Реформа ЖКХ, или Теперь мы будем жить по-новому

УДК 347.2/.3 ББК 67.404.2

Реформа ЖКХ, или Теперь мы будем жить по-новому. - Ростов н/Д: Феникс,

2009. - 349 с. - (Консультирует юрист). - ISBN 5-222-08358-6

© ООО «Ай Пи Эр Медиа», 2009

Каменева Екатерина Анатольевна, к.э.н., доцент кафедры финансов Саратовского государственного социально-экономического университета, эксперт по вопросам развития жилищно-коммунального хозяйства

Рецензенты:

доктор экон. наук, профессор кафедры финансов Саратовского государственного социально-экономического университета С.В. Барулин;

канд. экон. наук, профессор кафедры финансов Саратовского государственного социально-экономического университета С.Б. Ефимова

Мы относимся в большинстве своем негативно к происходящим изменениям в жилищно-коммунальной сфере. Много вопросов, на которые, кажется, и ответов нет. А главная проблема зачастую — наше незнание. Незнание наших прав как потребителей жилищно-коммунальных услуг и обязанностей как собственников жилья, незнание положений некоторых законов, специально для нас разработанных и принятых. С 1 марта 2005 года вступил в действие новый Жилищный кодекс Российской Федерации, а также был принят пакет нормативных документов по формированию рынка доступного жилья. На сегодняшний день Жилищный кодекс — самый актуальный документ, потому что речь в нем идет об одном из основных прав человека — о праве на жилище. Нормы жилищного законодательства одинаково касаются как органов власти всех уровней, предпринимателей и предприятий строительства и жилищно-коммунального хозяйства, так и каждого гражданина, каждой семьи. В этой книге в комплексе рассматриваются вопросы реформирования, перспектив развития и законодательства жилищно-коммунальной сферы России.

Для широкого круга читателей.

Издание подготовлено в рамках исследования по гранту Президента РФ в поддержку молодых ученых – кандидатов экономических наук и их научных руководителей МК1192.2005.6

1

Содержание

Введение

Глава 1. ЖКХ: взгляд из прошлого и современное состояние

1.1.Основные цели, задачи и этапы реформ. Формирование рынка доступного жилья

1.2.Организация экономических отношений и финансовые потоки

1.3.Тарифная политика

1.4.Участие органов государственной власти, субъектов РФ и местного самоуправления в развитии ЖКХ

Глава 2. Развитие конкуренции и привлечение инвестиций в ЖКХ

2.1.Особенности рынка жилья и жилищно-коммунальных услуг

2.2.Эффективный жилищный менеджмент: перспективы для бизнеса и альтернативные формы управления жилищным фондом

2.3.Система договорных отношений в сфере управления и обслуживания жилья. Пообъектный учет затрат

2.4.Международный опыт развития коммунальной сферы. Государственно-частные партнерства: анализ практики, виды и возможности адаптации

Глава 3. Роль населения в становлении и развитии ЖКХ

3.1.Вопросы защиты прав потребителей в сфере жилищно-коммунального хозяйства

3.2.Вопросы социальной защиты населения по оплате жилищно-коммунальных услуг

3.3.Развитие территориального общественного самоуправления. Объединения жителей. Товарищество собственников жилья

3.4.Технология проведения общего собрания собственников

Заключение

Список использованных источников

Приложения

Приложение № 1: Договор управления общим имуществом многоквартирного дома Приложение № 2: Договор на обслуживание общего имущества в многоквартирном

доме

Приложение № 3: Бюджет жилищно-коммунального хозяйства (образец)

2

Приложение № 4: Концепция федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-

2010 годы (основные положения)

Приложение № 5: План подготовки проектов постановлений Правительства РФ, необходимых для реализации Жилищного кодекса РФ

Приложение № 6: План подготовки проектов постановлений Правительства РФ, необходимых для реализации законов, направленных на формирование рынка доступного жилья

Приложение № 7: Правила содержания общего имущества в многоквартирном доме (проект)

Приложение № 8: Ответы на наиболее часто задаваемые населением и представителями бизнеса о реформе ЖКХ

3

Введение

С 1991 г. в отрасли ЖКХ осуществляется новая государственная жилищная политика,

основная цель которой — переход ЖКХ в режим безубыточного функционирования и расширенного воспроизводства основных фондов. Почему же было принято решение о проведении этой злосчастной реформы ЖКХ, которой конца и края не видно? И кому от этой реформы лучше? Вся отрасль разваливается на наших глазах, а услуги дорожают с каждым месяцем. Попробуем разобраться в непростых процессах преобразований на страницах этой книги.

Мы постоянно слышим о проблемах ЖКХ, и, несмотря на то, что реформа длится уже

14 лет (с 1991 г.), глобальных позитивных сдвигов, к сожалению, не наблюдается. И уже сейчас становится ясно, что без активного участия населения, власти и бизнеса вряд ли произойдут какие-либо значительные улучшения в одном из важнейших и социально значимых секторов российской экономики.

2005 год стал знаменательным для ЖКХ. Во-первых, мы на последнем этапе реформирования, во-вторых, федеральная законодательная база практически готова

(сформирован и частично введен в действие пакет из более чем 30 документов по формированию рынка доступного жилья). Очевидно, что в ближайшее время в большинстве субъектов Российской Федерации жилищно-коммунальный комплекс не сможет развиваться без кардинального изменения имеющихся подходов на местном уровне, учитывая, что основной объем полномочий по управлению этим сектором экономики передан муниципалитетам.

В этой книге рассмотрены основные цели, этапы и задачи проводимых в жилищно-

коммунальном секторе реформ, вопросы тарифной политики, экономических и финансовых отношений. Целый параграф посвящен компетенциям и участию органов государственной власти, субъектов РФ и местного самоуправления в ЖКХ России.

Большое внимание уделяется проблемам развития конкуренции и привлечения инвестиций, проблемам формирования института эффективных собственников и профессиональных управляющих в ЖКХ, представлена система договорных отношений.

Нельзя недооценивать и роль населения в развитии ЖКХ на современном этапе.

Вопросам социальной защиты, защиты прав жильцов как полноценных потребителей жилищно-коммунальных услуг посвящена третья глава книги. Проведен анализ всех возможных форм самоорганизации граждан при решении вопросов местного значения, в

частности, вопросов, касающихся качества и количества жилищно-коммунальных услуг.

4

Отмечена важность процедуры и правил проведения общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме. Данному вопросу посвящен последний параграф.

Отметим, что все вопросы без исключения рассматриваются в рамках нового жилищного законодательства Российской Федерации, включающего более тридцати нормативных документов по формированию рынка доступного жилья и развитию местного самоуправления.

В приложениях представлена самая новая и полезная информация о современном ЖКХ: типовые договоры, а также документы и планы Правительства РФ на ближайшее будущее. Здесь же вы найдете ответы на 27 вопросов, наиболее часто возникающих как у населения, так и у представителей бизнеса об управлении жильем, об оплате жилищно-

коммунальных услуг, о льготах, о новом жилищном законодательстве.

Жилищно-коммунальное хозяйство в России традиционно считается мертвым грузом экономики и головной болью властей. Решить накопившиеся в ЖКХ проблемы в одиночку государство не в состоянии. Единственный выход — открыть двери частному бизнесу и инвестициям. Насколько решительно и эффективно будет действовать бизнес, как сложатся его отношения с муниципалитетом и основным потребителем жилищно-коммунальных услуг

— населением, от этого будет зависеть, какие дома, дворы и улицы мы передадим нашим детям и внукам.

Мы надеемся, что наша книга поможет вам объективно оценить все происходящие изменения, разобраться в новых законах и принять верные и обдуманные решения.

Глава 1. ЖКХ: взгляд из прошлого и современное состояние

1.1. Основные цели, задачи и этапы реформ. Формирование рынка доступного

жилья

Прошлое и настоящее жилищно-коммунального хозяйства. Что сделано за 14 лет реформирования ЖКХ? Основные федеральные целевые программы и законодательство жилищной сферы.

В настоящее время ни у кого не вызывает сомнения необходимость реформы и дальнейшего ускоренного развития жилищно-коммунального хозяйства. Забота о благоустройстве, обеспечение на высоком уровне услугами тепло-, электро-, водоснабжения и водоотведения стали показателем культурного развития городов и поселений,

5

демонстрацией технических возможностей, непременным условием цивилизованного

проживания.

Вто же время задачи, решаемые в процессе реформирования, должны быть реально выполнимы и приносить ощутимую пользу населению. Для этого необходимо задействовать все механизмы и все возможности, которые имеются в нашей стране на сегодняшний день в сфере формирования рынка жилья, развития инженерной инфраструктуры, финансирования жилищно-коммунального хозяйства и социальной поддержки населения.

Вэтой связи главной задачей на сегодняшний день является восстановление основных фондов жилищно-коммунального хозяйства, уровень износа которых в ряде регионов составляет от 60 до 80 процентов1, а также осуществление перехода ЖКХ на работу в режиме безубыточного функционирования путем снижения затрат на производство коммунальных услуг при безусловном повышении качества и обеспечения адресной поддержки малоимущих групп населения. Очевидно, что в ближайшее время в большинстве субъектов Российской Федерации жилищно-коммунальный комплекс не сможет развиваться без кардинального изменения имеющихся подходов, учитывая, что основной объем полномочий по управлению этим сектором экономики передан на муниципальный уровень.

Современные проблемы и необходимость коренных перемен в сфере ЖКХ во многом связаны с происшедшей в советский период деформацией того, что в еще дореволюционный период называлось «жилищное дело». Основой этой деформации послужила ликвидация разных форм собственности и сведение их к единой государственной собственности.

Мощным толчком к серьезным преобразованиям в сфере жилищно-коммунального хозяйства стали, по общему мнению, страшные террористические взрывы домов, гремевшие в России. Многие тогда всерьез задумались: «Как могли попасть сотни килограммов взрывчатки в жилые дома, где практически постоянно бывают их обитатели»? Именно тогда власти и горожане до конца осознали свою беззащитность перед злоумышленниками.

Поняли, что подобное могло произойти только при полном безразличии жителей современных многоэтажек к своим домам. Такое наше поведение тем более непонятно, если принимать в расчет, что большинство квартир уже приватизировано жителями. Но нужно было, чтобы «грянул гром» трех мощных взрывов в столице, взлетели на воздух жилые дома в Буйнакске и Волгодонске. А мы прозрели и пришли к мысли самостоятельно и надежно защитить себя от подобных эксцессов в будущем. Неужели так было всегда?

Вспомним НЭП и жилтоварищества, когда в столице декретом Совнаркома от 23 мая

1922 года было разрешено строить частные жилые дома и владеть жилыми помещениями.

6

Гражданам разрешалось продавать и покупать здания и квартиры, менять и передавать их по наследству. Москвичи, объединившись в кооперативы и жилищные товарищества, могли на личные сбережения построить дом, которым предполагали (по закону) пользоваться на протяжении последующих 40—60 лет. Именно такими мерами удалось преодолеть в двадцатые годы полную разруху в жилищном хозяйстве, которое оказалось в ту пору в критическом положении после долгой череды революционных событий и затяжной гражданской войны в России. Правда, уже через несколько лет все жилтоварищества и кооперативы-застройщики были ликвидированы. За несколько месяцев их попросту

«смахнули» с исторической арены. Страна вступила в эпоху первых пятилеток. Ставка была сделана на централизованное плановое управление народным хозяйством страны, в том числе и жильем.

Постепенно те функции, которые выполнял город как целостная структура, были разделены между центральными ведомствами. Все функции распорядительного характера сосредоточились в Центре, а Советы и их исполкомы создали у себя на местах соответствующие отделы, напрямую подчиненные вышестоящему уровню власти.

Действовавшая в течение десятилетий система вертикального отраслевого управления плюс монополия государства на жилищный фонд разрушила город как целостный организм, как местное сообщество. Произошло превращение — хозяйство коммуны перестало принадлежать коммуне. Так, единого городского хозяйства коммуны как сообщества местных жителей исчезло.

Город превратился в так называемый соцгород, то есть город при промышленности,

где жилью, а также сферам обслуживания населения отводится второстепенная роль. Такое положение было закреплено постановлением ВЦИК и СНК от 1 августа 1932 г. «Об устройстве населенных мест РСФСР». Это первый законодательный акт, отвечавший идее соцгорода и установивший последовательность приоритетных целей: от промышленности к ее необходимому средству — трудящимся.

Представление о развитии города (населенных пунктов) также трансформировалось,

поскольку финансовые и материальные средства территориям стали распределяться Центром. Городское планирование, в том числе и планирование жилья, до сих пор ассоциируется со строительством жилья. Поэтому развитие города и его строительство в общем понимании стали синонимами. Строительство получило самостоятельное значение,

оторвавшись от всех остальных видов городской деятельности, руководимых ведомствами Центра, и формируя самостоятельное ведомство, строительство приобрело значение основного и даже единственного способа развития и устройства.

7

В 30-е гг. строительство подчиняется Наркомату коммунального хозяйства, а в 1943 г.

Наркомхоз разделяется на два ведомства — коммунальное и строительное. По существу речь шла о разделении жилищного дела на две самостоятельные отрасли народного (городского)

хозяйства, развивающиеся по отдельным отраслевым планам.

Вопрос об истории обособления ЖКХ в советской системе заслуживает особого внимания, поскольку помогает осмыслить ту логику, в которой осуществляется современная реформа, и решаются проблемы становления рынка жилья и жилищно-коммунальных услуг.

Состояние жилищно-коммунального комплекса в дореформенный период характеризовалось жестким государственным регулированием всех жилищных отношений и доминированием государственной собственности.

Отличительными чертами этой системы были следующие:

—все ресурсы распределялись централизованно, в частности вновь вводимый жилищный фонд распределялся по принципам жилищной нуждаемости граждан и очередности; практически полностью отсутствовали кредитно-финансовые механизмы финансирования;

—существовала монопольная система эксплуатации жилья и предоставления коммунальных услуг государственными организациями, убыточная деятельность которых в значительной мере дотировалась государством;

—права собственности на жилье практически не отличались от прав квартиросъемщиков жилья в государственном жилищном фонде;

—государственные предприятия были наделены функциями обеспечения своих работников жильем и содержания жилищного фонда.

Основные характеристики дореформенного периода и текущей ситуации в жилищно-

коммунальной сфере наглядно представлены на рис 1.1.1.

Рис. 1.1.1. Прошлое и настоящее ЖКХ

Проводимую с 1991 года реформу ЖКХ в России условно можно разделить на несколько этапов: 1991—1998 гг., 1998—2004 гг., 2004 год и далее. Рассмотрим более подробно сущность преобразований и результаты реформы в рамках каждого этапа.

1 этап реформы (1991—1998 гг.)

Ход жилищно-коммунальной реформы в России может служить яркой иллюстрацией сложности и противоречивости политических и социально-экономических преобразований в стране в 90-х годах прошлого столетия. Достаточно вспомнить, что в 1992 году, в период гайдаровской реформы, либерализация цен не затронула, по существу, только этот сектор

8

экономики, оставив ему на время роль социального амортизатора рыночных преобразований.

Но уже к концу 1992 года был принят Закон «Об основах федеральной жилищной политики», определивший основные цели жилищной политики в стране в переходный экономический период.

Закон установил, что основными целями федеральной жилищной политики являются:

обеспечение социальных гарантий в области жилищных прав граждан; развитие частной собственности, обеспечение защиты прав предпринимателей и собственников в жилищной сфере; развитие конкуренции в строительстве, содержании и ремонте жилищного фонда,

производстве строительных материалов, изделий и предметов домоустройства.

Переход на рыночные отношения в жилищной сфере был связан с изменением условий финансирования жилищно-коммунальных услуг для населения, с постепенным сокращением уровня бюджетного дотирования жилищно-коммунального хозяйства. Также были определены порядок поэтапного перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг и необходимые меры адресной социальной защиты малообеспеченных семей по оплате жилищно-коммунальных услуг.

На этом этапе были определены несколько целей жилищной реформы.

1.Решение проблемы обеспечения граждан жильем. Прежде всего, должен был измениться принцип обеспечения граждан жилыми помещениями — от преимущественного распределения жилья, построенного за счет капитальных государственных вложений, к

преимущественному его строительству (приобретению) за счет средств граждан при сохранении льгот для социально слабозащищенных групп населения.

2.Изменение условий и порядка оплаты жилья и коммунальных услуг. Основной принцип — размер оплаты за жилье и коммунальные услуги должен обеспечивать возмещение издержек на содержание и ремонт жилья, а также на коммунальные услуги при адресной социальной защите бедных семей.

3.Развитие рыночных, конкурентных подходов для улучшения содержания и сохранности жилищного фонда.

Среди других основных нормативных правовых документов федерального уровня,

определяющих цели реформирования жилищно-коммунального хозяйства Российской

Федерации, можно выделить следующие:

1)Концепция реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации;

2)Программа демонополизации и развития конкуренции на рынке жилищно-

коммунальных услуг на 1998—1999 годы;

9

3) подпрограмма «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации» Федеральной целевой программы «Жилище» на 2002— 2010 годы.

2 этап реформы (1998—2004гг.)

Целью Программы демонополизации и развития конкуренции на рынке жилищно-

коммунальных услуг на 1998—1999 годы являлось обеспечение в отраслях жилищно-

коммунального хозяйства формирования конкурентной среды, эффективно влияющей на снижение издержек и соответственно тарифов на услуги ЖКХ при поддержании стандартов качества предоставляемых услуг. Реализация целей и задач программы демонополизации и

развития конкуренции на рынке жилищно-коммунальных услуг должна была быть направлена на:

— завершение разграничение функций собственника, управляющей организации

(службы заказчика) и обслуживающей организации в государственном и муниципальном

жилищном фонде;

—осуществление мероприятий по переходу на договорные взаимоотношения между производителем и заказчиком услуг ЖКХ;

—привлечение в жилищно-коммунальную сферу предприятий различной формы собственности.

Следует признать, что финансовый кризис 1998 года и изменившаяся в связи с этим расстановка политических сил в стране привели к приостановке хода реформ в жилищном секторе, что, по сути, сорвало выполнение правительственной программы и сдвинуло сроки реализации Концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства. В это время жилищно-

коммунальный сектор вновь выступил в роли социального буфера, который принял на себя основной удар, связанный с резким падением уровня доходов населения. Такое положение не могло не отразиться на экономике сектора. Предприятия отрасли, не имея достаточных доходов от предоставленных жилищно-коммунальных услуг, по существу, оказались банкротами.

Финансовый и технологический кризис в отрасли на фоне общего экономического роста в стране привел к необходимости поиска выхода из сложившейся ситуации, что нашло отражение в принятой правительством в конце 2001 года подпрограмме «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации», которая входит в Федеральную целевую программу «Жилище» и формулирует актуальные цели и задачи государственной политики в проведении жилищно-коммунальной реформы.

Основные цели подпрограммы — повышение эффективности, устойчивости и надежности функционирования систем жизнеобеспечения населения, привлечение

10