Государственная региональная политика. Учебное пособие

и пригодности природной среды для человеческого бытия. Общее представление о структуре социально-экологических районов даёт рис. 3.

ХОЗЯЙСТВО

ПРИРОДА

Рис. 3. Структура социально-экологического района

В зависимости от степени сбалансированности использования природных ресурсов предстоит разработать систему действенных мер по согласованию деятельности всех природопользователей на конкретных территориях. При этом необходимо установить регламент работы и ограничения лимитов выбросов и сбросов загрязняющих веществ, а также отходов в водный и воздушный бассейн, почву.

Рационализация процессов природопользования должна осуществляться с учётом всего комплекса природных условий и ресурсов, сохранения целостности природных ландшафтов и биогеоценозов. Для этого необходимо принять меры по снижению ресурсоёмкости предприятий, совершенствованию технологических

131

процессов и созданию энергопроизводственных циклов (холдингов, финансово-промышленных компаний и т. д.). Региональная организация природопользования на основе конструкции энергопроизводственных циклов (в сочетании с ресурсными циклами) позволит сбалансировать не только весь производственный поток от добычи сырья и топлива до конечной продукции, но и более комплексно использовать весь природно-ресурсный потенциал, а также утилизировать все отходы и отбросы производства. Про- странственно-временные сочетания энергопроизводственных циклов станут материально-структурной основой локальных и региональных производственных комплексов. «Прохладное» отношение к теории и практике развития комплексов в переходный период ни чем не оправдано и может иметь негативные последствия. Зарубежный опыт подсказывает, что комплексное развитие региональной экономики приносит не только экономический, но и экологический эффект.

Классификация социально-экологических таксонов (территорий) по степени обострения экологической ситуации может быть использована для разработки и реализации конкретных профилактических мер по улучшению природной среды жизни людей, оздоровлению природных ландшафтов, предотвращению аварийных ситуаций и экологических катастроф. Состояние экологической среды становится одним из факторов развития и размещения производительных сил и обеспечения безопасности жизни населения, разработки и реализации прогнозов последствий антропогенного и техногенного воздействия на природные ландшафты.

Действенность региональной экологической политики может быть повышена путём совершенствования социально-экономиче- ского механизма природопользования и охраны природы с учётом новых нормативов и лимитов в каждом регионе. Ужесточение коэффициентов предельно допустимых концентраций загрязняющих веществ в природной среде должно сопровождаться штрафными санкциями за экологические нарушения. Одновременно следует расширять диапазон поощрительных мер за экологическое оздоровление территории, за внедрение на предприятиях ресурсосберегающих и малоотходных технологий, создание эколого-инфра- структурных объектов и др. Среди этих мер превалируют субсидии,

132

кредиты (льготные, долговременные), займы под низкие проценты, снижение налогов и т. д. Важным резервом повышения действенности экологической политики является деятельность природоохранных служб субъектов РФ и муниципальных образований по совершенствованию инвестиционной обеспеченности из бюджетов всех уровней, экологических фондов и других источников финансирования. Среди приоритетных направлений региональной экологической политики выделяется комплекс мер по формированию эколого-инфраструктурного обустройства территории. При этом особое внимание следует обратить не только на создание системы утилизирующих, очистных, улавливающих сооружений, но и выделение особо охраняемых территорий (заповедники, заказники, национальные парки и др.). Они являются балансиром урбанизированных территорий, сохраняя и очищая окружающую среду от антропогенных воздействий, охраняя и воспроизводя геобиоценозы, флору и фауну. В состав инфраструктуры должна входить система учебных заведений, обеспечивающих высокий уровень экологического образования и воспитания населения.

На территориях техногенной перегрузки необходимо предусмотреть комплекс мер по медико-экологической реабилитации населения. Содержащиеся в выбросах ксенобиотики оказывают непосредственное влияние на организм человека (особенно детей), вызывая сердечно-сосудистые заболевания, болезни органов дыхания, нервной системы и органов чувств, заболевания желу- дочно-кишечного тракта и кожи, аллергозы. Поэтому в структуре региональной экологической политики необходимо предусмотреть профилактические и лечебные мероприятия, реабилитацию на курортах и других рекреационных формированиях.

Особо следует предусмотреть систему мер по обеспечению экологической безопасности людей. Она включает техногенную, природную, социально-экологическую безопасность. Региональная экологическая политика должна диагностировать возможность возникновения экстремальных ситуаций и предусмотреть систему мероприятий по снижению экологического риска жизнедеятельности людей. Для этого необходима организация геоинформационного обеспечения органов управления и постоянно действующего экологического мониторинга.

133

Разработки, подготовленные Центром экологической политики за 1998–1999 гг. нашли свое отражение в серии изданий. В базовой публикации «Приоритеты национальной экологической политики» определён главный приоритет – повышение ценности природы не только в рублях, но и в умах людей, что особенно важно при политике государства, направленной на интенсивное использование природных ресурсов.

Индикаторы экологической политики

Индикаторы устойчивого развития – это показатели, которые характеризуют изменение состояния экономики, социальной сферы и окружающей среды во времени, они дают количественную и качественную характеристику проблемы, позволяют наблюдать изменение ситуации в положительную или отрицательную сторону, скорректировать социально-экономическое и экологическое развитие. В определенной степени некоторые из них могут рассматриваться в качестве индикаторов проведения правильной экологической политики. Индикаторы должны отражать ключевые цели и мероприятия, определённые в рамках Программы социально-эко- номического развития конкретного субъекта экологической политики или территории, на которой она осуществляется (администра- тивно-территориального образования).

Это даст возможность устанавливать ряд целевых показателей по каждому индикатору, которые, в свою очередь, будут представлять собой цели политики в том тематическом направлении, для которого установлен соответствующий индикатор, обеспечивая, таким образом, более чёткое видение и понимание общих целей политики.

Индикаторы должны отражать ключевые цели и мероприятия, определённые в рамках Программы социально-экономического развития конкретного субъекта экологической политики или территории, на которой она осуществляется (административно-тер- риториального образования). Это даст возможность устанавливать ряд целевых показателей по каждому индикатору, которые, в свою очередь, будут представлять собой цели политики в том тематическом направлении, для которого установлен соответствующий индикатор, обеспечивая, таким образом, более чёткое видение и понимание общих целей политики.

135

Индикаторы дают возможность осуществлять измерение, мониторинг, оценку и анализ темпов и эффективности движения по направлению к достижению целей устойчивого развития и, в случае необходимости, корректировать общую политику таким образом, чтобы направить развитие в нужное русло, обеспечивающее его устойчивость. Использование индикаторов позволяет возлагать ответственность за достижение определённых индивидуальных целевых показателей на подотчётные подразделения (элементы) системы осуществления экологической политики, и осуществлять оценку эффективности их соответствующей деятельности.

Индикаторы также могут использоваться для обеспечения информационной поддержки процессов планирования и принятия решений в учреждениях и организациях. Они оптимальны для информирования о последствиях и результатах реализации индивидуальных политических программ устойчивого развития, принятых в отдельных учреждениях и организациях, с тем, чтобы эти последствия и результаты могли быть проанализированы в более широком контексте.

Индикаторы предназначены для решения следующих задач на региональном уровне:

определение целей: выявление конкретных целей политики устойчивого развития в количественной форме; разработка стратегий для будущего развития; прогнозирование эффекта от планируемых мероприятий;

управление: мониторинг достижения целей устойчивого развития; оценка достигнутого прогресса; оценка эффективности используемой ранее политики; информация для планирования и принятия решений органами власти; повышение качества управленческих решений на региональном уровне с учетом позиций и интересов различных групп населения;

оценка положения региона в стране и мире: межрегиональные сравнения; взаимоотношения региона с международным сообществом, привлечение иностранных инвестиций, программ, грантов; участие общественности: информирование, обучение, взаимосвязь с обществом и отдельными группами; привлечение обще-

ственности к участию в гражданской деятельности.

136

Мировой опыт показывает, что индикаторы устойчивости должны, по возможности, удовлетворять также следующим критериям: возможность использования на региональном и федеральном уровнях; доступность понимания и однозначная интерпретация для лиц, принимающих решения; количественное выражение; опора на имеющуюся систему национальной и региональной статистики и не требовать значительных издержек для сбора информации и расчётов; возможность оценки во временной динамике.

3. Модель формирования экологической политики региона

Модель формирования экологической политики региона представляет собой взаимодействие субъектов на трех уровнях: глобальном, национальном и региональном.

Ключевой идеей трехуровневой модели является введение параметра «экологических угроз». Выход на формирование эффективной экологической политики предусматривает определение экологических угроз на каждом уровне реализации и вовлечение участвующих политических субъектов в систему, направленную на их снижение через осуществление субъектами своих функций (рис. 4).

Деятельность субъектов каждого уровня должна быть нацелена соответственно на устранение экологических угроз региону, стране, миру в целом.

Цикл взаимодействия между субъектами экополитического процесса каждого уровня представляет последовательность действий, направленных на принятие экополитического решения, и имеет следующий вид:

–ухудшение состояния окружающей среды ведет к увеличению экологических угроз, на устранение которых направлена дальнейшая деятельность субъектов;

–многие современные экологические риски не могут быть зафиксированы и объяснены без проведения независимых научных исследований. Задача науки изучить имеющиеся экологические риски, объяснить причины их появления, выработать научные подходы и методы устранения и объявить результаты исследований общественности;

137

–опираясь на данные научных исследований, общественное экологическое движение формирует экологический интерес населения, аккумулирует его и, демонстрирует государству, требуя изменения положений и приоритетов политики в области природопользования и охраны окружающей среды;

–государство, стремясь удовлетворить общественный интерес, направляет свои усилия на управление бизнес-структурами, стимулируя их к изменению своей деятельности в целях сохранения окружающей среды и ресурсов.

Активизация субъектов политического процесса, как правило, следует после проявления негативных изменений в окружающей среде.

Формировать экологическую политику необходимо на основе средового подхода, при котором основные природные компоненты и системы рассматриваются не с точки зрения ресурсной базы экономического роста, а с позиции среды обитания человека. В соответствии с этим необходимо формировать органы управления, законодательную базу, выстраивать экономические механизмы природопользования и осуществлять экологическое образование населения.

Деятельность региональных экополитических субъектов должна быть направлена, в первую очередь, на решение собственно региональных экологических проблем. В этом случае будет снижено число нерешенных, локальных проблем, ухудшающих общее состояние природной среды.

При формировании и реализации региональной экологической политики необходимо выделить региональные внутренние и внешние экологические угрозы и направить усилия политических субъектов на их снижение.

К ним относят:

–индикаторы природной среды;

–индикаторы хозяйственных отношений;

–социальные индикаторы;

–комплексные территориальные индикаторы.

Индикаторы природной среды:

– показатели климатических изменений (интенсивность эмиссии СО2, концентрация парниковых газов),

139

–показатели истощения озонового слоя (производство, потребление и эмиссия хлорфторуглеродов, уровень стратосферного озона в вертикальном столбе воздуха по данным спутников и наземных станций, с 70о с.ш. по 70о ю.ш.),

–показатели качества воздуха (эмиссия оксидов серы и азота, эмиссия оксидов серы и азота в воздушную среду городов),

–показатели качества воды (количество растворенного кислорода и нитратов, показатели интегральной загрязненности воды, очистка сточных вод),

–показатели качества водных ресурсов (интенсивность использования водных ресурсов, потребление воды на душу населения, цены на воду),

–показатели качества лесных ресурсов (интенсивность использования лесных ресурсов, экспорт древесины, площадь лесов по отношению к территории страны, региона, распространение и площадь лесных пожаров),

–показатели качества биоразнообразия (количество видов млекопитающих, птиц, рыб, пресмыкающихся, земноводных, сосудистых растений, находящихся под угрозой исчезновения, количество и ранг оопт, площадь, занятая оопт),

–показатели качества почв (эродированность почв, фактическое и среднее фоновое содержание вредных веществ (мг/кг, по типам почв),

–показатели качества переувлажненных земель и болот (площадь переувлажненных земель и болот по отношению к территории страны, региона),

–показатели качества ацидификация (закисление) природной среды (количество и повторяемость кислотных осадков, концентрация нитратов в почве, эвтрофикация водоемов).

Индикаторы хозяйственных отношений:

–общее состояние экономики (общий и подушевой ВВП и ВНП, отраслевая структура хозяйства, удельная ресурсоемкость производства, структура внешнеэкономических связей, состояние основных фондов, состояние ресурсно-сырьевой базы, доля сырьевых отраслей в общем объеме промышленного производства в регионе, собственные доходы региона, собственные расходы региона);

–потребление энергии (энергопотребление на единицу ВВП, энергопотребление на душу населения, структура источников энер-

140