Глава 1

Концепция бюрократии — одна из центральных тем

теории государственной службы. Сам термин «бюро­

кратия» имеет несколько толкований. Во-первых, под

термином «бюрократия» понимается социальный слой

служащих государственных учреждений и организаций;

во-вторых, под этим термином подразумевается система

управления, прежде всего административная, постро-

енная на принципах формализации и обезличивания

самого процесса управления; в-третьих, под термином

«бюрократ» скрывается сугубо негативное отношение

населения любого государства к бюрократическим па-

тологиям в системе управления. Первый подход к тол-

кованию данного термина можно назвать социологиче­

ским, второй —менеджериальным, а третий подход —

аксиологическим (ценностным).

Социологический энциклопедический словарь под

ред. Г.В. Осипова дает следующее определение бюрок-

ратии: бюрократия — это «1. Система управления, в

которой решающую роль выполняет бюрократический

аппарат. 2. По М. Веберу — тип идеальной рациональ-

ной организации, который характеризуют: эффектив-

ность административных действий, достигаемая за счет

специализации квалифицированного управленческого

5

аппарата и формального разделения обязанностей;

«Издательство «Экономика», 2002. С.336–339.

3

6

Гегель Г.В.Ф. Философия права // Гегель Г.В.Ф. Сочинения.

Т. VII. М. : Соцэкгиз, 1934. С. 320.

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ К ОПРЕДЕЛЕНИЮ ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ...

честв, без произвола и личных предпочтений со стороны

руководства;­ на основе универсальных, а не партику-

лярных критериев. Поиск наилучших с этой точки зре-

ния кандидатов и отбору среди них в интересах дела

должны способствовать, к примеру, открытые конкурсы.

Особенностью­ рациональной бюрократии являются и

регулярные, установленные сверху критерии и проце-

дуры продвижения по службе, избавленные от какого-

либо произвола. Чиновник должен иметь основания для

продвижения по службе в той мере, в какой он достиг

определенных успехов или проработал определенный

срок (так называемая «выслуга лет»)1.

Раскрывается этот принцип и в абсолютной депер-

сонализации отношений между чиновниками, а также

между чиновниками и просителями. Эти отношения

должны быть свободны от всяких личных, эмоциональ-

ных моментов, они должны быть сосредоточены исклю-

чительно на деле, которое является предметом прини-

маемого решения.

Все эти характеристики присущи, разумеется, некой

идеальной модели бюрократии. М. Вебер определил бю-

рократию как «организацию с пирамидальной структу-

рой власти, использующую силу действия универсаль-

ных и безличных­ правил, чтобы поддержать эту струк-

туру, и уделяющую главное внимание недискреционным

аспектам управления»2.

Обобщая, можно сказать, что бюрократия — это

господство профессионализма над некомпетентностью,

нормы над произво­лом, объективности над субъектив-

ностью.

В американской административной науке ту же

парадигму развивал в конце XIX в. Вудро Вильсон, буду­

щий президент США. В 1887 г. появляется его работа

«Изучение администрации» («Study of Administration»).

Основные посылки теории Вильсона таковы:

––наличиеединогоуправленческогоцентравлюбойсис-

теме управления как необходимая предпосылка ее эффек-

тивности и ответственности;

1 См.: Вебер М. Хозяйство и общество/Пер. с нем. под научн.

ред. Л.Г. Ионина. М.: Изд-во ГУ ВШЭ, 2007.

2 Цит.по:Государственнаяслужба:комплексныйподход:Учебник/

Отв. ред. А.В. Оболонский. М.: Издательство «Дело» АНХ, 2009. С.14.

9

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ К ОПРЕДЕЛЕНИЮ ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ...

И, наконец, третья модель бюрократии — имперская

или «азиатская», получившая наиболее полное вопло-

щение в азиатских империях. Ее мы рассмотрим на при-

мере классической формы — бюрократии китайской.

«Китайская модель», несмотря на ее некоторые фор-

мальные совпадения с моделью веберовской (прежде

всего система экзаменов на право получения должности

и ступенчатая должностная­ иерархия), по своим фунда-

ментальным принципам и целям ей противоположна­.

В древнем и средневековом Китае не существовало

права частной собственности на землю в европейском

смысле. Император — Сын Небес — был единственным

собственником всех земель страны. Подданные же, со-

гласно конфуцианской традиции, считались как бы чле-

нами одной большой семьи во главе с императором. Со-

ответственно, чиновники были управляющими импе­

раторской собственностью. Необходимо отметить

беспрецедентную стабильность системы власти и управ-

ления в Китае: она просуществовала почти без измене-

ний больше двух тысяч лет — до ХХ столетия.

В Китае тщательно соблюдался принцип «атомиза-

ции» бюрократии. Для предотвращения, казалось бы,

неизбежного в подобных случаях процесса складывания

бюрократической корпорации действовал ряд механиз-

мов разобщения чиновников и их интересов. К их числу

можно отнести:

1) отсутствие у чиновников узкой специализации,

делавшее­ возможным их безболезненную взаимозаме-

няемость подобно однородным частям механизма;

2) постоянный избыток кандидатов на должности, пре-

следовавший ту же цель;

3) крайнюю ограниченность перспектив служебной

карьеры­ (чиновник мог оставаться в одной и той же долж-

ности весь срок своей службы), что лишало смысла со-

здание столь обычной в других бюрократических систе­

мах лестницы­ личных связей для продвижения­ наверх;

4) личную зависимость всех чиновников от импе­

ратора;

5) жесткие меры против неформальных связей в среде

чиновников,­ чтобы предотвратить возникновение устой­

чивых коалиций. (Например, неукоснительно­ действо-

11

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ К ОПРЕДЕЛЕНИЮ ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ...

вании такой иерархии играют роль как внешние, объ-

ективные факторы, так и внутренние, субъективные.

А именно: внешние факторы социальной среды пропус-

каются через призму субъективного сознания, собствен-

ных интересов. Таким образом, любой индивид является,

с одной стороны, носителем социальных, экономиче­

ских, культурных норм и предписаний той социальной

системы, в рамках которой осуществляется его профес-

сиональная деятельность. А с другой —индивид, удов-

летворяя свои специфические потребности, действует

в рамках собственных интересов, которые находятся

в сложнейшем равновесии с интересами различных про-

фессиональных групп, организаций и общества в целом1.

Для каждого субъекта чрезвычайно важно решить,

какую именно позицию он считает для себя самой глав-

ной, ибо это подскажет ему, как поступить в случае кон-

фликта обязанностей или ожиданий, связанных с мно-

жеством занимаемых позиций. Такая социальная пози-

ция, которую человек выбирает для себя в качестве

наиболее важной, с которой он более всего себя иден-

тифицирует, независимо от того, совпадает это или рас-

ходитсяскультурнымиприоритетамиданногообщества,

называется центральным статусом. В то же время другие

позиции, имеющие меньшее субъективное значение,

называются периферийными2.

Разновидностями социального статуса являются

предписываемый и достигаемый статусы. Достигаемый

статус — это место индивида в социальной иерархии

позиций, которого он достигает своими собственными

усилиями,врезультатесвободноговыбора.Достигаемый

статус в большинстве случаев напрямую связан с долж-

ностным, с тем, который человек занимает в ходе своей

профессиональной деятельности.

Статус определяет тот интерес, который данный

человек явно или неявно, постоянно или временно будет

преследовать или защищать. Он характеризует совокуп-

ность социальных функций личности.

1 См. подробнее: Верховин В.И. Социальная регуляция трудового

поведения в производственной организации. М.: МГУ, 1991. С. 36.

2 Штомпка П. Социология: Анализ современного общества.

М.: Логос, 2005. С.121–123.

13

В последнем случае статус государственного служа-

щегозависит­отгосподствующихвобществевнастоящий

момент ценностных­ ориентаций в отношении профес-

1 Ермакова О.М. Статус государственных служащих: структурно-

функциональный анализ // Государственная служба: кадры, органи-

зация, управление: Сб. научн. статей. Под общ. ред. А.И. Турчинова

16

М.: Издательство РАГС, 2003. С. 33.

2 Государственная служба (комплексный подход). С. 38.

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ К ОПРЕДЕЛЕНИЮ ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ...

сиональной деятельности,­ от состояния общественного

сознания, от престижа такой­ сферы занятости, как госу-

дарственная служба. В этом случае статус — это уровень

социального уважения, это престиж государственных­

служащих как социальной группы.

Все, что связано с профессиональной деятельностью­

государственного­ служащего, как правило, закреплено

в правовых нормах­ и неразрывно связано с социальными

нормами, принимаемыми­ в обществе: этически­ми нор-

мами, нормами морали, нормами взаимоотношений,

например, между поколениями и полами, с нормами

представления и отстаивания экономических интересов­

отдельных групп граждан, нормами поведения и т. д.

В связи с замещением конкретной должности на

государственной­ службе для достижения социальных

целей граждане испол­няют заданные социальные роли

и обладают особым правовым статусом государствен-

ного служащего. Правовой статус можно определить как

установленныегосударствомнормыосуществления­про-

фессиональной деятельности граждан на должностях

государственной службы, в рамках которых проявля-

ются государственно­-служебные отношения.

У государственных служащих особый работода-

тель — государство­. Обладая исключительным правом

принуждения, реализуемым­ в форме законов и подза-

конных нормативных актов, государство определило

отличительные черты правового статуса­ государствен-

ных служащих Российской Федерации от остальных­

граждан страны.

К основным компонентам правового статуса госу-

дарственного служащего относятся:

––права;

––обязанности;

––ограничения;

––запреты;

––требования к служебному поведению;

––гарантии;

––ответственность.

В таблице 1.1 представлены основные отличия со-

циальных гарантий государственных гражданских слу­

жащих­ от лиц, занятых в бюджетном секторе экономи­

17

Особенности правового статуса наряду с другими

факторами влияют на сплочение государственных слу­

жащих как социальной общности, как особой статусной

группы,­ на формирование административной среды го-

сударственных служащих и выбор вектора развития со-

циальной организации государственной службы в целом.

Обладание особыми отличительными и привлека-

тельными признаками, которые иногда рассматривают

как привилегии, дает возможность говорить о престиже

государственной службы­. В этом случае статус госу-

дарственного служащего следует рассматривать как

объективное, закрепленное в нормах права положение

государственных служащих. Престиж является нефор-

мальной, социокультурной характеристикой статуса2.

Механизм формирования социально-правового ста-

туса государственных­ служащих Российской Федерации

во многом противоречив­ и неустойчив. Проводимые в на-

стоящее время административная реформа­ и реформа

государственнойслужбынепредполагаюткардинального­

1 Кашина М.А., Вагина Л.В. Социология для государственных слу-

жащих. СПб.: Изд-во СЗАГС, 2006. С.154–165.

18

2 Комлева В.В. Престиж государственной службы в социокуль-

турном контексте: Монография. М.: Изд-во РАГС, 2004.

Государственные гражданские

Лица, занятые в государст­

служащие РФ

венном­ секторе экономики

Государственные служащие

Условия оплаты труда пред­

имеют право­ на своевременное

усматриваются­ трудовым дого-

и в полном объеме получение

вором. Минимальный­ размер

денежногосодержания.Денеж-

оплаты труда устанавливается

ное содержание состоит из

одновременно по всей террито-

месячного­ оклада в соответ­

рии РФ законом и не может

ствии с замещаемой­ должно­

быть ниже прожиточного­ ми-

стью, месячного оклада в соот-

нимума трудоспособного чело-

ветствии с присвоенным клас-

века.

сным чином, ежемесячной

В систему основных государс-

надбавки к должностному­ окла-

твенных гарантий по оплате

ду за выслугу лет, за особые­

труда работников включаются

условия службы, премий за вы­

величина минимального разме-

полнение­особосложныхиваж-

ра оплаты труда, величина

ных заданий, максимальный

минимального­ размера тариф-

размер которых не ограничива-

ной ставки, др. В бюджетных

ется, ежемесячного денежного

организациях индексация зара-

поощрения.

ботной платы производится в

Субъекты Российской Федера-

порядке, установленном зако-

ции могут предусматривать и

нами и иными нормативными

иные выплаты для государ­

правовыми актами

ственных служащих субъектов

РФ. Размеры денежных выплат

ежегодно увеличиваются­ (ин-

дексируются) с учетом уровня

инфляции

Государственный служащий

Необходимость профессио-

имеет право­ на профессиональ-

нальной подготовки­ и перепод-

ную переподготовку,­ повыше-

готовки кадров для собствен-

ние квалификации и стажиров-

ных нужд определяет работо­

ку с сохранением на этот пери-

датель. Работодатель проводит

од замещаемой­ должности и

профессиональнуюподготовку,

денежного содержания­ (т. е. за

переподготовку, повышение

счет средств государственного­

квалификации работников­ на

бюджета) по мере необходи-

условиях и в порядке, ко­торые

мости, но не реже одного раза в

определяются коллективным

три года при этом представите-

договором,­ соглашениями, тру-

лем нанимателя, образователь-

довым договором­.

ным учреждением или иной

Могут быть задействованы фи-

организацией обеспечиваются

нансовыесредствапредприятий,

условия для освоения програм-

организаций и самих работни-

мы дополнительного­ професси-

ков

19

онального образования

ГЛАВА 1

Государственные гражданские

Лица, занятые в государст­

служащие РФ

венном­ секторе экономики

Государственному служащему

Гарантировано медицинское

и членам его семьи гарантиру-

обслуживание­ в рамках про-

ется медицинское страхование,

грамм обязательного­ медицин-

в том числе после выхода на

ского страхования

пенсию за выслугу лет. Предус-

мотрен федеральный закон о

медицинском страховании го-

сударственных служащих РФ.

Кроме этого, государственные

служащие­ обслуживаются и в

рамках программ­ обязательного

медицинского страхования

Государственный служащий

Трудовые пенсии устанавлива-

имеет право­ на пенсию по госу-

ются и выплачиваются в соот-

дарственному пенсионному

ветствии с Федеральным­ зако-

обеспечению с учетом стажа­

ном «О трудовых пенсиях в

государственной службы. Пен-

Российской Федерации». Дан-

сия за выслугу лет устанавлива-

ным Законом­ устанавливаются

ется к трудовой пенсии по ста-

основания возникновения­ и по-

рости (инвалидности), назна-

рядок реализации конституци-

ченной в соответствии с

онного права граждан Россий-

Федеральным­ законом «О тру-

ской Федерации на трудовые

довых пенсиях в Российской

пенсии

Федерации», и выплачивается­

одновременно с ней. Порядок

установления­ и выплаты пен-

сий по государственному­ обес-

печению за счет средств феде-

рального бюджета регулируют-

сяЗаконом«Огосударственном

пенсионномобеспечениивРФ»

иЗаконом­«Опенсионномобес-

печении лиц, проходивших во-

енную службу, службу в орга-

нах внутренних дел, учрежде-

ниях и органах уголовно­-испол­­

нительной­ системы, и их семей»

Государственный служащий

Работникам предоставляются

имеет право и ему гарантирует-

ежегодные­ отпуска с сохране-

ся предоставление­ ежегодного

нием места работы­ (должности)

оплачиваемого основного и до-

и среднего заработка. Ежегод-

полнительного отпуска с сохра-

ный основной оплачиваемый

нением замещаемой должности

отпуск предоставляется работ-

и денежного содержания про­

никам продолжительностью­

должительностью­ не менее

28 календарных дней

20

30 календарных дней. В особых

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ К ОПРЕДЕЛЕНИЮ ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ...

Окончание табл. 1.1

случаях может предостав­ляться­

отпуск без сохранения денеж-

ногосодержанияпродолжитель­

ностью не более одного года.

В этом случае за государствен-

ным служащим сохраняется­

замещаемая должность граж­­

данской­ службы

Государственному служащему

может предоставляться едино-

временная субсидия на приоб-

ретение жилой площади один

раз за весь период гражданской

государственной службы

отхода от классических принципов бюрократического

управления, основанного на централизации, иерархи-

ческом регулировании,­ системе правил. В то же время

содержание этих институтов радикально меняется на

кадровом поле. На практике­ утверждаются новые пра-

вила служебного поведения, профессиональной­ этики,

регламентывзаимодействиягосударственных­служащих.

Ориентация на достижение более высокого соци-

ального статуса стимулирует социальную активность

личности. В статусном наборе выделяется главный ста-

тус, наиболее характерный для человека, определяющий

его стиль и образ жизни, круг его знакомых и друзей,

манеру поведения. Это тот статус, с которым его иден-

тифицируют другие люди или с которым он сам себя

идентифицирует. Статус является важным условием

самореализации личности.

Статус государственного служащего — социальное

образование; как и любой социальный факт, он является

продуктом взаимодействия людей (общностей) и в по-

рядке обратной связи воздействует на их сознание, по-

ведение и деятельность. За общим статусом государ­

ственного служащего стоит многообразие статусов как

формальных, так и реальных, как обезличенных, так

и персонифицированных. Это — статусы должностных

лиц и специалистов, наполненные ролями руководите-

лей и подчиненных, статусы различных профессио-

21

1

Ермакова О.М. Указ. раб. С.40.

2

Данные социологических опросов государственных служащим

22

о факторах, влияющих на успешное прохождение по служебной лест­

нице, см.: Гл. 2, п. 3.