Проблемы государственно-правового развития России. Материалы межвузовской научно-практической конференции (21 ноября 2014 г.)-1

и пограничные регионы, через которые активно осуществляют свою деятельность транснациональные преступные формирования. Для проникновениянезаконными мигрантамииспользуются уязвимые, плохоохраняемые рубежигосударств СНГ(среднеазиатскиереспублики ироссийско-казахстан- ская граница — до 90%).

Въезд на территорию России незаконных мигрантов осуществляется в основном на путях международного сообщения через установленные пункты пропуска по действительным документам и приглашениям. Вместе с тем отмечаются факты проникновения на территорию страны иностранцев в обход установленных пунктов пропуска, через так называемую зеленую границу3.

Основными каналами въезда незаконных мигрантов на территорию Сибирского федерального округа являются туристические и деловые поездки, выезды на учебу и работу. Кроме того, в нарушение установленного порядка оформляются приглашения на въезд в Российскую Федерацию для обучения в высших учебных заведениях. Реже задействуется канал деловых поездок. При этом используются российские коммерческиеи деловыевизы, выданные на основании действительных и фиктивных приглашений хозяйствующих субъектов, организаций и их объединений, общественных ассоциаций и союзов, действующих на территории России4.

Организованные преступные группы, специализирующиеся на организации незаконной миграции, имеют сложную структуру и неоднородный состав. Во главе группы стоит организатор незаконной миграции. Анализ уголовных дел об организации незаконной миграции свидетельствует о том, что организаторами незаконной миграции являются мужчины в возрасте от 25 до 45 лет, не работающие, обладающие знаниями миграционного законодательства, а также имеющие связи в органах государственной власти.

По данным Главного информационного аналитического центра Министерства внутренних дел РФ, преступные группировки, занимающиеся незаконноймиграцией,вбольшинствеслучаевсостояттолькоизмужчин(77%). По тем же данным, возраст участников организованной группы колеблется в пределах от 25 до35 лет. Относительно профессиональной занятости членов организованных преступных групп, занимающихся организацией незаконной миграции, каких-либо закономерностей не выявлено. В зависимости от функциональной роли в группе могут участвовать представители как

3Звягинцев В. В., Довгополов Е. Ю. Незаконная миграция как вид транснациональной преступной деятельности: к вопросу о криминологической характеристике // Миграционное право. 2009. № 2. С. 38–41.

4Там же.

21

техническихспециальностей(лица, осуществляющиеподделкудокументов), так и гуманитарных (экономисты, юристы и т. п.)5.

Судебно-следственная практика свидетельствует отом, что организаторы незаконной миграции обычно действуют под прикрытием официально зарегистрированных юридических фирм, оформленных на лицо, ранее утерявшее свои документы. Чаще всего такие фирмы имеют надлежащим образом оформленные документы, причем в большинстве случаев номинальным руководителем такого юридического лица не является организатор6.

Эксперты отмечают, чтотактика организаторов незаконной миграции в последнее время изменилась. Если ранее количественный состав групп незаконных мигрантов, задержанных органами внутренних дел, доходил до 40 человек, то в настоящее время непосредственно перед пересечением государственной границы формируются группы численностью 3–5 человек, с последующей их концентрациейв небольших населенных пунктах, прилегающих к пограничной зоне.

М. А. Бучакова,

доктор юридических наук, доцент

О. А. Дизер,

кандидат юридических наук, доцент

(Омская академия МВД России)

ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ СОТРУДНИКАПОЛИЦИИ В КОНТЕКСТЕ

НОРММЕЖДУНАРОДНОГО ПРАВА

Полицейскими разных стран в силу идентичности их профессиональных проблем осознана необходимость выработки единых принципов и основных правил полицейской деятельности. Требования, предъявляемые к полиции в еевзаимоотношениях снаселением внутрисоциума, нашлиотражение в международных актах, закрепляющих права и свободы человека и гражданина.

Во многих странах за основу поведения полицейских, их взаимоотношений с гражданами по обеспечению прав и свобод взят принятый Организацией Объединенных Наций Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка (1979 г.)(далее — Кодекс),а такжепринятые ООН

5Фролкин Н. П., Козлов В. Ф. Сведения о личности преступника и членах организованной преступной группы, занимающихся организацией незаконной миграции, как элементы криминалистической характеристики // Рос.юстиция. 2009. № 12. С. 61–65.

6Там же.

22

вразвитие этого документа Руководящие принципы для эффективного осуществления Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию право-

порядка (1989 г.)*.

Врезолюции ООН о принятии данного Кодекса говорится о «защите общественного порядка» как «функции по поддержанию правопорядка». Требования к поведению и деятельности работников полиции, изложенные

вКодексе, подчеркивают взаимосвязь моральных и правовых норм в системе социальных норм такой профессиональной группы, как полиция.

УказанныйКодексустанавливает:«Те,ктообладаютполицейскимиполномочиями, обязуются уважать и защищать права человека по отношению ко всем лицам». Должностным лицам, имеющим полицейские полномочия, особенно права на задержание правонарушителей, Кодекс запрещает применениепыток, атакжеподчеркивает, чтосиламожетбыть примененатолько в случае крайней необходимости. Дисциплинарные взыскания, пытки и другиеформы негуманногоилиунижающегочеловека обращения или наказания запрещаются при любых обстоятельствах.

ВКодексе определены требования по сохранению в тайне сведений конфиденциальногохарактера, еслиисполнениеобязанностей или цели правосудия не требуют иного.

ЦелямиКодекса являютсяобеспечение«эффективногоподдержанияэтических норм среди должностных лиц», ориентация на приоритет общечеловеческих моральных ценностей (гуманизм, милосердие, справедливость, терпимость и др.). Внем содержатся обращениектаким моральнымкатегориям, как достоинство, репутация, человечность, сострадание, уважение, нравственное поведение, моральная ответственность, а также такие аспекты, как унижение человеческого достоинства и иные отклонения от гуманистических норм. В Кодеке также закреплены этические нормы, которым должен следовать сотрудник полиции, например: полицейский должен действовать честно, беспристрастно и с чувством собственного достоинства. Он должен воздерживаться от всех проявлений коррупции и решительно противодействовать им. Императивно подчеркивается, что должностные лица по поддержанию правопорядка не совершают каких-либо актов коррупции. Кроме того, они всемерно препятствуют любым таким актам и борются с ними (ст. 7).

Сотрудник полиции недолжен повиноваться или исполнятьлюбой приказ или инструкцию, предписывающие подобные меры (ст. 3), т. е. применение силы должностными лицами по поддержанию правопорядка должно носить исключительный характер. В соответствии со ст. 5 данного нормативного акта ни одно должностное лицо по поддержанию правопорядка не

*Международные акты о правах человека : сб. документов. М., 1998. С. 537.

23

может осуществлять, подстрекать или терпимо относиться к любому действию, представляющему собой пытку или другие жестокие, бесчеловечные или унижающие достоинство виды обращения и наказания. Данные положения основываются на принятой Генеральной Ассамблеей ООН Декларации озащите всех лиц от пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания.

Нормативные предписания международных актов закрепляют как права и свободы граждан, так и средства, механизмы их реализации. Соответственно, для полного обеспечения прав и свобод должны быть выполнены установленные процессуальные действия в рамках полномочий конкретногодолжностноголица.ПоэтомувКодексезакреплено, чтодолжностныелица поподдержаниюправопорядка уважаютзакон инастоящий Кодекс. Используя все свои возможности, они также предотвращают и всемерно препятствуют всем нарушениям таковых (ст. 8).

Каквидим, предъявлениевысоких требований к должностномулицу, поддерживающему правопорядок, обусловлено прежде всего стремлением защитить права человека и основные свободы, не допустить произвола со стороны должностных лиц в их взаимоотношениях сгражданами и нарушения закона.

Положения Кодекса перекликаются и с другими международными актами, регламентирующими деятельность полиции.

Важным документом, устанавливающим основные правила деятельности полицейских пообеспечению прав человека и основных свобод, является Декларация ополиции, принятая 8 мая 1979 г. Парламентской ассамблеей Совета Европы. В Декларации отмечается жизненно важная роль полиции, которая вынуждена действовать в условиях, связанных с риском для сотрудников. Подчеркивается, что выполнениеими своих обязанностей еще более осложнено, когда нет четко определенных правил поведения.

В данном документе содержатся также этические нормы, которым должен следовать полицейский; определены правовой статус полиции в целом и полицейскогов отдельности, а такжеалгоритм действий в период войны и при других чрезвычайных обстоятельствах. В частности, отмечается, что полицейский должен выполнять возложенные на него законом обязанности по защитесвоих сограждан и общества от насилия, грабежа и других общественно опасных действий, как это установлено законом.

Таким образом, требования, предъявляемые к полицейскому, деятельности полиции и взаимоотношениях внутри социума, закрепленные в нормах международного права, содержат целый комплекс морально-этических норм, которым должно следовать должностное лицо, выполняющее функцию по поддержанию правопорядка. Установление этих жестких стандартов в деятельности полиции в России обусловлено необходимостью обеспечить и защитить права и свободы человека и гражданина в деятельности органов внутренних дел.

24

А. В. Быков,

кандидат исторических наук

(Омская академия МВД России)

АТТЕСТАЦИИСЛУЖАЩИХМЕСТ ЗАКЛЮЧЕНИЯРСФСР

КАК ЭЛЕМЕНТ КАДРОВОЙПОЛИТИКИ В 1920-ЕГОДЫ

Анализ исторических источников показывает, что одной из основных проблем вдеятельности местзаключения РСФСР в 1920-е гг. являлась проблема комплектования штатов — нехватка личного состава и его низкое качество.

Работа в местах заключения была малооплачиваема, тяжела, опасна и непрестижна, что не позволяло проводить должного отбора кандидатов на должности. Малые оклады (особенно в уездных городах) заставляли пополнять число сотрудников случайными людьми, без должного отбора.

Отрицательно сказывался на работеи низкий уровень образования, общего развития служащих мест заключения. Большинство имели образование ниже среднего, многие — домашнее, некоторые и вовсебыли неграмотны или малограмотны. Причем уровень образованности руководства мест заключения и даже губернских управлений местами заключения почти не отличался от общей картины.

Закономерным следствием стали неудовлетворительный профессиональный уровень личного состава, многочисленные нарушения дисциплины, халатное отношение к исполнению служебных обязанностей, неслужебные связи с заключенными, преступления по должности.

По мере улучшения ситуации в стране, увеличения финансирования появлялось больше возможностей для проведения отбора служащих мест заключения. Это касалось и более тщательного рассмотрения кандидатур при поступлении на службу и уже находящихся на службе.

Вчисле мер, призванных повысить уровень профессионализма кадров, былопризнанонеобходимымввестиаттестациюлицадминистративно-стро- евого состава и инспекции мест заключения. Циркуляром НКВД РСФСР от 16 сентября 1927 г. «Об аттестовании лиц административно-строевого состава мест заключения и инспекций мест заключения» предписывалось с 15 октября 1927 г. ввести во всех местах заключения систематические аттестации служащих административно-строевого состава1. Порядок проведения аттестации устанавливался содержавшейся в циркуляре инструкцией.

1Об аттестовании лиц административно-строевого состава мест заключения

иинспекций мест заключения : циркуляр Народного комиссариата внутренних дел от 16 сентября 1927 г. № 347 // Действующие распоряжения по местам заключения : системат. сб. с пояснениями. М., 1929. С. 28.

25

Циркулярустанавливалдва видааттестаций:текущуюи досрочную.Они предусматривали составление аттестации и рассмотрение ее в аттестационных комиссиях.

Работник в своей должности аттестовался один раз. Затем в эту аттестацию вносились необходимые изменения и дополнения или же делалась оговорка, чтоаттестацияостаетсябезизменения. Обязательнойпринадлежностью аттестации являлась характеристика аттестуемого и наличие выводов, вытекающих изее содержания. Характеристика включалав себя:а) определение личных качеств; б) определение общеобразовательной и технической подготовки, служебного практического опыта, умение применять на деле полученное образование и имеющийся опыт, участие в изучении проблем преступности и пенитенциарии; в) оценку заслуг аттестуемого; г) политическую подготовку и степень проявления активности в общественной жизни. Взаключении характеристикадолжна была содержать оценкусостояния вверенного аттестуемому участка работы.

Из содержания характеристики в отношении аттестуемого формулировался одиниз следующих выводов: 1) соответствиезанимаемой должности; 2) перемещение для болеецелесообразного использования; 3) повышение в должности, с указанием, на какую должность аттестуемый заслуживает перевода; 4) назначение на низшую должность для приобретения практического опыта в работе меньшего масштаба; 5) предупреждение о неполном служебном соответствии; 6) увольнение со службы.

Для рассмотрения аттестаций учреждались аттестационные комиссии:

вкаждом месте заключения для рассмотрения аттестаций на работников службы надзора — в составе начальника места заключения (председателя) и членов (представителей местного административного отдела и местного органа ОГПУ); при губернском (областном, краевом) административном отделедля рассмотрения аттестаций на командный состав всех мест заключения данной губернии (области, края) в составе начальника административного отдела (председателя) и инспекторов мест заключения и представителей ОГПУ.

Следует отметить, что аналогичные аттестационные комиссии начали создаваться ещес середины 1920-х гг. по инициативе местного руководства. Так, в 1924 г. по распоряжению Омской губернской инспекции мест заключения при каждом местезаключения создавались аттестационные комиссии

всоставе представителей Губернской инспекции мест заключения, ячейки РКП(б) места заключения, месткомаместа заключения, администрации места заключения. В обязанности комиссии входила проверка знаний служебных обязанностей каждого сотрудника и «чистка» всего личного состава от не соответствующих своему назначению. Проверку надлежало проводить, принимая во внимание служебный стаж, знание служебных обязанностей и

26

общую развитость. Учитывались и отношения в коллективе, поведение в быту2.

Врезультате деятельности аттестационной комиссии по проверкеслужащих Омского дома лишения свободы из 114 человек личного состава было уволено 14, как не соответствовавших должности3. В Тюкалинском доме лишения свободы из 25 человек уволено 24. Основными причинами увольнения в 1920-е гг. были халатность, неоднократные взыскания, общая неразвитость. В конце этого периода указанные причины продолжали иметь место, но появились и вышли на первый план новые. Так, по материалам «чисток», проведенных Сибирской краевой Рабоче-крестьянской инспекцией в 1929–1930 гг., основными мотивами увольнения сотрудников мест заключения являлись:бюрократизм и волокита, извращениеклассовой линии, сращивание с кулацко-нэпманским элементом, вредительство, разложение и пьянство, растрата, непригодность к управленческой работе5.

Сама посебе деятельностькомиссийзначимыхрезультатов датьнемогла. Принимался комплексмер поповышению служебной подготовки служащих мест заключения, улучшению их положения, повышению заинтересованности в продолжении службы.

НКВД и Главное управление мест заключений принимали ряд мер по упорядочению работы по служебно-боевой подготовке личного состава, повышению общего уровня образования. Сложнее оказалось решить проблемусденежнымиинымивидамидовольствия,посколькуситуация встране оставалась сложной. Тем не менее различные меры (увеличение средств государственногои местных бюджетов, привлечениечастиприбыли от труда заключенных, введение льгот для сотрудников и др.) позволили повысить материальную защищенность и заинтересованность служащих, что делало возможным закреплять на службе зарекомендовавших себя с положительной стороны и проводить более качественный отбор претендентов на службу.

Таким образом, с одной стороны, аттестация служащих мест заключения являлась одним из элементов кадровой политики и была направлена на выявление пригодности служащего к исполнению обязанностей по службе иимеющихсянедостатков. Приэтоматтестациянерассматриваласьвотрыве от иных мер, направленных на улучшение ситуации с кадрами мест зак-

2Историческийархив Омскойобласти.Ф. Р-920.Оп. 1,д. 15.Л. 37 ;Р-762. Оп. 2,

д. 1. Л. 114.

3Там же. Д. 54а. Л. 11.

4Там же. Л. 14.

5Государственный архив Новосибирской области. Ф. Р-288. Оп. 4, д. 34. Л. 71.

27

лючения. С другой стороны, более тщательный подход к подбору кадров и ужесточение борьбы с нарушениями дисциплины, стремление избавиться от непригодных для службы лиц, на наш взгляд, были не только свидетельством укрепления пенитенциарной системы, но и отражением общей тенденции на укрепление основ государства на рубеже 1920–1930-х гг.

А. Г. Быкова,

доктор исторических наук, доцент

(Омскаяюридическая академия)

ПРАВОВОЙСТАТУСКОМИТЕТОВ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО

(ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОГО)ОРГАНАГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ВСИБИРСКОМФЕДЕРАЛЬНОМОКРУГЕ(ГРУППЫ КОМИТЕТОВ И ИХПОЛНОМОЧИЯ)

Практика работы законодательных органов власти субъектов Российской Федерации показывает, что в любом коллегиальном органе формируются комитеты1. Правовой статус комитетов законодательных (представительных) органов субъектов РФ является актуальной, нонедостаточно изученной темой. В последнее десятилетие основной тенденцией стало изучение законодательного (представительного) органа как целого института2. Между тем это основные рабочие структурные образования законодательного органа. Они создаются для ведения законотворческой работы, предварительного рассмотрения и подготовки к рассмотрению на пленарном заседании вопросов, относящихся к полномочиям законодательного органа. В ряде субъектов Сибирского федерального округа комитеты могут создаваться для выполнения контрольных и иных полномочий, уста-

1Шишкин С. И. Правовые основы организации и деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Сибирский юридический вестник. 2002. № 3. URL: http://www.law. edu.ru/doc/document.asp?docID=1115076 (дата обращения: 29.07.2013).

2Васильев В. И., Павлушкин А. В., Постников А. Е. Законодательные органы субъектов Российской Федерации: правовые вопросы формирования, компетенции и организации работы : учеб. пособие. М., 2001. 285 с. ; Курманов М. М. Законодательный орган субъекта Российской Федерации. Казань, 2006. 340 с. ; Стародубцева И. А. Коллизии в регулировании организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2007.

№12. С. 26–30 ; и др.

28

новленных законодательством субъекта (Республика Алтай3, Забайкальский край4).

Комитеты могут быть как постоянными, так и временными. Постоянные комитеты формируются на весь срок полномочий региональногопарламента и решают общие вопросы законопроектной работы, временные — образуются на ограниченный срок для решения определенных вопросов, после чего их деятельность прекращается.

Порядок организации и деятельности комитетов региональных парламентоврегулируется в конституциях (уставах), законах субъектов, регламентах законодательных (представительных) органов и положениях о комитетах (комиссиях), утверждаемых законами(постановлениями)региональных парламентов5.

3Статья 46 постановления Государственного Собрания — Эл Курултай Республики Алтай от 31 мая 2006 г. № 3-3 «О регламенте Государственного Собрания — Эл Курултай Республики Алтай» (Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»).

4О положении о комитетах и постоянных комиссиях Законодательного Собрания Забайкальского края [Электронный ресурс] : постановление Законодательного Собрания Забайкальского края от 25 февраля 2011 г. № 42. Доступ из справ.-право- вой системы «КонсультантПлюс».

5О регламенте Совета народных депутатов Кемеровской области [Электронный ресурс] : постановление Совета народных депутатов Кемеровской области от 28 октября 2009 г. № 492. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» ; Положение о Комитете Верховного Хурала (Парламента) Республики Тыва по аграрной политике и природопользованию [Электронный ресурс] : постановление Верховного Хурала (Парламента) Республики Тыва от 3 ноября 2010 г. № 88 ВХ-I. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» ; Об утверждении Положения о Комитете по взаимодействию с хуралами представителей и развитию местного самоуправления Верховного Хурала (Парламента) Республики Тыва [Электронный ресурс] : постановление Верховного Хурала (Парламента) Республики Тыва от 3 ноября 2010 г. № 86 ВХ-I. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»; Положение о Комитете Верховного Хурала (Парламента) Республики Тыва по развитию энергетики и строительства [Электронный ресурс] : постановление Верховного Хурала (Парламента) Республики Тыва от 3 ноября 2010 года № 87 ВХ-I. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»; О комитетах (комиссиях) Верховного Совета Республики Хакасия [Электронный ресурс] : закон Республики Хакасия 7 мая 2008 г. №16-ЗРХ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» ; О положениях о комитетах Законодательного Собрания Новосибирской области [Электронный ресурс] : постановление Законодательного Собрания Новосибирской области от 25 ноября 2010 г. № 53. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» ; О структуре Алтайского краевого Законодательного Собрания [Электронный ресурс] : постановление Алтайского краевого Законодательного Собрания от 20 декабря 2011 г. № 635. Доступ из справ.-правовой сис-

29

Законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации Сибирского федерального округа самостоятельно решают вопрос о количестве постоянных комитетов. Так, в Законодательном Собрании Красноярского края 9 комитетов, Совете народных депутатов Кемеровской области и Верховном Хурале (парламенте) Республики Тыва — 8 комитетов, Верховном Совете Республики Хакасия — 8, Законодательном Собрании Новосибирской области — 7, Алтайском краевом Законодательном Собрании создано 7 комитетов, Государственном Собрании — Эл Курултай Республики Алтай и Народном Хурале Республики Бурятия — 6, Законодательном Собрании Иркутской области — 6 постоянных комитетов, Законодательном Собрании Забайкальского края и Законодательном Собрании Омской области — 7 комитетов.

Постоянные комитеты законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации Сибирского федерального округа формируютсяпо функционально-отраслевомупринципу. Условно можновыделить комитеты бюджетно-финансовые, экономические, социальные, экологические и комитеты культурной жизни субъектов Российской Федерации. Кроме того, во всех без исключения законодательных органах субъектов Российской Федерации Сибирского федерального округа созданы комитеты по государственной политике и местному самоуправлению.

темы «КонсультантПлюс»; Об утверждении положений о комитетах Государственного Собрания — Эл Курултай Республики Алтай [Электронный ресурс] : постановление Государственного Собрания — Эл Курултай Республики Алтай от 28 февраля 2007 г. № 10-25. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» ; Об утверждении Положения о комитетах Народного Хурала Республики Бурятия [Электронный ресурс] : постановление Народного Хурала Республики Бурятия от 17 августа2000 г. № 481-II. Доступ из справ.-правовойсистемы «КонсультантПлюс» ; О регламенте Законодательного Собрания Иркутской области [Электронный ресурс] : постановление Законодательного собрания Иркутской области от 17 марта 2010 г. № 19/29-ЗС. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»; О Положении о комитетах и постоянных комиссиях Законодательного Собрания Забайкальского края [Электронный ресурс] : постановление Законодательного Собрания Забайкальского края от 25 февраля 2011 г. № 42. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»; О Положении о комитете по аграрным вопросам Законодательного Собрания Омской области [Электронный ресурс] : постановление Законодательного Собрания Омской области от 30 мая 1995 г. № 59. Доступ из справ.- правовой системы «КонсультантПлюс»; О Положении о комитете Законодательного Собрания Омской области по образованию, науке, культуре и молодежной политике [Электронный ресурс] : постановление Законодательного Собрания Омской области от 26 января 2012 г. № 28. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

30