Государственная региональная политика. Учебное пособие

гии, цена на энергоносители, доля «физиологического» энергопотребления);

–уровень развития транспорта (интенсивность дорожного движения, плотность дорожной инфраструктуры, цена автомобильного топлива и налоги);

–источники потенциального риска (количество и распространение предприятий ВПК, трубопроводов, газо- и нефтехранилищ, АЭС, ГЭС, химического производства и др.);

–уровень развития сельского хозяйства (интенсивность применения азотных и фосфатных удобрений, плотность животноводства, интенсивность использования пестицидов, площадь пахотных земель, уровень механизации сельского хозяйства, интенсивность мелиораций, продуктивность сельхозугодий),

–наличие и утилизация отходов (количество отходов по видам, на единицу ВВП, на душу населения, переработка и захоронение отходов по видам),

–наличие и утилизация поллютантов (ПДК, ПДС, ПДВ, квоты на эмиссию поллютантов, доля временно согласованных выбросов

исбросов, расходы на сокращение и контроль загрязнений).

Социальные индикаторы:

–население (естественное движение и миграции, половозрастная структура),

–расселение населения (плотность населения, структура опорного каркаса, численность городского и сельского населения, количество мегаполисов, численность населения, проживающего в зонах высокого загрязнения),

– здоровье населения (заболеваемость населения, связанная с неблагоприятным состоянием окружающей среды, в том числе аллергические, генетические болезни и новообразования, продолжительность жизни, детская смертность, уровень популяционного здоровья по коэффициенту суммарной оценки здоровья населения),

–потребление (объем и структура частного потребления, объем

иструктура потребления на уровне региона и страны, средние денежные доходы населения региона по отношению к среднему уровню по стране),

–уровень образования (количество населения, имеющее неполное среднее, среднее, среднее специальное и высшее образование,

141

уровень экологической грамотности населения, экологическая информация населения),

–экологическое благополучие (величина «экологического» налога).

Комплексные территориальные индикаторы:

–показатели территориальной структуры (соотношение разных типов геоэкосистем, соотношение типов геоэкосистем с единицами ландшафтной структуры, состав и структура растительного покрова),

–показатели экологической напряженности (соотношение ареалов с разной остротой экологических ситуаций, соотношение элементов экологического и опорного каркасов).

4.Основные направления совершенствования государственной региональной экологической политики в РФ

Первостепенному направлению государственной экологиче-

ской политики (совершенствование государственного регулирования природоохранной деятельности и природопользования) Национальный план действий в области охраны окружающей среды (НПДООС) уделил особое внимание. Предусмотрено два этапа реализации этого направления.

Во-первых, следует осуществить обоснованное разграничение полномочий между Российской Федерацией и её субъектами в сфере природопользования с тем, чтобы на каждом уровне были сконцентрированы именно те полномочия и функции, которые могут осуществляться наиболее эффективно (уже подписанные соглашения такого рода не разрешили проблему должным образом).

Во-вторых, на каждом уровне управления эти полномочия должны быть детализированы путём выработки конкретных перечней функций в сфере управления природопользованием с их распределением между органами управления. Это направление, в основном, относится к органам исполнительной власти.

На каждом уровне (федеральном и региональном) целесообразно сконцентрировать две группы функций:

Первая группа функций направлена на обеспечение эффективного управления природопользованием, осуществления государством правомочий по владению, пользованию и распоряжению

142

природными ресурсами и включает в себя следующие основные функции:

–учёт и оценка природных ресурсов, ведение кадастров природных ресурсов;

–разработка и реализация федеральных и региональных целевых программ по использованию, воспроизводству и охране природных ресурсов;

–установление стандартов, норм, нормативов и правил природопользования, в том числе разработка нормативно-методических

иинструктивных документов по вопросам владения, пользования

ираспоряжения природными ресурсами;

–организация на лицензионной основе и установление природоохранных и экологических лимитов использования природных ресурсов;

–определение размеров доходов, которые должны быть получены от использования или передачи природных ресурсов в пользование, обеспечение использования соответствующей части платежей за природопользование для воспроизводства природных ресурсов; обеспечение условий для финансирования деятельности по управлению охраной, использованием и воспроизводством природных ресурсов;

–лицензирование деятельности в сфере работ и услуг в области охраны окружающей среды и природопользования;

–ведомственный мониторинг состояния природных ресурсов;

–развитие сети охраняемых природных территорий и территорий с уникальными природными ресурсами, являющимися национальным достоянием России;

–осуществление международного сотрудничества в области охраны и использования природных ресурсов (на федеральном уровне).

Вторая группа функций призвана обеспечить эффективное го-

сударственное управление природоохранной деятельностью. Она должна быть представлена следующими основными функциями:

–разработка и реализация государственной политики в сфере экологического контроля, мониторинга, экологической экспертизы

иэкологического образования и просвещения;

–разработка федеральных целевых программ и планов в сфере природоохранной деятельности;

143

–совершенствование системы экологических нормативов;

–государственный экологический мониторинг состояния окружающей природной среды;

–государственный экологический контроль;

–государственная экологическая экспертиза;

–экономические и финансовые инструменты природоохранной деятельности;

–подготовка и распространение информации экологического характера;

–экологическое образование (частично);

–международное сотрудничество в области охраны окружающей природной среды;

–разработка и совершенствование нормативной правовой и инструктивно-методической базы в сфере охраны окружающей природной среды.

Экологическая доктрина Российской Федерации называет (и устанавливает общие задачи по их реализации) следующие направления государственной политики в области экологии;

–обеспечение устойчивого природопользования;

–снижение загрязнения окружающей среды и ресурсосбережение;

–сохранение и восстановление природной среды.

Подобным образом изложены приоритетные направления деятельности по обеспечению экологической безопасности Российской Федерации, как направления по решению главной задачи государственной экологической политики:

–обеспечение безопасности при осуществлении потенциально опасных видов деятельности и при чрезвычайных ситуациях;

–экологические приоритеты в здравоохранении;

–предотвращение и снижение экологических последствий чрезвычайных ситуаций;

–предотвращение терроризма, создающего опасность для окружающей среды;

–контроль за использованием и распространением чужеродных видов и генетически измененных организмов.

Существенным признаком управления является обратная связь, т. е. механизм учёта соотношения цели, команды и результата действия.

144

Соответствие организации управления реальным условиям определяет его эффективность. Вопрос о структуре организации исполнения властных предписаний всегда актуален. Отправным началом при определении структуры учреждения, при распределении материальных и людских ресурсов, служит не перечень задач, но цели и предметно-функциональный подход.

Каждая общая функция объективно необходима. Они отличаются друг от друга непосредственной целью, содержанием, процедурами осуществления, используемой информацией.

К числу общих функций можно отнести: прогнозирование, планирование, нормативное регулирование, методическое руководство, работу с кадрами, учёт, контроль и др.

Организовывать, осуществлять исполнительную власть – это значит прогнозировать, планировать, контролировать и так далее. Каждый субъект административной власти осуществляет несколько или хотя бы одну функцию.

Функциональное разделение труда закрепляется структурно – создаются особые звенья, которые занимаются планированием, учетом, контролем etc. Организационная обособленность – важный признак развитой и значительной по объему функции. Для осуществления экологической функции государство создаёт специализированные органы, поощряет деятельность экологических неправительственных организаций, обеспечивает реализацию экологических прав граждан. За каждую функцию должен кто-то отвечать.

Для ускорения реформ природоохранные органы должны принимать участие в осуществлении экологической политики государства. В этой связи основные направления деятельности природоохранных органов – это направления экологической политики государства, которая в настоящее время определяется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, другими законами и иными нормативными актами, принятыми в установленном порядке, в целях реструктуризации [экономики] и снижения антропогенного воздействия на окружающую среду до экологически допустимого уровня, поддержания жизнеобеспечивающих функций биосферы, для охраны и воспроизводства природных ресурсов, путём выполнения следующих [общих] задач (согласно НПДООС):

145

а) в области охраны окружающей среды:

–формирование более эффективной структуры государственного управления охраной окружающей среды и осуществление обоснованного разграничения полномочий в области государственного управления охраной окружающей среды между федеральными органами управления, органами управления субъектов Российской Федерации и местными органами самоуправления;

–развитие методов экономической оценки негативных экологических воздействий природных ресурсов, усовершенствование систем лимитирования выбросов (сбросов) загрязняющих веществ

иразмещения отходов;

–совершенствование экономических и финансовых механизмов охраны окружающей среды, развитие рынка работ и услуг в области охраны окружающей среды;

–стимулирование развития и внедрения эффективных систем управления природоохранной деятельностью на предприятиях, в том числе в соответствии с международными стандартами серии ISO 14000;

–повышение эффективности государственной экологической экспертизы, введение в практику процедур ОВОС, развитие систем государственного экологического контроля и мониторинга состояния окружающей среды, создание единой государственной системы экологического мониторинга (ЕГСЭМ);

–формирование эффективной системы непрерывного экологического образования, формирование экологической культуры и экологического мировоззрения;

–организация научных исследований в целях реализации различных направлений государственной экологической политики;

–создание и поддержание государственных и общественных институтов, обеспечивающих управление экологической безопасностью;

–обеспечение лицензирования всех экологически опасных (в том числе – потенциально) видов деятельности;

–последовательный переход на систему международных стандартов технологических процессов и производимой продукции;

–осуществление на федеральном уровне контроля за снижением воздействия на окружающую среду наиболее крупных источников её загрязнения;

146

–выделение и реабилитация территорий с опасным изменением качества окружающей природной среды, возмещение ущерба здоровью и имуществу граждан, нанесенного в результате негативных экологических воздействий;

–усиление деятельности по сохранению биоразнообразия, экосистем и ландшафтов, развитие сети особо охраняемых природных территорий и территорий с уникальными природными ресурсами и свойствами, расширение зон ограниченного природопользования;

–широкое распространение достоверной и своевременной информации о состоянии окружающей природной среды, по экологической проблематике в целом, в том числе посредством государственной поддержки издания экологической литературы, средств массовой информации;

–поддержка общественных экологических движений и привлечение неправительственных организаций к решению экологических проблем, к осуществлению экологического контроля и мониторинга;

–обоснование и проведение внешней политики в сфере обеспечения экологической безопасности, отвечающей национальным интересам России;

–уточнение и пересмотр с учетом меняющейся ситуации приоритетных направлений деятельности и мероприятий в области снижения воздействия на окружающую среду;

б) в сфере природопользования:

–совершенствование системы управления природопользованием, включая осуществление обоснованного разграничения полномочий в области государственного управления природопользованием между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления;

–развитие института государственной собственности на природные ресурсы с учетом возможного разграничения прав собственности между Российской Федерацией и её субъектами;

–реформирование и развитие системы учета и экономической оценки природных ресурсов, систем лимитирования и лицензирования природопользования;

–проведение постепенного реформирования налоговой системы, направленного на увеличение доли ресурсных платежей

147

в доходной части бюджетов при снижении ставок по другим видам налогов;

–совершенствование экономических и финансовых механизмов воспроизводства природных ресурсов, развитие рынка работ и услуг в области природопользования;

–развитие систем мониторинга состояния природных ресурсов

иконтроля за использованием и охраной природных ресурсов;

–проведение научных исследований, развитие новых методов

итехнологий в области охраны, воспроизводства и рационального использования природных ресурсов, а также стимулирование внедрения ресурсо- и энергосберегающих технологий, увеличения доли использования вторичных ресурсов и т. д.

Вывод

Сложная экологическая ситуация в России во многом обусловлена нерациональным природопользованием, повышенной ресурсоемкостью промышленности, отсталой агротехнологией сельскохозяйственного производства, техническим несовершенством транспорта. В структуре российской экономики не снижается роль добывающих отраслей и более того, по-прежнему, имеет экспортную направленность. Выживание за счет природы и будущих поколений людей не только экологически опасно, но и безнравственно.

Стратегической целью региональной экологической политики является создание условий для формирования благоприятной среды жизнедеятельности людей и совершенствования процессов природопользования.

Вопросы для самопроверки

1.Экологическая безопасность и управление защитой окружающей среды на региональном уровне.

2.Концепция национальной безопасности РФ (раздел экологическая безопасность).

3.Российские экологические программы.

4.Программы, обеспечивающие выполнение международных обязательств России.

5.Региональный аспект экологической безопасности.

6.Обоснуйте актуальность региональной экологической политики.

148

7.В чем заключается специфика экологической политики, проводимой на разных территориальных уровнях (глобальном, межгосударственном и т. д.)?

8.Чем обусловлена сложная экологическая ситуация в РФ?

9.На что должна быть направлена собственно региональная экологическая политика?

10.Опишите структуру современной экологической политики.

11.Что является стратегической целью региональной экологической политики в России?

12.Какие задачи должна решать региональная экологическая политика?

13.Какими принципами необходимо руководствоваться при разработке и реализации региональной экологической политики?

14.Какие направления региональной экологической политики должны стать приоритетными?

ТЕСТЫ

1.ЧТО ОБУСЛОВИЛО СОЗДАНИЕ КРУПНЫХ ПО ТЕРРИТОРИИ ЗАПОВЕДНИКОВ В ПРИМОРСКОМ КРАЕ?

(A) 58 % растений занесенных в Красную книгу

(B) флора и фауна

(C) эндемичные виды растений и животных

(D) редкие виды насекомоядных

2.КАКОЙ ЗАПОВЕДНИК ЯВЛЯЕТСЯ СТАРЕЙШИМ НА ДАЛЬНЕМ ВОСТОКЕ?

(A) Дальневосточный морской

(B) Ханкайский

(C) Сихотэ-Алинский биосферный

(D) Кедровая Падь

3.БЛАГОДАРЯ КАКИМ ВИДАМ МИНЕРАЛЬНОГО СЫРЬЯ, ДОБЫВАЕМОГО В ПРИМОРСКОМ КРАЕ ОБЕСПЕЧИВАЕТСЯ ЭКОНОМИЧЕСКАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ РОССИИ

(A) олово, медь, цинк

(B) золото, серебро

(C) бор, вольфрам, свинец, цинк, висмут, плавиковый шпат

(D) каменный уголь

149

4. КАКИЕ УСЛУГИ ОТНОСЯТСЯ К НЕРЫНОЧНЫМ?

(A) услуги, финансируемые полностью или в значительной степени за счет государственного бюджета

(B) услуги жилищного хозяйства

(C) услуги коммунального хозяйства

(D) транспорт, связь, общественное питание

5. ЧТО МОЖЕТ СПОСОБСТВОВАТЬ ЗАКРЕПЛЕНИЮ НАСЕЛЕНИЯ И РАЗВИТИЮ ЕГО ЭКОНОМИЧЕСКОЙ АКТИВНОСТИ

ВРЕГИОНЕ?

(A)расширить освоение природных ресурсов

(B)ликвидация транспортной оторванности региона с внутренними районами России

(C)развивать сельское хозяйство

6.В ЧЕМ РЕАЛЬНО МОЖЕТ ПРОЯВИТЬСЯ УЧАСТИЕ ГОСУДАРСТВА В РАЗВИТИИ РЕГИОНА?

(A) государственный контроль над социально-экономической ситуацией в регионе

(B) налоговые льготы для иностранного капитала

(C) финансирование строительства крупных промышленных объектов

7.КАКИМ ПРОЕКТАМ ЭНЕРГЕТИЧЕСКОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ ПО РАЗМЕРАМ ПОТЕНЦИАЛЬНОЙ ЭНЕРГООТДАЧИ ПРИНАДЛЕЖИТ НАИБОЛЬШЕЕ ЗНАЧЕНИЕ?

(A) ядерного топлива

(B) проектам нефтяного сектора

(C) проектам сектора природного газа

(D) сектора электроэнергетики

8.СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКАЯ РЕГИОНАЛЬНАЯ ПРОГРАММА ПРЕДНАЗНАЧЕНА ДЛЯ:

(A) выравнивания социально-экономических условий проживания, уровня жизни в разных регионах страны

(B) установления рациональных масштабов производственного потребления природных ресурсов

(C) рационального размещения факторов производства, вовлечения в оборот новых ресурсов и рациональной специализации хозяйства

(D) обеспечения одинаковых социально-экономических условий проживания, уровня жизни в разных регионах страны

150