Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Жилищные права понятие и система. Монография
.pdf
не рассматриваются в научных исследованиях как эмпирический
1
материал
.
Идеи же социальной солидарности, заложенные еще И.А. Покровским, стали основой для справедливых выводов о том, что
только «почва» частного права позволяет утвердить социальные
ценности, имеющие в немалой степени публично-правовые харак-
2
теристики
.
§ 4. К вопросу о комплексности жилищного права
Вывод о комплексности жилищного права нашел мощнейшую
поддержку в юридической литературе, и встретить обоснование
иной позиции становится практически невозможно.
Формирование таких комплексных отношений раньше считалось значительным шагом вперед в развитии жилищного законодательства
стративных элементов в регулировании жилищных отношений
объяснялось необходимостью обеспечить сохранность жилищного
фонда и его благоустроенности, что в совокупности должно привести к более полному удовлетворению жилищных нужд граждан
Ученые настаивали на наиболее полном охвате всех возникающих
в жизни жилищных отношений, правда, лишь при формировании
системы изложения жилищного права
и о том, что объединение разнородных общественных отношений
и формирование из них разнопрофильной совокупности неоправданно по причине того, что многие из этих отношений уже урегулированы нормами других гражданско-правовых институтов
При этом предлагались проекты структуры жилищного закона
без включения в них административно-правовых норм
Сегодня вопрос о комплексности жилищного права многогранен.
3
. Комбинирование гражданско-правовых и админи-
5
. Встречались утверждения
7
.
4
.
6
.
1
Там же.
2
Алексеев С.С. Избранное. С. 155.
3
Бир С.В. Указ соч. С. 82.
4
Аскназий С.И., Брауде И.Л., Пергамент А.И. Указ. соч. С. 15.
5
Там же. С. 16.
6
Рамзаев П.В. О месте жилищного права в системе советского права // Цивилистические
проблемы правового статуса личности в социалистическом обществе. Саратов, 1982.
С. 48.
7
Там же. С. 50, 51.
181
Во-первых, понятие «комплексности» используется при изучении любых явлений и процессов, связанных с жилыми помещениями: комплексными считаются и отрасль жилищного права, и отрасль жилищного законодательства, и жилищное правоотношение,
и даже конституционное право на жилище отнесено к комплексным
образованиям.
Во-вторых, наиболее последовательно обосновывается позиция
о комплексности жилищного законодательства, но и данные утверждения подвергаются сомнению.
В-третьих, позиция о комплексности жилищного права как
отрасли права базируется на аналогичных аргументах, доказывающих комплексность жилищного законодательства (поскольку
ученые отождествляют данные понятия, не видя надобности в их
разграничении).
Наверное, наименее спорным выглядит утверждение о характеристике в качестве комплексной отрасли жилищного законодательства. Вместе с тем для констатации такого вывода
необходимо учитывать несколько моментов. Первый из них
связан с возражениями более общего порядка, основанными на
утверждении о том, что в силу наличия в любом источнике права
норм как частноправовой, так и публично-правовой природы
1
каждый нормативный правовой акт есть комплексный
, а соответственно, есть акты преимущественно гражданско-правовые
и акты преимущественно публично-правовые. В жилищном
праве сложность такой классификации проявляется в том, что
даже определить преимущественную природу соответствующих
норм достаточно трудно. Это приводит к возникновению двух
взаимоисключающих тенденций, которые, однако, вполне мирно
сосуществуют. С одной стороны, обосновывается, что основными
нормами, входящими в жилищное законодательство, являются
нормы гражданско-правового характера, а жилищные отношения в основной своей массе являются имущественными отношениями, составляющими предмет гражданского права. Эту точку
зрения отстаивают и самые ярые приверженцы комплексности
182
1
Попондопуло В.Ф. Частное и публичное право как отрасли права // Цивилистические
записки: межвуз. сб. науч. тр. Вып. 2. Екатеринбург, 2002. С. 17–40.
жилищного права1, и те, кто говорит об этом без подробной ар-
2
гументации
. С другой стороны, небезосновательно отмечается,
что «уже приняты Налоговый, Бюджетный … Земельный, Жилищный, Градостроительный и другие кодексы, носящие во
3
многом административно-правовой характер»
. «Не за горами»
утверждение о том, что жилищное право следует рассматривать
4
как подотрасль права административного
.
Нельзя в связи с этим не увидеть определенные справедливые
утверждения в высказываниях Н.П. Асланян о том, что «смешение
публичных и частных начал в силу их разнородности не принесет
желаемого эффекта, так как публичное начало в конечном итоге
изгонит частное, о чем наглядно свидетельствует наш советский
опыт. Смешение частных и публичных начал не может быть в принципе, поскольку эти начала взаимоисключающие, полярные: либо
5
равенство сторон, либо власть и подчинение…»
.
Еще один момент, на который стоит обратить внимание, носит
практическую направленность и связан с возможностью для органов государственной власти и органов местного самоуправления
принятия различных норм или нормативных правовых актов в
области жилищных отношений. Так, И.А. Дроздов, обсуждая этот
вопрос, видит проблему в том, что субъекты Российской Федерации могут принимать нормы, входящие в состав нормативного
правового акта, которые относятся к предмету федеральных отраслей законодательства (при этом сам акт будет посвящен вопросам, относящимся к совместному ведению Российской Федерации и его субъектов). В связи с этим автор предлагает считать,
1
Свердлык Г.А. Становление жилищного права как комплексной отрасли права (истори-
ческий аспект развития с 60-х годов прошлого века по настоящее время) // Жилищное
право. 2007. № 4.
2
Гонгало Б.М. Основные начала российского жилищного законодательства // Семейное
и жилищное право. 2005. № 3. С. 27.
3
Административное право: учебник / под ред. Попова Л.Л. [Эл. ресурс] // СПС «Консуль-
тант Плюс».
4
Ярким дополнением к данной дискуссии является обсуждение вопроса о месте ЖК РФ
в системе отраслевых и комплексных кодексов. Определяя признаки указанных кодек-
сов и проводя их отличия между собой, в юридической литературе не нашлось места
основному закону жилищного законодательства. Его не могут отнести ни к отраслевому,
ник комплексному кодексам, а определяют как «комплексный внутриотраслевой кодекс
сэлементами межотраслевой комплексности» (Рузанова В.Д. Отраслевые и комплексные
кодексы как основа законодательной системы России: признаки и сущность // Граждан-
ское право. 2008. № 3).
5
Асланян Н.П. Основные начала российского частного права. Иркутск, 2001. С. 198.
183
что слово «законодательство», которое использует Конституция
РФ, должно приравниваться не к актам, а к правовым нормам,
либо признавать жилищное законодательство элементами законодательства, а не права, что «предполагает отождествление «за-
1
конодательства» с «правом»
.
Полагаем, что первый из предложенных подходов наиболее
приемлем как с точки зрения теоретического понимания соотношения понятия «системы права» и «системы законодательства»
(ломка которого и, соответственно, отождествление законодатель-
2
ства и права вряд ли целесообразны
), так и с точки зрения достижения конечного результата – недопустимости «обхода» закона
субъектами Российской Федерации и расширения их полномочий
по вопросам, относимым к исключительному ведению Российской
Федерации.
Обратимся к доводам ученых, которые обосновывают комплексность жилищного права как отрасли права. Это наличие в основном
источнике жилищного законодательства норм различной правовой
природы, в частности, конституционных (например, ст. 12 –14),
административных (например, ст. 20, нормы раздела об управлении многоквартирными домами и др.), финансово-правовых норм,
3
гражданско-правовых норм
. Кроме того, указывается на факт
наличия норм, регулирующих отношения с иностранным элементом, и возможности применять к определенным жилищным отношениям соответствующее законодательство с учетом требова-
184
1
Дроздов И.А.Указ соч.
2
Авторитетные ученые категорически высказываются за отождествление жилищного права
и жилищного законодательства. Например, Ю.К. Толстой отмечает, что «вконечном счете
и жилищное право, и жилищное законодательство состоят из норм. Утверждение, будто
жилищное право состоит из норм, а жилищное законодательство– из нормативных
актов, опровергается уже тем, что сами нормативные акты состоят из норм. Именно поэтому они и называются нормативными» (Толстой Ю.К. Указ соч. С. 12, 13). В качестве
возражения такому подходу можно предложить мнение В.Ф. Попондопуло, который
справедливо указывает: «Законодательство как внешнюю форму выражения права нельзя смешивать с самим правом». Законодательство во многом зависит от законодателя и
его усмотрения, а право – явление объективное, неотделимо от характера регулируемых
им отношений, принципов, методов. Противоречия между ними порождает неправовой
закон (неправовое законодательство) (Попондопуло В.Ф. Указ соч.).
3
Абсолютно такой же состав Основ жилищного законодательства описывал в свое время
О.А. Красавчиков, указывая на известную совокупность норм государственного, административного, гражданского права, а также финансово-правовых норм и норм, осложненных иностранным элементом (Красавчиков О.А. Основы жилищного законодательства:
предмет регулирования и юридическая природа С. 10, 11).
ний, установленных ЖК РФ1. Причем Г.А. Свердлык, проведя
подробнейшее изучение данного вопроса, не отрицает, что в середине 1990-х годов сам придерживался позиции об отнесении жилищного права к подотрасли гражданского права, а также отмечает,
что такая позиция, высказанная в 60-е и 70-е годы прошлого
столетия именитыми учеными, имела право на существование
2
и «была справедлива»
.
Что же изменилось за эти годы? Ознакомившись с аргументацией Г.А. Свердлыка, можно обнаружить, что им сделан акцент на
увеличении объема нормативных правовых актов, регулирующих
подобного рода отношения. Можно ли на основании этого факта
говорить о формировании комплексной отрасли права и конкуренции жилищного законодательства (по объему) с гражданским?
Следует подчеркнуть, что сегодня в десятки и тысячи раз возрос
объем нормативных правовых актов, причем безотносительно к области правового регулирования. Приведение в этом случае какихлибо примеров, думается, даже нецелесообразно.
Таким образом, техническое увеличение объема правового регулирования жилищных отношений произошло одновременно с
общей тенденцией российского законодательства по расширению
количества нормативных правовых актов. Поэтому факт наличия
большого объема источников, регулирующих вопросы, связанные
с жилыми помещениями, еще не свидетельствует о произошедших
переменах в сущности жилищных отношений и, соответственно,
не может служить аргументом в пользу «перерастания» жилищного права из подотрасли гражданского права в комплексную
отрасль права.
Взаимосвязи и проникновение частных и публичных отраслей
3
друг в друга можно считать доказанным и обоснованным фактом
.
Механическое перечисление того обстоятельства, что в какомлибо кодифицированном источнике наличествуют примеры не свойственных ему отношений, не является убедительной аргументацией.
1
Свердлык Г.А. Становление жилищного права как комплексной отрасли права (истори-
ческий аспект развития с 60-х годов прошлого века по настоящее время) // Жилищное
право. 2007. № 4.
2
Там же. Автор несколько лукавит, говоря о 60-х и 70-х годах. Даже приведенные им ра-
боты свидетельствуют о том, что подобные суждения аргументированно высказывались
уже в начале 90-х годов прошлого столетия.
3
См., например: Челышев М.Ю. Система межотраслевых связей гражданского права:
цивилистическое исследование: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Казань, 2009.
185
Так, характеризуя ГК РФ, можно доказать, что в его составе содержатся конституционные нормы (абз. 2 п. 2 ст. 1 – аналог п. 3 ст. 55
1
Конституции РФ
), административные нормы (ст. 47 – обязывает
регистрировать определенные юридические факты в органах ЗАГС,
ст. 131 – государственная регистрация прав и сделок с недвижимым
имуществом, ст. 445 – заключение договора в обязательном порядке;
и многие другие (особенно их много в разделах ГК РФ, посвященных
вопросам интеллектуальной собственности и регистрации результатов интеллектуальной деятельности и средств индивидуализации); финансово-правовые нормы (ст. 1069 ГК РФ (о возмещении
вреда за счет казны РФ, субъекта РФ или казны муниципального
образования); отношениям с иностранным элементом посвящен
целый раздел части третьей ГК РФ; примером возможного применения иного законодательства при регулировании гражданскоправовых отношений может служить ст. 217 ГК РФ, говорящая
о приоритете законодательства о приватизации в отношении норм
гражданского законодательства.
Мы уже отмечали, что одной из черт жилищных отношений
является та, согласно которой в жилищных отношениях всегда
будет присутствовать государство. Чем объясняется такое большое
количество «публичных» элементов в жилищных отношениях?
Будет ли действительно наблюдаться тенденция к их увеличению?
Если в гражданском праве возникновение отношений по поводу
жилого помещения еще не означает безусловного отнесения данных отношений к жилищным, то применительно к публичному
праву получается другая картина. Сам факт наличия органов
власти и их участия в отношениях по поводу предоставления жилых помещений уже является основанием для их рассмотрения
в качестве таковых.
От учета только субъекта – государства как «организации, обладающей принудительной властью», предостерегал еще Б.Б. Черепахин при анализе теорий разграничения публичного и частного
186
1
Здесь можно привести пример из еще одной, безусловно, самостоятельной отрасли
права – уголовного права. Так, ст. 4 УК РФ – аналог ст. 19 Конституции РФ, где говорится
о равенстве наказания для всех лиц, независимо от пола, расы, языка, происхождения,
имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии,
принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.
права1. Помимо наличия особого субъекта нужно учитывать еще и
критерий централизации и децентрализации правового регулирования. Нельзя забывать и о том, что в отношении позиции о властных началах применительно к взаимоотношениям органов государственной власти, органов местного самоуправления и граждан
существуют и более категоричные высказывания. В частности,
О.Ю. Усков отмечает, что «отношения, одной из сторон которых
является государство в лице своего органа, не могут быть охарак-
2
теризованы как отношения власти и подчинения»
. Подобный вывод автор делает на основании высказываний дореволюционных
исследователей и современных законодательных реалий. Данная
позиция аргументированно обосновывается тем, что в современной
действительности каждому человеку предоставлены гарантии судебной защиты и возможность обжаловать любое действие или
бездействие органов государственной власти в судебном порядке.
А цитаты из работ ученых начала XX в. становятся как никогда
актуальными: «одинаковое подчинение закону и суду ставит должностных лиц и граждан на общую юридическую плоскость. Должностное лицо может быть наделено большими правами, нежели
гражданин, но перед законом они становятся принципиально
3
равноправными»
.
Необходимость участия государства в решении жилищного вопроса признавалась всегда – «...улучшение жилищных условий
беднейшего населения достигается лишь при помощи вмешательства правительственных и общественных учреждений, а также
нужно привлечение крупного капитала к делу постройки домов для
4
неимущего населения»
социального найма, договор коммерческого найма
1
Черепахин Б.Б. Труды по гражданскому праву. М., 2001. С. 105 –109. В частности, он
замечает, что «правоотношение не теряет своего частноправового характера от того, что
внем участвует государство, в лице своих органов преследующее общественный интерес»
(Там же. С. 118).
2
Усков О.Ю. Эволюция права на жилище (законодательство и доктрина) // Журнал рос-
сийского права. 2005. № 8. С. 46.
3
Там же.
4
Вернер И. Указ соч. С. 24.
5
В жилищном законодательстве данный договор не получил пока должного правового
регулирования с учетом специфики субъектного состава участников. Мы уже проводили
подробное исследование данного вопроса и высказывали конкретные предложения по
изменению действующего законодательства. Более подробно см.: Суслова С.И. «Доход-
ные дома» или жилые помещения, предоставляемые по договору найма в государствен-
ном и муниципальном жилищном фонде // Жилищное право. 2008. №5. С. 38 –44.
. Сегодня к таким способам относятся договор
5
, договор найма
187
специализированного жилья, в определенных случаях договор
ссуды, а также выдача жилищных сертификатов и субсидий на
строительство и приобретение жилья.
Безусловно, само по себе вступление государства в отношения
еще не говорит об обязательности применения властных начал
(гражданские имущественные отношения знают немало исключений участия государства на основе равенства сторон). В то же
время в сфере жилья объяснить такое положение вещей можно
следующим. Во-первых, взяв на себя определенные публичные
обязательства по решению жилищных проблем граждан, государство вынуждено со своей стороны вступать в данного рода отношения. Во-вторых, граждане вступают в них по собственному
усмотрению, а потому могут быть наделены лишь субъективными
правами, связанными с исполнением конституционной «обязанности» государства (детализированной в отраслевом законодательстве). В-третьих, у государства нет иной возможности использовать жилое помещение, кроме как предоставить его для
проживания человеку.
Таким образом, независимо от того, какие методы применяет
государство при правовом регулировании отношений по предоставлению жилого помещения, это является результатом провозглашенного конституционного права граждан на жилище, а потому
формирует блок жилищных отношений.
Исходя из вышеизложенного, подведем определенные итоги.
1. Поскольку решение жилищной проблемы для большинства
населения невозможно без участия государства, то наличие публичных органов в жилищных отношениях всегда будет иметь
место.
2. Вместе с тем участие государства в данных общественных
отношениях не должно рассматриваться как безусловное признание неравноправия их участников, поскольку:
а) в договорных отношениях наличие подобных ограничений
является не более чем наследием советского периода, преодолеть
которое не составляет большого труда, если отказаться от типовых
договоров и при подробной правовой регламентации (базовых) прав
проживающих допустить определение иных условий путем свободного волеизъявления сторон;
б) огромное влияние оказывает на жилищные отношения и то
обстоятельство, что в отношении жилых помещений преобладает
188
теория социальной функции собственности1, что порождает установление большого числа пределов субъективных прав по поводу
жилых помещений. В ряде случаев они могут быть оправданы
значимостью объекта (запрет на уничтожение жилого помещения),
в других случаях выглядят абсолютно неоправданными (согласительные процедуры в случае переустройства и перепланировки).
Такое влияние возможно минимизировать, в частности, за счет
отмены обязательного предварительного согласования действий
по переустройству и перепланировке, признав презумпцию добросовестности и разумности участников отношений. Соответствующий государственный контроль может быть заменен определенной
проверкой со стороны органов технического учета, которые будут
подтверждать соответствие проведенных работ требованиям законодательства;
в) отношения по постановке на учет нуждаются в участии публичных органов для создания условий реализации гражданами
тех возможностей, которые установлены законодательством. Определенные «необходимости», с которыми приходится сталкиваться
лицам, являются следствием ограниченности жилищного фонда
и невозможностью одномоментного удовлетворения жилищной
потребности (даже если предположить, что у государства будут
финансовые возможности решить жилищную проблему для всех,
то ее одномоментное решение будет все равно невозможно по причине отсутствия необходимых жилых помещений).
Теоретически учет нуждающихся в помощи государства лиц
может быть передан и в соответствующую коммерческую организацию, способную организовать помощь по сбору всех документов,
оперативно контролировать процесс продвижения очереди, утрату
статуса нуждающегося и малоимущего. Участие публичных органов в данных отношениях связано только с тем, что соответствующую «обязанность» приняло на себя государство, зафиксировав
определенные положения в конституционных нормах.
Следовательно, участие государства в жилищных отношениях
не всегда дает безусловное основание для констатации их истинной
публичной природы. «Публичность» заключается лишь в том, что
государство выступает субъектом этих отношений. Во всем осталь-
1
По этому вопросу написано много работ. Краткий обобщающий обзор различных теорий
собственности см.: Андреева Г.Н. О влиянии теорий собственности на ее конституционное
регулирование // Журнал российского права. 2008. № 10. С. 124 –131.
189
ном (действие публичных органов в интересах граждан, а не в собственных интересах) для реализации закрепленной конституционной обязанности данные отношения обладают существенной
спецификой. Такая специфика проявляется в конструировании
особых субъективных прав граждан, которые строятся по модели
гражданских субъективных прав (как мера возможного, а не должного поведения), но ограниченная определенными «необходимостями».
Уменьшить государственное участие в жилищных отношениях – вполне реальная тенденция, которая положительно отразится на их развитии. Полностью исключить такое участие не
представляется возможным. Следствием этого является отнесение
к числу жилищных только таких общественных отношений с участием государства, которые направлены на исполнение конституционной обязанности перед гражданами и объясняются социальной значимостью объекта.
Аргументы против исключения публичных отношений из числа
жилищных приводятся, но носят черты целесообразности. Так,
В.А. Сысоев пишет: «Даже с позиции раздельного регулирования
отношений, так или иначе связанных с жильем, называть совокупность норм гражданского права, регулирующих эти отношения,
жилищным правом и не называть так совокупность норм административного права, регулирующих отношения по предоставлению
1
жилых помещений, вряд ли логично»
. Кроме того, относят к жилищным отношениям любые из них, которые возникают по поводу
жилья. Как было обосновано выше, это не представляется нам
правильным.
Теперь коснемся частноправовых отношений в жилищной сфере.
Поскольку центральным вопросом жилищного права является
вопрос проживания, а оно в свою очередь приобретает черты соответствующего правомочия при рассмотрении этого вопроса в ракурсе правоотношений, то отстаивать полную независимость субъективных жилищных прав от гражданских субъективных прав
нецелесообразно.
Единство гражданских и жилищных отношений можно проследить по нескольким направлениям.
190
1
Сысоев В.А. Указ соч. С. 11.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]