Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Политология. Учебник для студентов высших учебных заведений
.pdf
6.7. Правовое государство
121
так и национально-государственные интересы Веймарская республика рухнула под натиском национал-социалистического движения,
установившего в Германии самую свирепую тираническую диктатуру. Точно так же во многом из анархии периода Гражданской войны
в нашей стране родился жесткий большевистский режим.
В данном контексте правовое государство призвано достичь более
или менее приемлемой гармонии между властью государства и принципом правовой самостоятельности подвластного. Задача, прямо скажем, весьма трудная, особенно если учесть антиномичность отношений власти и права.
Достижение некоего равновесного состояния между этими двумя
началами обеспечивается конституционной юрисдикцией, призванной оспаривать любой акт государственных органов, если он противоречит конституции или ущемляет права и свободы личности, защищать не только частные права, но и публичные интересы, не только
права индивида, но и конституции. Правовое государство, в отличие
от деспотического или полицейского, само себя ограничивает определенным комплексом постоянных норм и правил.
Как уже отмечалось, в правовом государстве должны господствовать законы, а не люди, функции государства состоят в регулировании отношений между гражданами на основе закона. Предусматривается неукоснительное соблюдение принципа верховенства права и закона, призванного обеспечить права и свободы всех граждан во всех
сферах жизни, а со стороны граждан уважение к законам и институтам существующей системы. При таком понимании сила государства законна лишь в том случае, если она применяется в строгом соответствии с правом, всецело служит праву. Причем закон, каким бы
суровым он ни был, обязывая отдельного гражданина к соблюдению
общепринятых правил поведения, в то же время ставит четко очерченные границы прерогативам государства в отношении индивидуальной свободы. Еще И. Кант сформулировал основополагающую
идею правового государства: «Каждый гражданин должен обладать
той же возможностью принуждения в отношении властвующего к точному и безусловному исполнению закона, что и властвующий в его отношении к гражданину». Законодатель так же подзаконен, как и отдель-
ный гражданин. Подзаконность государственной власти дополняется
признанием за отдельной личностью неотъемлемых и неприкосновенных прав, предшествующих самому государству.
Именно при таком подходе свободу можно рассматривать как право каждого индивида делать то, что позволяют законы. В правовом
государстве законы имеют одинаковую силу для всех без исключения
122
Глава 6. Государство: сущность и принципы организации
членов общества, независимо от их социального, политического или
иного статуса, защита отдельного человека от власти и произвола соответствует защите всех.
Поэтому личное право невозможно без гарантии политического
права, уравновешивающего всех друг перед другом. Как писал К. Ясперс, «даже величайшие заслуги перед государством не являются основа-
нием неприкосновенности власти индивидуума. Человек остается человеком, и даже лучший из людей может стать опасным, если его власть
не сдерживается определенными ограничениями».
Прочная власть это власть плюс законность. Прочность власти
зависит как от ее эффективности, так и от ее законности. Сущность
правового государства заключается в определении способов, которыми
осуществляются цели и содержание государственного правопорядка.
Оно призвано обеспечить оптимальные условия для реализации способностей и интересов гражданина как суверенного и самостоятельного существа в рамках, установленных в соответствии с принципами
всеобщности (категорического императива) и взаимности (золотого
правила).
Следует провести различие между законом и правозаконностью.
Но для понимания этого положения необходимо осознание различий
между законом и правом, что не всегда имеет место. Закон представляет
собой важный инструмент и атрибут любого государства, обеспечивающий его универсальность. Он обладает некоторой формой всеобщности в том смысле, что его правомерность и авторитет должны
признать все и соответственно все должны ему подчиняться.
В целом трудно себе представить государство без законов и без
определенных правовых норм. В этом плане любое государство есть
определенный законом правопорядок. Можно сказать, что все древние и средневековые государства имели законы и правопорядок, при
этом еще не будучи правовыми. Причем это относится ко всем без
исключения формам правления деспотической, аристократической, олигархической, республиканской и др. То же самое относится и
к современным тоталитарным государствам, которые зиждились на
беззастенчивом нарушении основополагающих прав человека.
Правозаконность предполагает равное отношение государства ко
всем без исключения своим гражданам. Правозаконность предусматривает также, что государство может принимать, регулировать, модифицировать и исправлять законы не самочинно, а лишь в известных,
установленных правом ограниченных пределах. Т. Гоббс одним из
первых сформулировал эту мысль так: «Никакие решения предыдущих
судей, какие когда-либо были, не могут стать законом, если они проти-
6.7. Правовое государство
123
воречат естественному праву, и никакие судебные прецеденты не могут
делать законным неразумное решение или освободить данного судью от
заботы найти то, что справедливо (в подлежащем его решению случае),
исходя из принципов собственного естественного разума».
Но история Нового и Новейшего времени знает немало примеров,
когда этот принцип явно или неявно нарушался. Даже в условиях демократии большинство может действовать законно и вместе с тем нарушая принципы правозаконности и справедливости. Поэтому некоторые исследователи совершенно справедливо указывали на то, что
демократия способна привести к установлению самой жесткой диктатуры. Об этом убедительно свидетельствуют перипетии прихода к
власти А. Гитлера в 1933 г.
Как отмечалось выше, гражданское общество и правовое государство возникли и развивались как реакция против идеала средневековой теократии. Одна из основных их характеристик светское
начало, которое столь же существенно, как и правовое начало. Здесь
упраздняется гомогенное единство политики и религии, политики и
идеологии, утверждается раздвоение общественного и частного, общества и государства, права и морали, политической идеологии и науки, религиозного и светского и т. д. Религия, мораль, наука, искусство и другие духовные феномены начинают существовать в полном
своем объеме и истинно в своем качестве, отказавшись от политики.
При этом необходимо признать, что не было и не бывает идеальной власти и идеального государства. Человечество еще не придумало
некую совершенную форму государственного устройства, которая
была бы эффективна, жизнеспособна, справедлива, иными словами,
одинаково нравилась бы всем и в одинаковой мере выражала бы интересы и волю всех без исключения групп, слоев, сословий, классов,
одновременно соответствовала бы принципам защиты прав человека
и свобод личности. В известном изречении древних римлян «Guberna-
torum vituperatio populo placet» народу нравится критиковать правителей отражена суть вопроса.
Это относится ко всем без исключения формам власти, в том числе и к демократии. Известно, что все сторонники аристократической
формы правления, начиная с Гераклита и Платона, не говоря уже о
приверженцах различных форм единоличной диктаторской и тиранической власти, всячески порицали ее и предавали анафеме. Другие
ученые и политики, будучи не всегда принципиальными противниками демократии, указывали на ее недостатки и таящиеся в ней угрозы.
Достаточно отметить, что опыт XX в. в целом подтвердил правоту
А. де Токвиля, предупреждавшего о таящихся в демократии опасностях
124
Глава 6. Государство: сущность и принципы организации
для свободы, возможностях «тирании большинства», которая может
быть не менее, если не более, жестокой, чем тирания немногих или
одного. При всех достоинствах и преимуществах демократии очевидны относительность и ограниченность таких ее атрибутов, как парламентаризм, система представительства, всеобщего избирательного
права и др. Они не способны раз и навсегда разрешить все стоящие
перед обществом проблемы. Решение одних проблем чревато возникновением новых, порой еще более серьезных проблем.
Контрольные вопросы
1. Почему государство является осевым элементом мира политического?
2. Дайте характеристику государства как формы политической самоор-
ганизации общества.
3. В чем сущность государства как территориального коллектива?
4. В каких формах выступает государство?
5. Что понимается под легитимностью?
6. Что понимается под суверенитетом?
7. Как соотносятся между собой нация и государство?
8. Дайте основные сущностные характеристики правового государства.
9. В чем отличие правового государства от других форм политической
самоорганизации общества?
10. В чем отличие между законностью и правозаконностью?
Глава 7
Система государственного
управления
Государство представляет собой комплекс институтов, учреждений и
органов, каждый из которых выполняет свои специфические функции законодательного, исполнительного и судебного характера. Центральное место
в его организационной структуре занимает система государственного управления. Главная ее функция это управление важнейшими сферами
общественной жизни, обеспечивающими единство и эффективное функционирование всего общества. Именно система управления играет определяющую роль в реализации внутренней и внешней политики государства.
7.1. Понятия «управление»
и «система государственного управления»
Действующая в наши дни система государственного управления
возникла вместе с появлением национального государства и современной политической системы. Показательно, что сами понятия «система
государственного управления» и «теория государственного управления» вошли в политический лексикон лишь в конце XIXXX вв.
Прежде всего возникает вопрос о том, какое содержание вкладывается в понятие «управление». Упрощенно управление можно рассматривать как руководство действиями определенной группы или
коллектива людей по достижению какой-либо цели. Поскольку институт управления представляет собой важный структурно-функциональный элемент любой более или менее значимой организации или
системы, будь то университет, государственный институт, церковь,
деловое предприятие и др., его можно рассматривать как универсальный феномен.
Управляющая система занимает ключевое место в любой организации. Главное ее предназначение сохранение и обеспечение единства и целостности организации, ее жизнеспособности и эффективного функционирования. Что касается системы государственного
управления, то она представляет собой многогранный и сложный
126
Глава 7. Система государственного управления
институт. Эта сложность еще более возрастает в связи с происходящими в настоящее время в мире широкомасштабными и динамическими изменениями.
Понятие «система государственного управления», или «государственное управление», используется в узком и широком смысле.
При узком его понимании имеется в виду деятельность исполнительной власти, прежде всего правительства и государственно-административного аппарата всех уровней, по организации и управлению различными областями общественной жизни. В широком толковании под управлением понимается деятельность государства в
целом от обеспечения национального суверенитета и защиты национальных интересов на международной арене до решения конкретных повседневных вопросов общественной жизни внутри страны. В этом смысле данное понятие в некоторых аспектах совпадает
с политическим управлением, в задачу которого входят разработка,
принятие и реализация высшим руководством страны долгосрочных и стратегических решений, определяющих приоритетные направления социально-экономического и политического развития
страны.
Государственное управление это совокупность взаимосвязанных и взаимодополняющих элементов, каждому из которых отведены
четко определенное место и функции. В этом смысле государство
можно было бы назвать формой самоорганизации человеческих сообществ для управления социальными, экономическими и иными сферами и процессами в пределах каждой конкретной страны. К функциям
государственного управления относятся реализация всего комплекса
решений, принимаемых правительством и другими директивными
органами; взимание налогов и распределение доходов; формирование
и выполнение бюджета; создание и сохранение в надлежащем порядке инфраструктур всех сфер общественной жизни, осуществление
связей с иностранными государствами и др.
Очевидно, что управление предполагает наличие субъекта и
объекта управления, управляющих и управляемых. Под субъектом
управления понимается специальный аппарат, включающий в себя
систему институтов, органов, учреждений и организаций, в задачу
которых входит выполнение широкого комплекса функций по управлению важнейшими сферами общественной жизни и отношений
государства с остальным миром. Объект это то, на что направлено
управляющее воздействие.
Субъект и объект находятся в постоянных прямых и обратных связях друг с другом. В процессе этих связей выясняется то, как воспри-
7.2. Принципы организации системы управления
нимаются и принимаются объектами распоряжения и приказы
субъектов и как эти распоряжения и приказы выполняются. Процесс
управления считается состоявшимся при передаче команды со стороны субъекта и принятии ее объектом. Наиболее приемлемой для современных реалий можно считать ситуацию, когда каждое действие
субъекта вызывает адекватную обратную реакцию объекта управления. Поэтому отношения между субъектом и объектом нельзя рассматривать исключительно как отношения господства и подчинения,
поскольку не менее важное значение здесь имеют отношения сотрудничества, взаимодействия, взаимного влияния и т. д.
127
7.2. Принципы организации системы управления
Можно сказать, что сущность государственного управления раскрывается в принципах его организации, целях, функциях, управленческом процессе, характере деятельности, статике и динамике, горизонтальной и вертикальной структурах. Система государственного
управления, равно как и само государство, имеет иерархическую
структуру. Прежде всего важно учесть, что она строится на разделении властных полномочий по горизонтали и по вертикали. В первом
случае речь идет об их разделении на каком-либо одном уровне, например федеральном, между различными равными по своему статусу
министерствами или подразделениями различных министерств в горизонтальном разрезе.
Во втором случае мы имеем разделение по властной вертикали
сверху вниз по принципу подчинения нижестоящих уровней вышестоящим. Здесь преобладают отношения субординации, власти и подчинения, свободы и зависимости. Такая структура предполагает соблюдение исполнительской дисциплины низовыми структурами в отношении решений, принимаемых верхними эшелонами управленческой
структуры.
Вершину иерархической лестницы системы государственно-административного управления занимают высшие органы государственной
власти в лице главы государства и его аппарата, правительства, парламента и судебных органов и их аппаратов, которые связаны между собой сложными структурно-функциональными отношениями. Они
принимают решения, имеющие жизненно важное значение для всего
общества и обязательные для исполнения всеми без исключения звеньями государственного аппарата и гражданами. Процесс принятия решений является ключевым узлом в управлении важнейшими сферами
общественной жизни.
128
Глава 7. Система государственного управления
Следует учесть также то, что система государственного управления имеет три основных уровня: общенациональный, региональный
и местный. Общенациональный уровень включает администрацию
главы государства или премьер-министра, в зависимости от господствующего в стране политического режима. Региональный уровень
составляют органы государственно-административного управления
республик, краев, областей, штатов, земель, провинций, департаментов и т. д., или, иначе говоря, субъектов Федерации в федеративных
государствах, и административные единицы среднего звена в унитарных государствах. Нижний уровень управления представлен органами местного управления, или местного самоуправления, которые могут принимать собственные решения.
Единая система вертикальных связей между различными уровнями власти, иерархическая подчиненность низших уровней высшим
отнюдь не противоречат той или иной степени автономии или самостоятельности нижестоящих властных органов. Дело в том, что в демократическом государстве политические и иные решения должны,
когда это возможно и выгодно, приниматься на том уровне, где они
возникают. Как правило, региональные и местные власти понимают
местные проблемы лучше, чем центральные власти. Естественно, они
способны более оперативно реагировать на эти проблемы и принимать адекватные конкретной ситуации решения.
В обеих названных системах центральное место занимают органы
исполнительной власти. В плане ведения повседневных дел в государстве ключевая роль принадлежит правительству. Важнейшая функция
правительства управление государственным аппаратом, посредством которого осуществляются властные функции. Оно располагается на вершине механизма и аппарата управления, которые в совокупности составляют как бы становой хребет современного государства,
органически скрепляющий в единое целое различные его институты
по горизонтали и вертикали, и играют главную роль в системе государственного управления важнейшими сферами жизни общества.
В настоящее время во всех индустриально развитых странах государственный аппарат во главе с правительством представляет собой
мощную разветвленную систему разнообразных органов, министерств и ведомств, служб управления государственными предприятиями, разного рода систем специализированных комитетов и комиссий и т. д.
Для выполнения возложенных задач в распоряжение правительства по решению высших органов государственной власти и в соответствии с конституцией страны предоставляются такие основопола-
7.3. Бюрократия как важнейшая составляющая системы управления
гающие атрибуты государственной власти, как финансы, армия и
иные воинские формирования, правоохранительные органы, важнейшие средства коммуникации и т. д.
Государственное управление осуществляется как правовыми нормами, так и средствами принуждения. Оно построено на принципе
«дозволено все, что не запрещено законом». Характер и масштабы
используемых государственной властью средств и способов управленческих действий определяются формой государственного устройства. Естественно, они более или менее существенно отличаются
в демократическом, авторитарном и тоталитарном государственнополитических режимах.
При демократической системе, как правило, управление осуществляется с соблюдением общепризнанных прав и свобод человека и
гражданина. При авторитарной и тоталитарной системах имеет место
прямо противоположная ситуация, когда эти права и свободы могут
постоянно произвольно нарушаться. В тоталитарном или в любом
диктаторском типе государства жизненно важные для общества решения принимаются в узком кругу власть имущих, часто без учета мнения народа. Здесь нередко действует принцип, согласно которому
цель оправдывает средства.
129
7.3. Бюрократия как важнейшая составляющая
системы управления
В настоящее время во всех индустриально развитых странах государственный аппарат во главе с правительством представляет собой
мощную разветвленную систему разнообразных органов, министерств и ведомств, служб управления государственными предприятиями, разного рода систем специализированных комитетов и комиссий и т. д.
Огромный административный аппарат, созданный для решения
сложных проблем современной жизни, постепенно завоевывал определенную автономию от законодательной и судебной ветвей и нередко оказывался в состоянии самостоятельно формулировать и практически осуществлять политический курс в тех или иных сферах общественной жизни. Несмотря на то что правительство юридически
считается высшим органом управляющей системы, во многих странах
у него появился ряд новых функций, относящихся к так называемому
политическому планированию, оно вторгается в сферу законодательства, разрабатывая и формулируя многие законопроекты, которые
затем проходят через парламенты.
130
Глава 7. Система государственного управления
Более того, развитие событий в этой области привело к тому, что
возникло совершенно новое образование анонимной власти в лице
бюрократии. Восхождение и институционализация бюрократии были
предопределены самими закономерностями становления современного государства. Национальное государство, бюрократия и капитализм развивались в тесной зависимости друг от друга. Именно с помощью бюрократического аппарата, как считал М. Вебер, были преодолены негативные последствия сословного порядка и принципа
наследственной передачи феодальной власти по наследству.
При всех негативных оценках, ассоциируемых с бюрократией,
последняя превратилась в неотъемлемый элемент современных организаций, а также всех политических систем. Современный аппарат государственного управления невозможно представить без четких, рационально разработанных формальных норм и правил, без строгой профессионализации политики, что тесно ассоциируется с бюрократией.
Особенность государственного аппарата состоит в том, что в отличие от высших органов государственной власти, которые находятся в
прямой зависимости от результатов избирательной борьбы и расстановки сил в парламентах, его служащие не зависят от этих колебаний
и перестановок на вершине государственной машины. Будучи инструментом осуществления непосредственных властных функций, армия чиновников и служащих государственного аппарата продолжает
делать свое дело независимо от правительственных кризисов, роспуска парламента, досрочных выборов и т. д. Основная масса чиновничества представляет собой стабильный контингент лиц, составляющих
костяк системы государственного управления. Поэтому неудивительно, что чиновничество стало могучей и влиятельной силой, подчас
независимой от подлежащих периодической смене правительства и
выборных органов власти.
Чиновник, занимающий тот или иной пост в аппарате управления, является экспертом определенного профиля, в то время как его
выборный руководитель, как правило, находится, так сказать, в положении дилетанта. Более того, в процессе выполнения своих обязанностей чиновник накапливает большой объем конкретной информации, что еще более усиливает его влияние и позиции. Этому же способствуют также так называемые «кодексы бюрократии», согласно
которым важнейшие сферы ее деятельности изъяты из-под контроля
общественности.
В определенной степени влияние и вес бюрократии можно ограничить и уравновесить с помощью выборных представительных органов. Но под прикрытием конфиденциальности и секретности бюрок-
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]