Природа российского правотворчества и механизма согласования интересов. Учебное пособие-1
.pdf
31
по созданию такого рода нормативных правовых актов (законопроектной работы)64.
Таким образом, можно сделать предварительный вывод, что законотворческая деятельность в России является важнейшим видом правотворчества, основным способом реализации правоустанавливающей функции государства.
Конституция Российской Федерации, вступившая в силу 26 декабря 1993 г., в ст. 5, 72 и 76 произвела общую классификацию законотворческой деятельности в Российской Федерации и установила два относительно самостоятельных уровня законотворчества органов Российского государства в соответствии с его федеративным устройством:
а) 1-й уровень - федеральное законотворчество; б) 2-й уровень - законотворчество субъектов Федерации.
Следует отметить, что вопросы законотворческой деятельности как важнейшей формы правотворчества вызывали и вызывают живой интерес не только у ученых-правоведов, практиков, так или иначе сталкивающихся с этими проблемами, но и среди широкой общественности.
В общей теории права, а также теории конституционного права понятия «законодательный процесс», «законодательная деятельность», «законотворчество», «законотворческий процесс» не имеют строго однозначного определения. Существенно, что определение этих понятий идет в сопоставлении с понятиями «правотворчество», «правосознание», «законодательство», «источник права», «закон»65.
Понятие «законодательство» в отечественной теории права принято рассматривать в двух аспектах: в широком – как совокупность законов и принятых в соответствии с ними подзаконных актов и в узком – как совокупность законов в собственном смысле слова66. Для целей настоящего исследования данное понятие будет использоваться нами в узком, собственном значении слова «законодательство». Соответственно этому законодательная деятельность понимается как форма государственной деятельности, направленная на создание законов – нормативных правовых актов высшей юридической силы.
Общепризнанно, что законодательная деятельность есть одна из основных форм правотворчества, наиболее распространенная в Российской Федерации, правом осуществления которой наделены
64См.: Поленина С. В. Законотворчество в Российской Федерации. М., 1996. С. 4.
65См.: Поленина С. В. Законотворчество в Российской Федерации. М.,
1996. С.22.
66 См.: Лившиц Р.З. Теория права. М.,1993. С.121.
32
высшие представительные органы Федерации и ее субъектов, а также непосредственно народ – носитель и источник государственного суверенитета.
Вместе с этим о законодательной деятельности как таковой можно говорить в широком и узком смысле. В широком смысле законодательная деятельность – это и возникновение самой идеи о необходимости принятия (издания) того или иного закона, и научная экспертиза законопроекта, и его обсуждение, принятие, а также обнародование. В узком смысле законодательная деятельность сводится главным образом к разработке, составлению текста конкретного законопроекта, формулированию его норм. Необходимо отметить тот факт, что в правоведческой литературе нередко акцентируется внимание именно на последнем аспекте законодательной деятельности67.
Всвязи с этим хотелось бы остановиться на проблеме различий
вюридической терминологии. Для обозначения процесса создания законов наряду с термином «законодательный процесс» зачастую используется термин «законотворческий процесс», очевидно, по аналогии с правотворческим процессом. При этом и тот, и другой термин обозначает процесс прохождения закона через парламент. Эти термины вполне могут использоваться как тождественные. Но в то же время они несут в себе несовпадающие смысловые акценты. Если в термине «законодательный процесс» на первый план выходит официальная, властная сторона этого процесса, а также процедура создания закона, то в термине «законотворческий процесс» проявляется интеллектуальное, созидательное начало анализируемой деятельности.
Законотворчество, пишут авторы курса «Парламентское право», как более широкое понятие включает в себя действия и отношения, предваряющие законодательный процесс как деятельность,
ограниченную лишь рамками парламента. Законотворчество, по мнению указанных авторов, не всегда имеет правовое регулирование68.
Некоторые авторы рассматривают законодательный процесс как часть процесса законотворчества. По их мнению, законотворчество не
67 См., например: Пиголкин А.С., Студеникина М.С., Рахманина Т.Н. Проблемы совершенствования российского законодательства // Юридический мир. 1998. № 11-12; Поленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации. М.,1996; Тихомиров Ю.А. Теория закона. М., 1982; Пиголкин А.С. Теоретические проблемы правотворческой деятельности в СССР: автореф. докторской диссертации. М., 1972.
68 См.: Парламентское право России / под ред. Степанова И.М., Хабриевой Т.Я. М., 1999. С. 98.
33
исчерпывается собственно созданием закона, а может включать оценку его эффективности и возможную последующую корректировку69.
Понятие «законотворчество» призвано охватить достаточно широкий круг явлений, включить все смежные процессы, предшествующие решению о подготовке проекта нормативного правового акта, выявить потребности в правовом регулировании тех или иных видов общественных отношений, направление и характер регулирования70.
На наш взгляд, следует присоединиться к мнению различения законодательного и законотворческого процесса. «Законотворчество, - по мнению известного ученого и политика А. Шохина, - можно рассматривать в двух измерениях: собственно-юридическом (нормативном) и социально-политическом. В первом понимании это строго урегулированные конституционными и иными правовыми нормами процедуры внесения законопроекта в парламент, его рассмотрения, доработка и принятия, а также подписания и обнародования… Другая сторона законотворчества отражает его понимание как процесса выявления и реализации в законе социальных интересов…»71. Такой подход позволит, в частности, более целесообразно относиться к кругу участников законодательной процедуры при прохождении законопроекта в парламенте.
Следует отметить, что законотворчество включает основное, начальное звено механизма правового регулирования.
Государство, издавая норму права, включает в действие весь сложный комплекс правоприменительных и правоохранительных средств и воздействует таким путем на поведение лиц, коллективов и в конечном счете на развитие общества. От законотворчества, особенно на стадии выявления потребности в правовом регулировании, определения его характера и содержания в значительной мере зависит качество правовой нормы, ее обоснованность, соответствие основным целям правового регулирования, степень ее воздействия на поведение соответствующих субъектов и эффективность.
Что касается особенностей законотворчества, выражающих его сущностные качества, то, в первую очередь, необходимо отметить, что законотворчество – это деятельность, направленная на создание актов высшей юридической силы – законов, которые занимают особое,
69См.: Чехарина В.И. Законодательный процесс // Парламентское право России: учеб. пособие / под ред. И.М. Степанова, Т.Я. Хабриевой. М., 1999. С. 95-147.
70См: Поленина С.В. Указ. соч. С. 16-25.
71См.: Шохин. А. Взаимодействие властей в законодательном процессе. М., 1999.
34
ведущее место среди других нормативных правовых актов. Высшая юридическая сила законов Российской Федерации прямо установлена в ст. 4 Конституции РФ.
Таким образом, на наш взгляд, следует отметить, что законодательная деятельность – важнейшая форма правотворчества современной России. На ее субъектов государством возложена серьезнейшая задача по формированию законодательной базы России и ее регионов. Для плодотворного решения данной задачи необходимо четко ориентироваться в сложном комплексе теоретико-практических проблем организационно-правового порядка законодательного процесса. Четкое сопоставление законодателем понятийных характеристик важнейших категорий данного процесса, предельное внимание к выработанным в юридической науке и практике путям решения соответствующих проблем позволят хоть на шаг приблизиться к пока еще призрачной цели построения в Российской Федерации подлинно правового государства.
Вместе с этим М.Ю. Спирин отмечает, что, как известно, законотворческая деятельность как явление в целом характеризуется органическим единством трёх основных компонентов: познания закономерностей и процессов социальной действительности, деятельности, направленной на придание созданному тексту закона высшей юридической силы и результата - начала действия закона, которые в своих диалектических взаимосвязях и составляют относительно завершённый цикл законотворчества, вслед за которым по восходящей линии следуют в той же последовательности аналогичные циклы, образующие в целом особую систему этого процесса. Из этого следует, что для достижения адекватного отражения в нормативных предписаниях законов происходящих в обществе процессов необходимо с должной степенью регулярности обнаруживать, изучать и умело использовать в практической законотворческой работе общие объективные закономерности, характеризующие эти процессы. Как раз именно поэтому генеральной предпосылкой создания любого закона является познание субъектом теоретического законотворчества сложных факторов (обстоятельств), оказывающих влияние на развитие тех общественных отношений, правовое регулирование которых законодательными средствами диктуется нуждами социального прогресса72.
Далее необходимо исследовать аспекты значимости правотворческой деятельности современной России в контексте
72 См.: Спирин М.Ю. Указ. соч. С. 52-53.
35
сопоставления данного понятия с важнейшими категориями общей теории права, которые находятся во взаимосвязи с правотворчеством.
Говоря о значимости правотворчества в целом, необходимо отметить, что, по мнению Р.З. Лившица, государство и право как средство социального компромисса будут постоянными спутниками цивилизованного общества 73. Ввиду этого правотворчество всегда будет оставаться важнейшим видом государственной деятельности.
В настоящее время вопросы правотворчества приобретают особую значимость, поскольку явно обнаруживает себя необходимость в создании механизма выявления потребностей и согласования интересов различных социальных групп и их перевода на язык законодательства, а равно механизма адекватного отражения закономерностей общественного бытия в правовой материи, создаваемой законодателем 74.
От того, в какой мере нормы права выражают потребности и интересы общества, насколько эффективно они воздействуют на поведение людей, зависит во многом решение задач, стоящих перед обществом 75. Говоря, в частности, в этой связи о природе правотворчества в Российской Федерации, на наш взгляд, следует обозначить и проанализировать некоторые аспекты соотношения категории социальной ценности формируемого в процессе правотворчества позитивного права с ролью и значением в этой связи процесса правотворчества как вида государственной деятельности.
Прежде всего, следует подчеркнуть, что в общесоциологическом смысле понятие социальной ценности характеризует те явления объективной действительности, которые способны удовлетворять определенные потребности социального субъекта, необходимые, полезные для его существования и развития. В юридической литературе отмечается76, что ценность права – это способность права служить целью и средством для удовлетворения социально справедливых, прогрессивных потребностей и интересов
73См.: Лившиц Р.З. Государство и право в современном обществе: необходимость новых подходов // Сов.государство и право. 1990. № 10. С.19-20.
74См.: Дмитриевцев К.Н. Процесс правотворчества в РФ: дисс…канд. юрид.наук. Нижний Новгород, 1994. С. 4.
75См.: Соловьев А.А. Правотворческая деятельность ОВД субъектов РФ (на материалах ГУВД Московской области): автореф. дисс…канд. юрид. наук. М., 2003. С.3.
76См.: Общая теория государства и права / под ред. В.В. Лазарева. М., 1996. С. 127.
36
граждан, общества в целом. Кроме того, указывается77, что социальная ценность права выражается и в том, что оно призвано «утверждать справедливые и гуманные начала во взаимоотношениях личности и власти, выступать силой, противостоящей произволу».
Основные проявления социальной ценности права могут быть выражены в следующем: 1) право обладает, прежде всего, инструментальной ценностью. Оно придает действиям людей организованность, устойчивость, согласованность, обеспечивает их подконтрольность. Право тем самым вносит элементы упорядочения и порядка в общественные отношения, делает их цивилизованными. Государственно-организованное общество не может без права наладить производство материальных благ, организовать их более или менее справедливое распределение. Право закрепляет и развивает те формы собственности, которые имманентно присущи природе данного строя. Оно выступает мощным средством государственного управления; 2) высшая общественная ценность права в идеале заключается в том, что оно оказывает воздействие на поведение и деятельность людей посредством согласования их специфических интересов. Право не нивелирует частный интерес, не подавляет его, но сообразует его с общим интересом. Ценность права будет тем выше, чем полнее оно будет отображать своим содержанием эти специфические или частные интересы.
Следует также обозначить и то, что социальная ценность права как социального феномена во многом определяется содержанием и характером данного процесса согласования интересов субъектов социума. На наш взгляд, в связи с этим, в частности, можно говорить и о социальной ценности правотворчества или правотворческого процесса современной России, так как правотворческая деятельность выступает средством официального формирования и закрепления правовых норм, которые наделяются и обеспечиваются возможностью государственного принуждения, непосредственной «ареной» процесса выявления и согласования интересов. И, естественно, когда мы говорим о социальной ценности права и правотворчества в связи с согласованием интересов, мы говорим именно об интересах правомерных, социально полезных и общезначимых для членов российского общества. Закрепление посредством правовых норм в правотворческой деятельности социальных и других интересов, противоположных интересам большинства членов государственноорганизованного общества, в том числе без элемента согласования, не свидетельствует о социальной ценности данных правовых
77 См.: Червонюк В.И. Теория государства и права: учеб. пособие. М., 2003. С.93.
37
нормативных предписаний и правотворчества как вида государственной деятельности, подрывает авторитет данных феноменов современной России. Вместе с этим необходимо также учитывать, что на правотворчество оказывают влияние различного рода факторы (экономические, правовые, психологические, политические и др.) как объективного, так и субъективного характера.
Проблемы согласования интересов и воль в правотворческой деятельности современной России, а также проблемы социальной ценности правотворчества во взаимосвязи с проблемой его эффективности будут нами более подробно исследованы ниже.
Кроме того, нельзя не отметить, что правотворчество имеет две взаимосвязанных стороны: социальную и юридическую. В юридическом аспекте оно представляет собой особый вид юридической деятельности специально уполномоченных субъектов (в первую очередь государственных органов законодательной власти). Эта деятельность заключается в создании юридических норм и формировании общественного правосознания путем опубликования проектов и официальных текстов нормативно-правовых актов. В процессе правотворческой практики формируются нормативноправовые способы (нормы, принципы и т.п.) воздействия на общественную жизнь. Для юридической деятельности характерен определенный порядок, который должен быть оптимальным для совершения тех или иных юридически значимых действий. Он устанавливается соответствующими нормативными предписаниями (например, Регламентами палат Федерального Собрания РФ). Оптимальный порядок содержит программу юридической деятельности, он имеет ориентирующее значение для достижения определенной правовой цели, тем самым повышая эффективность правового регулирования юридической деятельности и гарантируя ее правомерность и результативность. Нормативно установленные формы упорядочивания юридической деятельности, в основном, образуют правотворческий юридический процесс. Для характеристики правотворческого юридического процесса первостепенное значение имеет категория правовой формы данного вида государственной деятельности. Правовая форма правотворческого процесса в Российской Федерации (в том числе правовая форма его официальных документов) служит одной из гарантий точного и неуклонного применения, соблюдения и исполнения юридических норм, определяющих правотворческий процесс. Таким образом, юридическая правотворческая деятельность, призванная формировать и устанавливать позитивное право в виде общеобязательных правовых норм, сама, в свою очередь, осуществляется и базируется на системе
38
определенных юридических предписаний, закрепленных как в законодательных, так и в подзаконных нормативных правовых актах. В социальном разрезе правотворчество представляет собой деятельность по принятию особого рода правовых решений. В идеале эти решения должны быть результатом согласования интересов различных социальных групп и слоев, являться итогом равноправной конкуренции правовых взглядов и мнений78, тем более что «демократизм общества, государства и права является деятельностной характеристикой, отражающей колебания в содержании нормативного правового акта: от воли одного лица до воли всех людей»79.
Также необходимо отметить, что правотворчество имеет тесную связь с правоприменением, поскольку именно в процессе применения норм права определяется реальная эффективность всего процесса создания нормативно-правовых актов и, в первую очередь, самих правовых актов как универсальных «продуктов» правотворчества.
Говоря о связи правотворчества с правоприменением как об особой форме реализации норм права, необходимо обозначить связь правотворческого процесса современной России с механизмом влияния на реализацию права в целом. Под реализацией правовых норм в юридической литературе обычно понимают воплощение их предписаний в реальной деятельности субъектов права, превращение их требований в правомерное поведение80. Нормы права, обладая социальной ценностью, являются важным инструментом воздействия на общественные отношения при условии их претворения в жизнь в результате сознательного поведения людей.
Субъекты правотворчества современной России, формируя соответствующие правовые нормы, должны наделять их качеством реализуемости. Наделение правовых норм в правотворческом процессе данным качеством предполагает учитывание, при издании соответствующих нормативных правовых актов, совокупности разнообразных факторов (социальных, политических, экономических и др.), которые могут повлиять на их эффективность и в конечном счете на реализуемость. От того, насколько данные постулаты будут воплощены в правотворческом процессе России, настолько возможна будет успешная, правомерная, непротиворечивая реализация нормативных предписаний как в сфере реализации диспозиции
78См.: Дмитриевцев К.Н. Процесс правотворчества в РФ: дисс…канд.юрид.наук. Нижний Новгород, 1994. С.160.
79См.: Бошно С.В. Развитие признаков нормативного правового акта в современной правотворческой практике // Журнал российского
права. 2004. № 2. С.98.
80 См.: Комаров С.А. Указ. соч. С. 257.
39
правовой нормы (нормальная реализация), так и в сфере реализации санкции (правообеспечительная реализация).
Без связи с правоприменителем правотворческий орган не будет знать результата своего труда, не сможет судить об эффективности принятых правовых решений, корректировать свою работу. Правоприменительная практика, как лакмусовая бумага, выявляет все недостатки и просчеты законодателя, раскрывает правотворческие потребности. Ввиду этого на правотворческие органы возложена задача - не только своевременно прореагировать на сложившиеся тенденции отношений в общественно-политической жизни путем, в частности, издания нормативно-правового акта (если есть нуждаемость в нормативно-правовой регламентации общественных отношений), но и заложить в нем задатки реализуемости. Иначе правовой акт окажется «мертвым» и неэффективным, а правовые нормы будут не связаны с их действенностью, результативностью, то есть способностью «оказывать влияние на общественные отношения в определенном, полезном для общества направлении»81.
В связи с этим важна и «процедурная» эффективность правовых норм, в частности, означающая соблюдение процедур подготовки и принятия правовых норм. Эти процедуры становятся препятствием для правотворческих ошибок, повышают качество принимаемых нормативных актов, а значит - и их эффективность82.
Говоря о согласовании интересов в процессе правотворчества, необходимо отметить и такую его роль, как влияние на состояние законности в государственно-организованном российском обществе, на соответствующий режим законности. В юридической литературе взгляд на понятие законности неодинаков. Одни под законностью понимают идею, требование и систему (режим) реального выражения права в законах государства, в самом законотворчестве83, подчеркивая, что не совсем обоснованно, двухэлементность законности – издание законов и основанных на них правовых актов и осуществление нормативных правовых актов. Другие под правовой законностью понимают точное и неуклонное соблюдение требований правового закона всеми субъектами права84, тем самым выделяя обязательность
81См.: Пашков А.С., Чечот Д.М. Эффективность правового регулирования и методы ее выявления // Советское государство
иправо. 1965. № 8. С.3.
82См.: Жинкин С.А. Некоторые проблемы видов эффективности норм
права // Журнал российского права. 2004. № 2. С.31-32.
83См., например: Теория государства и права / под ред. В.К. Бабаева. М.,1999. С. 527.
84См., например: Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства. М., 2000. С. 530.
40
требований только закона правового. На наш взгляд, следует присоединиться к точке зрения С.А. Комарова, который под законностью понимает требование общества и государства, состоящее
вточной и неуклонной реализации правовых норм всеми и повсеместно85.
Известно, что правоприменительная, правореализующая
деятельность выступает ближайшей, непосредственной причиной законности86. Данные виды юридической деятельности, их успешность, в свою очередь, будут напрямую зависеть от «качества» формируемых в процессе правотворчества нормативных правовых актов, наделения их в правотворческом процессе задатками эффективности и реализуемости. Необходимо также подчеркнуть, что
всовременных условиях формирования правового государства, перестройки правового сознания нашего общества важным становится определение основных тенденций в разработке теории законности, в том числе изучение данного понятия в связи с другим социальнополитическим явлением - правотворчеством.
Вэтой связи хотелось бы подчеркнуть, что, на наш взгляд, соотношение законности с правотворчеством современной России носит взаимовлияющий, двусторонний характер. С одной стороны, как было отмечено выше, «качественное» правотворчество служит косвенной причиной законности в российском обществе (в том числе преломляясь через юридически правомерное правоприменение и правореализацию), выступает одним из факторов нормосообразности. Здесь необходимо заметить, что сама законность как категория - величина постоянная и непосредственное включение в понятие законности правотворческого процесса необоснованно, вместе с тем различно конкретное состояние законности (режим) в каждый конкретный временной интервал развития государственноорганизованного российского общества. На режим законности, а не на понятийную категорию и способно оказывать влияние правотворчество. С другой стороны, одной из основополагающих функций законности выступает создание условий для выработки целесообразных, эффективных норм права, связь законности с правотворчеством. Данные процессы образую единое целое и в принципе в современном обществе неразделимы.
Обеспечение эффективности правотворческой деятельности, ее оптимизации и совершенствования выступает одним из основных направлений повышения эффективности как всего правового
воздействия в целом, так и правового регулирования в частности.
85См.: Комаров С.А. Указ. соч. С.311.
86См.: Комаров С.А. Там же.