымигосударственнымиобразовательными стандартамидошкольного, начального общего, основного общего и среднего общего образования, среднего профессионального образования, а также, на конкурсной основе, —бесплатность высшегообразования,еслиобразованиеданногоуровня гражданин получает впервые. В соответствии с ч. 4 ст. 43 Конституции РФ основное общее образование обязательно. Однако в ст. 5 Закона об образовании государственная гарантия на обязательность получения основного общего образования отсутствует. Следовательно, государственная политика, направленная на контроль реализации права граждан на обязательность основногообщегообразования,противоречитпринципуобеспечения правакаждого человека на образование и не может быть в должной мере реализована. Помнению автора, п. 3 ст. 5 следует изложитьв следующей редакции: «ВРФ в соответствии с Конституцией РФ гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основногообщегоисреднегопрофессиональногообразования, обязательность основногообщегообразования, а такженаконкурсной основе бесплатность высшего образования, если образование данного уровня гражданин получает впервые». Такимобразом, каки в первом примере, норма ст. 5 Закона об образовании нарушает принцип гуманистического характера образования, приоритета соблюдения прав и свобод личности.

3 Там же. 2006. 29 июля.

47

Всоответствии сп. 33 ст. 2 Закона об образовании конфликт интересов педагогического работника — это ситуация, при которой у педагогического работника при осуществлении им профессиональной деятельности возникает личная заинтересованность в получении материальной выгоды или иного преимущества, влияющего или способного повлиять на надлежащее исполнение педагогическим работником профессиональных обязанностей вследствие противоречия между его личной заинтересованностью и интересами обучающегося, родителей несовершеннолетних обучающихся. На практике сложно различать ситуации, когда преподаватель имеет личную заинтересованность в получении материальной выгоды или иного преимущества при предоставлении образовательных услуг и когда такая заинтересованность отсутствует. Например, оказание педагогических услуг в форме частного репетиторства, работа фрилансером, оказывающим педагогические услуги, тренинги в форме бесед, экспертизы и т. д. Пункт 1 ч. 3 ст. 47 Закона об образовании предоставляет педагогическим работникам право на свободу преподавания и свободуот вмешательства в профессиональную деятельность.Следовательно, применениенормправа, содержащихв себепризнаки конфликта интересов педагогического работника, может повлечь существенное нарушение прав педагогических работников, что, в свою очередь, влечет нарушение принципа свободы педагогических работников и их академических прав.

Финансовое обеспечение государственных полномочий в сфере образования в регионахосуществляется за счет субвенцийиз федеральногобюджета, а также в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных в бюджете субъекта РФ на указанные цели не менее чем в размере планируемых поступлений в бюджет субъекта РФ от уплаты государственной пошлины, связанной с осуществлением переданных полномочий и зачисляемой в бюджет субъекта РФ. Общий размер субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ на осуществление переданных полномочий определяется на основании методики, утвержденной Правительством РФ. Статья 7 Закона об образовании содержит недостаточное правовое регулирование механизма, контроля и источников финансирования системы образования, что не обязывает государство нести ответственность за финансирование системы образования. Общественные отношения, связанные с финансированием системы образования, особенно актуальны с юридической стороны, поскольку Закон об образовании не указывает субъектный состав ответственных федеральных и региональных органов исполнительной власти в сфере финансирования системы образования. Данный законодательный пробел порождает на практикенемало нарушений, чтосущественным образом отражается на реализации государственной политики. По мнению автора, необходимо законодательно детализировать ст. 7 Закона об образовании

48

вчасти правового регулирования механизма, контроля и источников финансирования системы образования и регламентирования ответственных федеральных и региональных органов исполнительной власти и должностных лиц в сфере финансирования системы образования.

Государственная политика основывается на принципах, установленных

вст. 3 Закона об образовании. Приведенные примеры правовых коллизий обнажают недостатки правового регулирования общественных отношений

всфере образования. Нормы Закона об образовании не могут противоречить нормам — принципам государственной политики, закрепленным в Законе об образовании, так как принципы являются фундаментом, юридическими правилами, аксиомой для изложения и применения закона.

С. С. Киселев,

кандидат юридических наук

(Омская академия МВД России)

ДОБРОВОЛЬНЫЕ НАРОДНЫЕДРУЖИНЫXXIВЕКА

Добровольная народная дружина — традиционная для Советской Рос- сииформаучастиягражданвохранеобщественногопорядка.В90-х гг.XX в.

вРоссии был отмечен заметный спад деятельности народных дружинников,

всвязи с изменившимся характером преступности в России они стали попросту малоэффективны.

Внастоящее время общественность вновь стала принимать активное участиевпредупреждении правонарушений. Вразныхрегионах нашейстраны были воссозданы народные дружины, и вопросы о правовом положении дружинников и их ответственности вновь актуальны.

Правовую основу деятельности народных дружин составляют Конституция Российской Федерации, федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законодательство соответствующих субъектов Российской Федерации1.

Добровольные народные дружины создаются в целях оказания содействия органам государственной власти и правоохранительным органам субъектов Российской Федерации в обеспечении общественного порядка и

1О Московскойгородскойнароднойдружине :законг. Москвы от26 июня2002 г. № 36 // Ведомости Московской городской Думы. 2001. № 8. С. 162 ; Об участии граждан в охране общественного порядка на территории Ленинградской области : областной закон Ленинградской области от 10 ноября 2008 г. № 121-ОЗ // Вестник Правительства Ленинградской области. 2008. № 70. С. 108 ; О народных дружинах

вТверской области : закон Тверской области от 12 ноября 2008 г. № 123-ЗО // Твер-

ские ведомости. 2008. № 47. С. 94 ; и др.

49

состоят из граждан Российской Федерации, принятых в ее состав в установленном порядке.

Так, правовые основы и принципы деятельности Московской городской народной дружины, ее обязанности, права и ответственность народных дружинников, гарантии их правовой и социальной защиты устанавливаются Законом г. Москвы от 26 июня 2002 г. № 36 «О Московской городской народной дружине» (далее — Закон о московской ГНД).

Закон о московской ГНД наделяет дружинников такими полномочиями,которыесвязанысрискомпричинения вредаздоровьюи имуществуграждан июридических лиц. Статья 10названногоЗакона закрепляет задружинником право на применение физической силы к правонарушителю при его активном неповиновении, такжедружинникидолжны содействоватьсотрудникам правоохранительных органов в доставлении правонарушителей в органы внутренних дел, в пункты охраны общественного порядка. В соответствии с этой же статьей сотрудники народной дружины имеют право использовать транспортные средства организаций независимо от их формы собственности для транспортировки пострадавших граждан.

Закон Ленинградской области от 10 ноября 2008 г. № 121-ОЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка на территории Ленинградской области» управомочивает народного дружинника содействовать правоохранительным органам во временном ограничении или запрещении движения транспортных средств (ст. 10).

Законодательство,регламентируядеятельность народнойдружины,должно также предусмотреть и порядок возмещения вреда, причиненного сотрудниками народной дружины.

Упомянутые законы субъектов Федерации, устанавливающие нормы о народныхдружинах, содержатнормыобответственности народныхдружинников, ноони, как правило, ограничиваются следующей формулировкой: за противоправное действие или бездействие народные дружинники несут ответственность, установленную законодательством Российской Федерации. Очевидно, что данное положение имеет общий характер и нуждается в на- учно-практическом комментарии.

В науке гражданского права общепризнано, что гражданско-правовая ответственностьнаступает приналичииследующихусловий:1) вреда;2) причинной связи между вредом и поведением причинителя; 3) противоправности поведения причинителя; 4) вины причинителя.

Наиболееважным из перечисленныхусловий учеными признаетсяпротивоправность действийпричинителя вреда. Если вред был причиненвпределах полномочий, предоставленных народномудружинникузаконом, то он считается правомернопричиненным, и участник народнойдружины неподлежит ответственности. Для наступления гражданско-правовой ответственности дружинника необходимо важное условие — противоправность дей-

50