Государственная региональная политика. Учебное пособие

нако он не дает системного представления о результативности проводимой политики, поскольку изменения различных индикаторов могут быть разнонаправленными, их значимость также различна.

Второй подход основывается на идее сравнения результатов развития регионов, достигнутых под влиянием проводимой региональной политики, с теми результатами, которые регион мог бы получить, если бы региональная политика не проводилась. Эффект от проводимой политики определяется как разница действительных экономических показателей, например, ВРП или занятости, и гипотетических показателей, которые могли бы быть получены при отсутствии целенаправленной экономической политики. Эта идея более понятна содержательно, но более трудна с очки зрения ее практической реализации, поскольку результаты экономического развития определяются всей совокупностью региональных и национальных факторов развития региона, абстрагируясь от влияния мероприятий региональной политики. Кроме того, эффект региональной политики может быть более широким, чем только изменение того или иного экономического показателя.

Третий метод, в отличие от второго, который концентрируется на агрегированной оценке результатов региональной политики, нацелен на микроэкономическую оценку результатов экономической политики. Этот метод основывается на соизмерении издержек и выгоды от мероприятий региональной политики. Проблемы в его использовании связаны с тем, что не все результаты региональной политики можно оценить количественно. В силу трудностей его практической реализации он используется чаще всего для оценки влияния региональной политики на экономику отдельного региона.

Четвертый метод основан на оценке степени достижения поставленных перед региональной политикой целей. На первый взгляд это более привлекательный метод, поскольку дает непосредственную оценку достигнутых результатов, однако воспользоваться этим методом можно только в том случае, если цели региональной политики были определены количественно. Кроме того, региональная политика оказывает комплексное влияние на всю экономику, поэтому достижение одной конкретной цели может быть сопряжено с негативными последствиями для всех других аспектов развития. Более корректно оценивать степень достижения всего комплекса

41

целей, используя различные способы взвешивания и соизмерения целей, однако технически такое соизмерение оказывается, как правило, довольно сложной процедурой.

4. Макроэкономические инструменты. Региональная бюджетно-налоговая политика

Выше мы показали, что региональная политика располагает широким спектром инструментов, которые могут использоваться для достижения поставленных целей. Конкретный набор используемых в регулировании регионального развития макроэкономических и микроэкономических инструментов зависит от принятой в той или иной стране особенностей экономического устройства, практики, традиций. В дальнейшем регионы, которые по тем или иным причинам требуют государственной поддержки, будем называть проблемными, а регионы или ареалы, которым оказывается правительственная помощь – ареалами помощи.

Бюджетно-налоговая система федеративного государства включает в себя помимо бюджета центрального правительства (федерального бюджета) также и региональные бюджетно-налоговые системы. Они составляют часть целого, по-своему отражая соотношение централизации и децентрализации, баланс центробежных и центростремительных тенденций. Региональная бюджетно-налого- вая система – символ и гарант региональной самостоятельности и ответственности. Существуют различные модификации региональных бюджетно-налоговых систем, но большинство из них содержат одни и те же элементы; региональные бюджеты, региональные налоги, сборы, дотации и субвенции, а также финансовые потоки, соединяющие их прямыми и обратными связями с соответствующими системами «центра» и других регионов. Региональные бюджет- но-налоговые системы большинства государств, в свою очередь, включают в виде обособленных частей бюджетно-налоговые подсистемы местного уровня; при сложной территориальной организации современных государств между этими системами и подсистемами возникают свои бюджетно-налоговые отношения, во многом аналогичные отношениям типа «центр–регион».

42

Распределение расходной нагрузки между бюджетами разных уровней должно играть исходную роль в построении системы федеративных бюджетных отношений. Только после того, как распределена ответственность за расходы и стал известен их общий объем на каждом уровне власти, следует приступать к решению вопросов о закреплении и перераспределении доходов между этими уровнями. Считается аксиомой, что наибольшей ответственности в осуществлении той или иной расходной функции можно добиться, если она будет закреплена за низшим из тех уровней власти, которые могут ее выполнить надлежащим образом. При этом услуги, предоставляемые на конкретном уровне, должны финансироваться из бюджета этого уровня.

В целом перераспределение финансовых ресурсов между органами власти различных уровней является обычным элементом «бюджетного федерализма». Перераспределение по вертикали обычно предназначено для компенсации совокупных дисбалансов между бюджетами органов власти различных уровней, поскольку маловероятно, чтобы доходы, закрепленные за каждым уровнем, могли полностью соответствовать необходимым расходам на этом же уровне. Горизонтальное перераспределение имеет целью уменьшение неравенства бюджетной обеспеченности населения регионов, вызванного неравномерным размещением источников поступлений. Третьим видом передач ресурсов между органами власти различных уровней являются целевые переводы, которые применяют федеральные органы, чтобы воздействовать на финансовую политику местных властей и побудить их к направлению исправление средств в приоритетные для властей более высокого уровня сферы а также использовать дополнительные средства для повышения качества обслуживания на местном уровне.

Трансфертный механизм

Характер территориального экономического развития в России в постсоветский период принципиально отличается от процессов, происходивших до начала 1990-х годов: на смену тенденции к региональному выравниванию пришла иная – устойчивое формирование региональной асимметрии. В этом смысле императивы рыночных механизмов оказались несовместимыми с постулатами планового хозяйства.

43

В течение 1990-х годов еще можно было предполагать, что нарастание территориальных экономических и социальных диспропорций связано с глубоким системным кризисом в стране. Одновременно существовала надежда, что смена макроэкономического тренда создаст предпосылки для преодоления этих диспропорции или, по крайней мере, для их смягчения. Однако, как показывают многочисленные расчеты, она была иллюзорной. Впрочем, в последнее время серьезного усиления территориальной несбалансированности не наблюдается.

Российское государство признает наличие региональной поляризации. Особое место в федеральной политике регионального выравнивания занимает трансфертный механизм, признанный сбалансировать бюджетную обеспеченность регионов. Это обусловлено следующими обстоятельствами:

–ориентацией на выравнивание финансовых возможностей субъектов Федерации в масштабе страны с использованием формализованных процедур;

–аккумулированием значительных средств в Фонде финансовой поддержки регионов (ФФПР);

–важностью решаемых задач, прежде всего социальных;

–учетом политической компоненты;

–пристальным общественным вниманием.

Основы современного трансфертного механизма были заложены в 1994 г. С тех пор он регулярно подвергается острой критике. Обычно утверждается, что этот механизм создает условия для возникновения «Иждивенческих настроений» в регионах. В свою очередь, у его разработчиков есть своя принципиальная позиция: «Основная цель распределения финансовой помощи – выравнивание объективно сложившихся различий в бюджетной обеспеченности регионов. Создание стимулов для экономического развития и наращивания собственных бюджетных доходов... должно обеспечиваться другими средствами».

Все эти годы конструкция трансфертного механизма постоянно менялась, как и формулировки его целей. В соответствии с методиками 2001–2004 гг. распределение финансовой помощи осуществляется для того, чтобы обеспечить «выравнивание доступа граждан к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям, финансируемым из консолидированных бюджетов субъектов Российской

44

Федерации». В методике 2005 г., несмотря на отсутствие в ней принципиальных изменений, использована уже другая формулировка: Фонд финансовой поддержки регионов образуется и распределяется с целью выравнивания уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.

Но идеологическая направленность трансфертного механизма остается неизменной. Его концепция, являющаяся по сути социальной, исходит из необходимости текущего регионального выравнивания бюджетной обеспеченности путем предоставления помощи отстающим регионам. Регионы-лидеры, в значительной степени формирующие федеральный бюджетов распределении ФФПР участия не принимают.

Между тем, в соответствии с теорией, правила предоставления федеральной поддержки регионам объективно создают для региональных властей положительные либо отрицательные стимулы к развитию экономического и налогового потенциала их регионов, а также способствуют возникновению тенденций к региональному выравниванию или региональной асимметрии. Но это проблема не только теоретическая. Например, в ФРГ, стране с несопоставимо большими возможностями территориального перераспределения финансовых ресурсов конфликт между регионами-донорами и ре- гионами-реципиентами приобрел даже политическую окраску, и дело дошло до обращения в Федеральный конституционный суд.

Мы сосредоточим внимание на проблемах, снизанных с использованием действующего трансфертного механизма, оценим его позитивные и негативные стороны и попытаемся ответить на вопрос, какую же финансовую задачу решает алгоритм распределения ФФПР. Важно также понять, почему не у всех регионов, в первую очередь у регионов-доноров, новая концепция межбюджетных отношений нашла поддержку, а в последнее время стали предлагаться, в том числе и представителями властной элиты, новые радикальные идеи.

В основу нового механизма распределения финансовой было положено деление объема ФФПР на две части в пропорции 8:2. Соответственно и расчёты производились в два этапа. Первая часть расчетов состояла в распределении большей части фонда, регионами пропорционально отклонению уровней (приведенных к сопоставимому виду) бюджетной обеспеченности субъектов РФ от

45

среднероссийского показателя. При этом, если бюджетность того или иного субъекта РФ равнялась или превышала российскую, он лишался права на получение трансфертов из ФФПР.

Вторая часть расчетов заключалась в распределении фонда с тем, чтобы максимально повысить уровень бюджетной обеспеченности регионов, находившихся после распределения первой его части в худшем положении.

Эта базовая конструкция время от времени модифицировалась. В 2003 г. в структуре ФФПР стали выделять особую (компенсационную) часть – 8,5 % фонда.

В основе предыдущей схемы лежало базовое понятие потребности региона в финансовой поддержке. В результате объем ФФПР определялся совокупной потребностью регионов. В новой схеме он задавался заранее, тем самым масштабы финансовой поддержки регионов были обусловлены возможностями государствённого бюджета.

При предыдущей схеме потребность региона в финансовой поддержке зависела от фактических значений его бюджетных доходов и расходов, а при новой – от налоговых возможностей, или налогового потенциала региона, с учетом индекса бюджетных расходов.

Распределение ФФПР (точнее, его большей части) осуществлялось пропорционально отклонению удельных налоговых возможностей региона от среднероссийского уровня. Новацией являлось также то, что остальная (сравнительно малая) часть ФФПР распределялась в соответствии с особой процедурой, выступая, по сути, страховым фондом для регионов, находящихся в худших условиях.

Новый механизм распределения финансовой помощи не способствовал решению поставленных перед ним задач: дифференциация регионов по уровню бюджетной обеспеченности продолжала возрастать.

Характеристика современного трансфертного механизма

Основные понятия. Как упоминалось выше, величина трансферта перечисляемого в регион, непосредственно зависит от уровня (индекса) его бюджетной обеспеченности (УБО) – относительной величины, характеризующей бюджетную обеспеченность регионов по сравнению со среднероссийским показателем. Этот индекс имеет огромное практическое значение для региона, поскольку определяет масштабы трансфертов из ФФПР. В соответствии с прошлой,

46

и с настоящей методикой регион, в котором УБО больше 1, вообще не получает данный вид помощи.

Индекс бюджетной обеспеченности региона i рассчитывается по формуле:

УБОi =ИНПi*Ni*a / ИБРi*Ni*a=ИНПi / ИБРi,

где ИНП – индекс налогового потенциала региона i; ИБР – индекс бюджетных расходов региона I; Ni – численность населения региона i,

а – средний по субъектам РФ уровень налоговых доходов в расчете на душу населения, прогнозируемый па соответствующий год (руб./человек).

Алгоритмическая часть. Базовые принципы современной методики изменились. Размер помощи конкретному региону, как и прежде, зависит главным о6разом от его возможностей генерировать налоговые доходы. Вместе с тем нельзя сказать, что не изменилось по существу ничего.

В соответствии с методикой 2005 г., трансферты из ФФПР распределяются между субъектами Российской Федерации, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровень, установленный в качестве критерия выравнивания бюджетной обеспеченности, пропорционально отклонению уровня расчетной бюджетной обеспеченности от уровня, установленного в качестве критерия выравнивания бюджетной обеспеченности.

Распределение средств происходит в два этапа. На каждом из них устанавливается свой критерии «выравнивания» бюджетной обеспеченности – тот ее уровень (ориентир), до которого в ходе распределения трансфертов нужно по возможности подтянуть бюджетную обеспеченность регионов. На первом этапе критерий выравнивания С оставляет 0,6 среднероссийского уровня (равного 1,0); на втором – 1,0. Таким образом, на первом этапе помощь распределяется только среди группы наименее обеспеченных регионов, у которых бюджетная обеспеченность меньше 0,6 среднероссийского уровня.

При распределении помощи сначала определяется, сколько средств необходимо перечислить конкретному региону для того, чтобы уровень его бюджетной обеспеченности стал равным 0,6. Затем полученный расчетный объем средств умножается на специ-

47

альный коэффициент (0,85), характеризующий «степень сокращения отставания расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации от первого критерия выравнивания бюджетной обеспеченности». В результате в регионы перечисляются только 85 % средств, необходимых для доведения их бюджетной обеспеченности до заданного уровня.

На втором этапе среди всех субъектов РФ (в том числе и уже Получивших помощь на первом этапе), уровень бюджетной обеспеченности которых меньше 1,0, распределяется оставшаяся часть фонда.

Распределение средств также происходит пропорционально отклонению значении бюджетной обеспеченности регионов от заданного уровня. На этом этапе она подтягивается к среднероссийскому уровню (1,0).

Для регионов, принимавших участие в «дележе» на первом этапе, бюджетная обеспеченность определяется с учетом уже распределенных средств.

Выше мы говорили о том, что к числу макроэкономических инструментов относятся монетарная, внешнеторговая и фискальная политики, которые используются двояким образом: либо на уровне центрального правительства, когда оно обеспечивает дифференциацию воздействий на регионы, либо контроль над инструментами региональной политики передается на уровень отдельных регионов.

Кредитно-денежная политика традиционно определяется на национальном уровне.

Поскольку на рынке капиталов отдельные регионы выступают как ценополучатели, попытки дифференцировать процентные ставки для различных регионов практически не предпринимаются. Внешнеэкономическое регулирование также осуществляется, как правило, на национальном уровне, за исключением случаев особого регулирования в отдельных регионах, например, свободных экономических зонах.

Наиболее распространенным инструментом макроэкономического регулирования является фискальная политика, которая используется на национальном уровне и на уровне отдельных регионов.

Государственная фискальная политика состоит в воздействии на уровень выпуска продукции и доходов через изменение налогов

48

игосударственных расходов. Ее использование на национальном и региональном уровнях исходит из двух основных посылок:

–рост государственных расходов увеличивает совокупный спрос и ведет к расширению объема выпуска продукции и уровня занятости;

–увеличение суммы налогов сокращает располагаемый доход

иведет к сокращению расходов, снижению спроса и через него – к снижению объема выпуска продукции и занятости.

Инструменты фискальной политики используются на региональном уровне, также как и на национальном, в двух формах: как автоматические стабилизаторы и как активные регулирующие меры.

Автоматические стабилизаторы – это такие механизмы в экономике, действие которых уменьшает реакцию производства на изменения совокупного спроса.

Главными экономическими стабилизаторами являются пособия по безработице и подоходный налог. Особенности их действия состоят в том, что, во-первых, смягчая последствия изменений совокупного спроса, они помогают стабилизировать выпуск продукции, во-вторых, они включаются автоматически, т. е. не нуждаются в том, чтобы кто-нибудь решал, когда им следует вступать в действие.

Их способность стабилизировать выпуск продукции следует из того, что пропорциональный налог на доходы уменьшает величину мультипликатора, а это значит, например, что любое падение инвестиций ведет к уменьшению выпуска продукции на меньшую величину.

Однако автоматические стабилизаторы не в состоянии решить множество задач, которые стоят перед экономической политикой, поэтому все правительства пользуются мерами активной фискальной политики, которые состоят в регулировании налоговых ставок

ивеличины государственных расходов.

Государственные расходы на территории осуществляются в форме государственных закупок и социальных выплат (трансфертов), которые производятся федеральным правительством, региональными правительствами, органами местного самоуправления.

Налоги также выплачиваются правительствам разного уровня территориального управления. Макроэкономическое влияние, ко-

49

торое оказывает на развитие региона фискальная политика, осуществляется через изменение величины конечного спроса в регионе, поэтому оно идентично для всех государственных расходов и налогов независимо от того, правительство какого уровня их производит.

Величину этого влияния на региональные макроэкономические показатели можно оценить через региональный мультипликатор. Поскольку региональные мультипликаторы могут существенно различаться по регионам, то и влияние идентичных мер фискальной политики на различные регионы существенно различается, т. е. идентичные в отношении всех регионов меры приводят к разным экономическим последствиям. Например, одинаковые по объему государственные закупки, произведенные в различных регионах, приводят к разному увеличению производства и занятости.

Параметры фискальной экономической политики, задаваемые на уровне национальной экономики, позволяют регулировать спрос для экономики в целом, однако они оказывают различное влияние на разные регионы, в этой связи и возникает необходимость в региональной дифференциации экономической политики.

Дифференциация фискальной политики осуществляется по следующим направлениям:

–региональная дифференциация налоговых ставок;

–региональная дифференциация государственных расходов, касающихся как государственных закупок, так и социальных трансфертов.

На первый взгляд региональная дифференциация фискальной политики выглядит как весьма эффективное средство для разрешения проблем отдельных регионов.

Действительно, за счет дифференциации ставок налогов можно увеличить спрос в регионах, которые страдают от недостаточного спроса, и наоборот, уменьшить спрос в регионах, испытывающих его избыточное давление. К аналогичным результатам приводят трансферты правительства, направляемые в проблемные регионы

сцелью стимулирования в них экономической политики.

Однако в действительности влияние мер фискальной политики на регион ограничивается множеством факторов.

Попытки стимулировать производство в отдельных регионах через увеличение конечного спроса в регионе при помощи мер фи-

50