Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Политология. Учебник для студентов высших учебных заведений
.pdf
7.7. В неш няя политика
141
го сообщества. Интенсивность конфликтов и устойчивость согласия
зависят от конкретной ситуации в мире, от расклада социальных и
политических сил, экономических, военно-политических и других
факторов.
В подавляющем большинстве стран, в том числе и в России, основные внешнеполитические функции возложены на министерство
иностранных дел; в США внешней политикой занят государственный
департамент, возглавляемый государственным секретарем; во Франции министерство внешних сношений; в Аргентине министерство внешних сношений и культа и т. д. Будучи важным звеном в механизме государственного управления, внешнеполитическое ведомство призвано представлять и защищать права и интересы государства
в сфере международных отношений.
Главным средством осуществления внешней политики является
дипломатия. Общепризнанный принцип межгосударственных отношений взаимность. Это значит, что государства должны строить отношения друг с другом на равноправной, взаимовыгодной основе,
особенно в вопросах, касающихся обеспечения международной безопасности. Дипломатические отношения между государствами устанавливаются и регулируются по взаимному согласию в соответствии с
нормами международного права и практикой международного общения. Они призваны способствовать укреплению связей между государствами, решению возникающих между ними проблем на взаимоприемлемых условиях. Сам факт их установления служит свидетельством
международно-правового признания государствами друг друга, признания фактического (де-факто) и юридического (де-юре).
Для реализации дипломатических отношений создаются специальные внешнеполитические представительства: посольства, миссии,
консульства, торговые и иные представительства. Важнейшая их функция состоит в информировании своего правительства о положении
дел и событиях в стране пребывания, а также в информировании правительства страны пребывания о политике представляемого ими государства.
Само понятие «дипломатия» связано с искусством ведения переговоров и поисков взаимоприемлемых решений в целях предотвращения или урегулирования международных конфликтов, расширения и
углубления межгосударственного и международного сотрудничества
в экономической, политической, культурной и иных областях. Дипломаты разрабатывают соглашения о торговле, о таможенных пошлинах, транспорте, почтовом и телеграфном сообщении, валютных расчетах. Дипломатам приходится решать такие деликатные вопросы,
142
Глава 7. Система государственного управления
как предоставление права политического убежища и выдача преступников, защита прав человека и др.
Каждое суверенное государство как субъект международных отношений проводит собственную внешнюю политику, которая определяется множеством факторов, включая уровень социально-экономического и общественно-политического развития, географическое положение, национально-исторические традиции, цели и потребности
обеспечения суверенитета и безопасности и т. д. Совокупность этих
факторов в переложении на внешнюю политику фокусируется в концепции национального интереса.
Национально-государственные интересы формируются в соответствии с геополитическим положением и ресурсными возможностями
государства в точках пересечения множества взаимопереплетающихся, взаимосвязанных, взаимодополняющих, конфликтующих, разнонаправленных интересов, предпочтений, целей. Реальные, объективные национальные или государственные интересы, ориентированные
на сохранение суверенитета, территориальной целостности страны,
являются главным движущим фактором внешнеполитической деятельности государств и реализации международных отношений. Но
сама концепция национального интереса пронизана ценностными
нормами и идеологическим содержанием.
Это особенно верно в отношении так называемых ложных или
превратно понятых национальных интересов. Здесь имеются в виду
такие интересы, которые сформулированы исходя из идеологических предпочтений, устремлений отдельных группировок правящего
класса к установлению своей гегемонии в отдельном регионе или во
всем мире.
Столкновение реальных интересов порождает реальные конфликты, но реальные конфликты на международной арене могут
быть порождены и так называемыми ложно понятыми и превратно
сформулированными национальными интересами или соображениями национальной безопасности. Так обстояло дело при принятии
руководством СССР решения о вводе советских войск в Афганистан
в декабре 1979 г., а также при американо-английской агрессии против
Ирака весной 2003 г. И в том, и в другом случае лидеры обеих держав
не сумели отделить долгосрочные стратегические национально-государственные интересы от сиюминутных, конъюнктурных целей и
вовлекли свои народы в дорогостоящие, заранее обреченные на позорное поражение авантюры.
Существуют различные по своей значимости национальные интересы. Они подразделяются на главные и второстепенные, постоянные
7.7. В неш няя политика
143
и переменные, долгосрочные и конъюнктурные. Главные и постоянные интересы определяются важнейшими геополитическими параметрами: местом и ролью данного государства в системе межгосударственных отношений, его престижем и военной мощью, способностью отстаивать свой суверенитет и гарантировать безопасность своих
союзников. К главным национальным интересам относятся прежде
всего обеспечение суверенитета и территориальной целостности государства, его безопасности, стабильности и процветания. Они обеспечиваются государством всеми имеющимися в его распоряжении средствами: политическими, идеологическими, экономическими, дипломатическими, военными и, наконец, путем угрозы применения или
реального применения силы вплоть до объявления войны.
Второстепенные и переменные интересы носят производный характер и, изменяясь под влиянием многих факторов, могут служить
предметом торга при реализации главных и постоянных интересов
государства.
Среди главных целей государства в системе мирового сообщества, соответствующих его национальным интересам, ключевое место занимает обеспечение безопасности страны, стабильности политической системы, благополучия общества. Главная составляющая
национального интереса императив самосохранения государства.
В крайнем своем выражении эта цель выступает как обеспечение
выживания государства, отстаивания всего того, что придает смысл,
значимость самому его существованию. В таком контексте национальная безопасность тесно связана с защитой общественно-политической системы страны. В этом случае речь идет о способности государства защищать и отстаивать свои внутренние интересы, принимая
меры по сохранению единства сообщества, целостности национального государства как носителя общих ценностей, характеризующих
образ жизни данного народа.
Очевидно, что область исследования национальной безопасности
охватывает средства, формы и методы, с помощью которых то или
иное государство планирует и разрабатывает внешнеполитическую
стратегию, обеспечивает свою безопасность. Государство располагает
разными средствами защиты своих интересов. Самым радикальным
из них является применение или угроза применения насилия. Нация
не может жертвовать своими законными интересами и способна, в
случае если эти интересы подвергаются опасности, отстаивать их с
помощью войны.
Главная ответственность за реализацию этой функции возлагается
на вооруженные силы. В начале XIX в. известный германский военный
144
Глава 7. Система государственного управления
теоретик Клаузевиц сформулировал свой знаменитый афоризм:
«Война есть продолжение политики иными средствами». Но государственные деятели действовали в духе этого афоризма задолго до Клаузевица. Дело в том, что отношения между государствами характеризуются взаимными противоречиями, конкуренцией и конфликтами.
В своих крайних проявлениях конкуренция может перерасти в войну
между соперничающими сторонами. Агрессия, война одного государства против другого столетиями воспринимались политиками как законное и приемлемое средство разрешения возникающих конфликтов.
В условиях ядерного века главными целями мирового сообщества
является сохранение и обеспечение международной безопасности,
создание условий, исключающих нарушение всеобщего мира и возникновение глобального конфликта. Основные принципы поддержания мира и международной безопасности сформулированы в Уставе и
других документах ООН. Эти принципы предусматривают, в частности, принятие коллективных мер для предотвращения и устранения
угрозы миру, подавления актов агрессии, неприменения насилия при
разрешении международных споров.
Контрольные вопросы
1. Какое содержание вкладывается в понятия «управление» и «государ-
ственное управление»?
2. Какое место система государственного управления занимает в струк-
туре государственного устройства?
3. Каковы принципы организации системы государственного управления?
4. Каковы функции государственного управления?
5. Какое место в системе государственного управления занимает бю-
рократия?
6. Какое содержание вкладывается в понятие «политика»?
7. Дайте общую характеристику внутренней политики государства. Ка-
ковы ее основные цели и задачи?
8. Назовите основные направления внутренней политики.
9. В чем состоят роль и функции внешней политики?
10. Что такое национальный интерес?
11. Какое содержание вкладывается в понятие национальной безопасности?
Глава 8
Политическая система
Прежде чем приступить к анализу политической системы, необходимо
принять во внимание, что одним из важнейших методических инструментов
анализа в западной политической науке начиная с 1950-х годов стал системный анализ. Однако с легкой руки зачинателей этого подхода американских политологов Д. Истона, К. Дойча, Г. Алмонда понятия «политическая система» и «системный подход» на Западе фактически стали использовать как синонимы. Однако системный подход представляет собой одно из
методологических направлений в политологических исследованиях, и его
никак нельзя путать с политической системой, представляющей собой реальное институциональное образование.
8.1. Системный подход или
политическая система?
Большинство западных политологов подразумевают под политической системой совокупность политических взаимодействий, ролей
и функций, существующих в каждом сообществе. Как считал, например, Д. Истон, «мы можем характеризовать политическую систему
как... комплекс взаимодействий, с помощью которых достигается и осуществляется властное размещение ресурсов в обществе».
Модель политической системы Истона и других системников построена по аналогии с кибернетической системой, функционирующей
в замкнутой цепи. Для них отправной точкой служит разрыв с традиционным подходом, построенным на изучении прежде всего структуры
системы и используемых в ней механизмов принятия решений.
Сторонники системного подхода анализировали главным образом
отношения системы с ее средой, которая в свою очередь состоит из
комплекса других систем, входящих в глобальную социальную систему: экономической, культурной, религиозной, экологической,
биологической, психологической, международной и др. Отношения
между политической системой и ее средой определяются двоякого
рода элементами: интересами, требованиями и поддержкой граждан, дающими системе импульс для действия и называемыми входом,
146
Глава 8. Политическая система
и решениями, принимаемыми системой в качестве реакции на эти
интересы, требования и поддержку, называемыми выходом.
Или, говоря иначе, вход идет со стороны среды и дает импульс системе, а выход является реакцией системы на импульс среды. Таким
образом осуществляется обратная связь между входом и выходом.
Выход вызывает обратную реакцию среды, которая порождает новый
вход, на который система реагирует новым выходом, и так до бесконечности по принципу действия замкнутой кибернетической цепи.
В схематическом виде модель Д. Истона представлена на рис. 2.
Окружающая среда
Âõîä Политическая система Выход
Требования
Поддержка
Окружающая среда
Ðèñ. 2
Решение
Действия
Справедливости ради следует отметить, что в принципе сторонники системного анализа, например в лице Г. Алмонда, признают
необходимость выделения при анализе политической системы
структур, выполняющих политические функции. Но при этом Алмонд считал, что единицей политической системы является роль.
По его мнению, преимущество концепции роли по сравнению с такими понятиями, как «институты», «организации» или «группы»,
состоит в том, что она более широкая и более открытая. Она может
включить формальные и неформальные учреждения, семьи, электорат, толпу, временные и постоянные группы и т. д., поскольку они
имеют отношение к политической системе. Исходя из этого Алмонд
определяет политическую систему «как комплекс взаимодействующих
ролей или как структуру ролей, если понимать под структурой систематизацию взаимодействий».
Очевидно, что при таком подходе вопрос об институциональной
структуре, «анатомии» политической системы как бы теряет актуальность. К тому же Истон, Алмонд и другие приверженцы данного подхода исходили из того, что понимаемую так политическую систему
можно обнаружить во всех коллективах, осуществляющих функции
адаптации и интеграции.
Как считал, например, М. Дюверже, имеется столько вариаций
политической системы, сколько существует разновидностей коллек-
8.1. Системный подход или политическая система?
147
тивов или человеческих сообществ. Можно конструировать и анализировать политические системы отдельной партии, объединения
партий в одной стране, однотипных партий в нескольких странах.
Можно говорить также о политических системах профсоюзов, ассоциаций, администраций, общин, регионов, церквей, армий.
Очевидно, что такой подход в значительной мере обесценивает
саму идею вычленения политической системы как самостоятельного
феномена, обладающего собственными, только ему одному присущими характеристиками. В рамках этого подхода внимание концентрируется на ролях, функциях и взаимодействиях в ущерб изучению самой политической системы с ее институтами, структурами и их взаимоотношениями, которые как бы выносились за скобки.
В результате получалось, что сторонники такого подхода, делая
ударение на действиях, отодвигали на задний план или вовсе игнорировали субъекты этих действий в лице политических институтов. Взаимодействия политической системы со средой, обратные связи входов и выходов, разумеется, важны, но они составляют лишь один из
множества аспектов проблемы.
Центральное место в исследовании должны занимать сама политическая система, ее структурные элементы, конфигурация и т. д. Как
представляется, в рассматриваемом контексте главная задача исследователя состоит в том, чтобы определить и проанализировать то, что
находится и происходит внутри черного ящика.
Политическая система предполагает наличие не только системы
отношений, но и в первую очередь структур, институциональной инфраструктуры, на основе которых могут развертываться эти отношения. Как подчеркивал Т. Парсонс, структура составляет «анатомию»
социальной системы, а функции ее «физиологию».
Этот постулат в не меньшей мере верен и применительно к политической системе. Говоря о политической системе, мы подразумеваем политическое устройство, политическую самоорганизацию
общества, которые невозможно представить себе без институциональной структуры. При анализе политических отношений и взаимодействий прежде всего необходимо определить их субъекты.
Возьмем, например, нормы и правила политической игры. Можно
ли изучать их сами по себе, без основополагающего документа
конституции, в которой эти нормы и правила законодательно зафиксированы.
В этом случае вопросы, касающиеся того, кем и с помощью каких
механизмов и инструментов управляется та или иная страна, не менее
важны, чем вопрос о том, как управляется страна. Если поставить
148
эти вопросы или один из них перед россиянином, то, по-видимому,
получим ответ: «Президентом в тесном сотрудничестве и взаимодействии с Государственной Думой и Советом Федерации, а также судебной властью, в соответствии с федеральной конституцией». Если
задать эти вопросы американцу, то ответ, очевидно, будет аналогичным: «Президентом страны в тесном сотрудничестве и взаимодействии с Конгрессом и Верховным судом». Другой возможный ответ,
вытекающий из системного подхода: «В процессе взаимодействия
ролей в сфере политики» не отражал бы всю полноту реального
положения.
Разные политические системы отличаются друг от друга прежде
всего наличием или отсутствием тех или иных институтов, характером их конфигурации, структурных взаимоотношений, выполняемых
ими функций и т. д. Политические режимы составляют устойчивые и
хорошо скоординированные комплексы институтов, элементы которых трудно отделить друг от друга. Существует также тесная взаимозависимость между политическим режимом и экономическими
структурами, идеологиями, системами ценностей и господствующим
в обществе мировоззрением.
Глава 8. Политическая система
8.2. Основные характеристики
политической системы
Не вызывает сомнений тот факт, что системные, или организационные, характеристики приобретает все то, что подпадает под понятие политического. Основные его компоненты, тяготея к центру,
формируются в систему. Этот факт определяется уже в силу существования между различными компонентами политического более
или менее тесных взаимоотношений.
Любая система или организация предполагает прежде всего структуры, институциональную инфраструктуру, на основе которых могут
развертываться взаимодействие и взаимоотношения различных составляющих. Политическое устройство, политическую самоорганизацию общества невозможно представить себе без институциональной
инфраструктуры. Разные политические системы отличаются друг от
друга прежде всего наличием или отсутствием тех или иных институтов, характером их конфигурации, структурных взаимоотношений,
выполняемых ими функций и т. д.
Система состоит из структуры и взаимодействующих друг с другом
частей. Структура представляет собой основополагающий элемент,
который и позволяет говорить о системе как некоем едином целом.
8.2. О сновные характеристики политической системы
149
Она служит в качестве объединяющего все компоненты системы элемента. Более того, структуру условно можно определить как постоянную величину, а составляющие систему акторы как переменные
величины.
Можно сказать, что политическая система охватывает институционально-организационный аспект подсистемы политического с его
основополагающими целями, субъектами, отношениями, процедурами, механизмами и функциями. Она характеризуется интегрированностью, что в свою очередь предполагает вертикальную и горизонтальную согласованность ее структурных элементов. Жизнеспособность политической системы определяется тем, насколько в ней преобладают согласие и сотрудничество между отдельными элементами.
Политическая система самодостаточна в том смысле, что в силу
своей внутренней организации и ресурсов, а также ее доступности к
необходимым ресурсам в окружающей среде она обладает способностью функционировать автономно, реализуя свои ценности, нормы и
коллективные цели, приспосабливаясь к условиям среды. Политическая система любой страны открыта влиянию окружающей среды, с
которой она вовлечена в процессы взаимообмена и из которой получает важнейшие стимулы для своей деятельности.
Необходимо учесть, что структура это абстракция, которая основана на некоей ранжировке институтов и отношений. Но остается
вопрос о принципах и формах самой ранжировки. В политической
системе она устанавливается в соответствии с действующими писаными или неписаными конституциями. Ее составные элементы располагаются в порядке иерархического соподчинения низших уровней
высшим. Одни (вышестоящие уровни) призваны командовать или
управлять, а другие (нижестоящие) подчиняться.
Очевидно, что без соответствующего выяснения вопроса об анатомии и институциональных субъектах политической системы не может
быть и серьезного разговора о ее целях и функциях, об условиях и
принципах распределения и реализации политической власти и о многих других ключевых проблемах политологии. С этой точки зрения
политическая система представляет собой комплекс институтов и
организаций, в совокупности составляющих политическую самоорганизацию общества. Это прежде всего институты и органы управления,
руководства и координации политической жизни. Нередко имеет место фактическое отождествление политической системы и государства,
что со строго научной точки зрения не совсем правомерно.
Выделение понятия «политическая система» диктуется прежде
всего тем, что оно свободно от правоведческих и законоведческих
150
Глава 8. Политическая система
значений, ассоциируемых с понятием «государство». Его концептуальное значение шире и позволяет включать феномены и процессы,
не всегда отождествляемые с собственно государством, но тем не
менее без государства нет политической системы, и, естественно,
оно должно стоять в центре внимания политологического исследования. Борьба между различными социально-политическими силами разворачивается прежде всего за завоевание государственной
власти и рычагов государственного управления. Государство по своему существу призвано обеспечить целостность и единство разнообразных институтов и агентств, выполняющих разнообразные функции управления.
Политические партии, избирательная система, система представительства немыслимы вне их связи с государством. Если партии и
другие институты представляют интересы и позиции тех или иных
категорий и группировок граждан в политической системе, то государство выражает всеобщий интерес, оно есть главный инструмент
реализации власти, главный субъект суверенитета. Это, собственно
говоря, основная форма политической интеграции общества на строго ограниченной географической территории, подчиненной определенному виду политического господства.
В самом государстве центральное место занимают парламент, правительство и все исполнительные органы власти, административный
аппарат, институты, занимающиеся отправлением правосудия. Высшие органы государственной власти в лице главы государства и его
аппарата, правительства, парламента и судебных органов в совокупности играют роль управляющей подсистемы, составные компоненты
которой связаны между собой сложными функциональными отношениями.
Каждый из высших органов государственной власти обладает
реальной структурно-функциональной определенностью, установленной конституцией, известной самостоятельностью по отношению друг к другу. Это вытекает из самого принципа разделения
властей на три самостоятельные ветви: законодательную, исполнительную и судебную. В этом качестве каждая из них выступает как
самостоятельная субсистема по отношению к общей управляющей
системе.
Как уже отмечалось, немаловажное значение в политической системе играют партии и связанные с ними организации, объединения,
союзы, иные механизмы реализации политического процесса. Подчеркивая значимость партий, германский политолог К. фон Байме
называл современные западноевропейские политические системы
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]