Реформа ЖКХ, или Теперь мы будем жить по-новому

об ипотеке и ипотечных ценных бумагах, налоговое и бюджетное законодательство, о

тарифном и инвестиционном регулировании в коммунальной сфере, регулировании привлечения средств в долевое строительство жилья и жилищные накопительные программы и др. (см. табл. 1.1.2).

21

Новое федеральное жилищное законодательство стало, без сомнения, важнейшим национальным проектом России. Главными в пакете нормативных документов по формированию рынка доступного жилья по праву считаются Жилищный и Градостроительный кодексы РФ. Немаловажное значение имеет и Федеральный закон №189-

ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации», в котором разъясняются основные изменения жилищного законодательства.

С 1 марта 2005 года с введением нового Жилищного Кодекса РФ утратили силу

следующие федеральные законы:

1)Жилищный кодекс РСФСР;

2)«Об основах федеральной жилищной политики»;

3)«О товариществах собственников жилья»;

4)О внесении изменений и дополнений в Законы РФ «Об основах федеральной жилищной политики» и Жилищный кодекс РСФСР.

С 1 января 2007 года утратят силу федеральные законы «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» и «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О приватизации жилищного фонда в РСФСР». Новый Жилищный кодекс отменяет бесплатную приватизацию. Объем жилья, который останется неприватизированным (15—18%), 1 января 2007 года войдет в социальный фонд для обеспечения категории малоимущих. Есть новости

идля жилищно-строительных кооперативов. ЖСК, в котором все члены полностью внесли

паевые взносы, подлежит до 1 января 2007 года преобразованию в товарищество

22

собственников жилья или ликвидации в судебном порядке (статья 14, ФЗ «О введении в

действие Жилищного кодекса РФ»).

Есть принципиальные положительные изменения, которые привносит Жилищный кодекс — наконец-то запускается механизм демонополизации ЖКХ на уровне муниципалитетов. Административные методы не приветствуются, закон говорит «за» рыночные, договорные отношения. Это тем более возможно, поскольку население России с 1

января 2005 года уже оплачивает 80—100% стоимости жилищно-коммунальных услуг и имеет право, как потребитель, выбирать управляющие (обслуживающие) организации и требовать высокого качества получаемых жилищно-коммунальных услуг. Далее, в

соответствии с Жилищным кодексом:

1)собственники помещений получают реальную возможность самостоятельно выбирать способ управления многоквартирным домом, а предприятия ЖКХ могут претендовать на статус управляющей компании;

2)муниципалитет не имеет преимуществ перед другими собственниками помещений,

исключается произвольное вмешательство органов местного самоуправления в управление многоквартирными домами, а случаи принятия решений муниципалитетами ограничены законом;

3) с целью устранения монополии муниципальных управляющих организаций создаются условия для допуска на рынок и равноправного участия в управлении многоквартирными домами организаций любых форм.

Безусловно, Жилищный кодекс на сегодняшний день считается самым актуальным документом. Положения Жилищного кодекса необходимо учитывать, на них можно и нужно опираться, но нельзя сейчас рассматривать данный закон как панацею или энциклопедию.

Далеко не на все вопросы мы можем там найти ответ. Во-первых, существуют противоречия

ис Гражданским кодексом РФ, и с другими нормативными документами. Без сомнения, мы ждем здесь еще изменений и доработок. Во-вторых, слишком сильна региональная дифференциация в России — далеко не все регионы и города нашей страны могут похвастаться успехами реформы и развития ЖКХ. Возможно, лет через 5—10, когда мы преодолеем системных кризис в ЖКХ, Жилищный кодекс можно и нужно будет воспринимать дословно, он станет настоящим и действенным законом. Но ждать сейчас 5— 10 лет не представляется возможным. Необходимо совместными усилиями населения, власти

ибизнеса искать и находить компромиссы и пути сотрудничества для дальнейшего развития ЖКХ России.

23

1.2. Организация экономических отношений и финансовые потоки

Основные экономические показатели состояния отрасли. Особенности организации экономических отношений в ЖКХ до принятия нового Жилищного кодекса и после. Участники экономических отношений. Движение денежных средств.

Доходы и расходы ЖКХ — муниципальный жилищно-коммунальный бюджет.

ЖКХ — одна из крупнейших отраслей российской экономики. По данным Министерства финансов РФ и Госкомстата России, расходы российского бюджета на жилищно-коммунальное хозяйство сопоставимы с расходами на оборону и превышают затраты на правоохранительную деятельность, госбезопасность и госуправление. По данным Госстроя, в жилищно-коммунальном комплексе функционирует более 52 000 предприятий,

на которых работает 4,2 млн. человек, обслуживающих 1092 города и 1872 поселка.

Отрасль, основу которой составляет жилищный фонд страны (почти 2,9 млрд. кв. м),

имеет очень высокий удельный вес в основных фондах всей экономики. Доля ЖКХ в основных фондах народного хозяйства составляет 24%. Это третий показатель, лишь немного уступающий транспорту (29,5%) и промышленности (27,4%).

По данным Росстата, в 2003 году расходы населения на оплату жилищно-

коммунальных услуг составили 437,3 млрд. руб., или 7,2% от всех потребительских расходов

(см. рис. 1.2.1). Структура расходов была следующая: жилье — 79 млрд. руб. (1,3%

потребительских расходов); электроэнергия — 60,7 млрд. руб. (1%); газ — 42,5 млрд. руб. (0,7%); центральное отопление — 97,2 млрд. руб. (1,6%); прочие коммунальные услуги —

157,9 млрд. руб. (2,6%). Для сравнения: затраты на жилье, воду, электричество, газ и другое топливо в 2002 году в Германии составляли 31,3% от потребительских расходов. Правда, это один из самых высоких показателей в Европе, но и средний показатель по ЕС (27,8%) также весьма внушителен. Российский показатель (7,2%) в разы меньше показателей европейских стран по следующим причинам. Во-первых, внутренние российские цены на газ,

электричество, тепло значительно ниже соответствующих цен и тарифов в ЕС. К тому же тарифы на ЖКХ в России являются политическим инструментом. Власти, понимая, что лояльность избирателей во многом зависит именно от уровня тарифов, зачастую проводят популистскую политику, при которой экономическая целесообразность уступает место политической необходимости. Во-вторых, количество и удельный вес граждан в России,

пользующихся льготами при уплате услуг ЖКХ, беспрецедентны. В-третьих, негативное влияние оказывает неразвитость института ипотеки в России.

24

Рис. 1.2.1. Доля в расходах населения на оплату жилищно-коммунальных услуг в

структуре всех потребительских расходов на конец 2003 года

В первом полугодии 2004 года ЖКХ было единственной отраслью экономики страны,

показавшей убыток — он составил 2,7 млрд. руб. В целом же по итогам 2004 года расходы в этой отрасли за год составили 880 миллиардов рублей, а доходы — 805 миллиардов.

Бюджетом 2005 года на покрытие убытков жилищно-коммунального хозяйства страны направлено 6,79 млрд. рублей.

Сфера ЖКХ по своим отраслевым характеристикам связана с предоставлением услуг по текущему функционированию жилищного фонда, его капитальному ремонту и проведению мероприятий по благоустройству придомовых территорий. Особенности ЖКХ обусловлены, прежде всего, наличием доли муниципальной собственности и социальной направленностью деятельности всех субъектов отрасли ЖКХ. Социальную ответственность участников предоставления жилищно-коммунальных услуг можно обосновать спецификой данных услуг. Для жилищно-коммунальных услуг характерны:

—принадлежность к группе жизнеобеспечения;

—социальная значимость;

—низкая заменяемость другими услугами.

Как видно из вышеперечисленных особенностей, основной обобщающей характеристикой жилищно-коммунальных услуг является их необходимость для функционирования системы жизнеобеспечения городов и населенных пунктов. Услуги,

предоставляемые предприятиями отрасли, могут быть в виде доведенных до потребителей материальных носителей с определенными качественными показателями (тепловая и электрическая энергия, вода и т.д.), а также в виде непосредственно работ на объекте

(обслуживание жилых домов, санитарная очистка и т.д.).

Мы рассмотрим особенности организации экономических отношений в отрасли до принятия нового Жилищного кодекса (то есть до 1 марта 2005 года) и после его введения.

Это позволит нам проследить изменения субъектного и функционального состава участников.

Всамом начале реформ был взят курс на разделение функций заказчика и подрядчика

вЖКХ. На местах функционировали муниципальные управляющие организации (МУ

«ДЕЗы», МУПы, ЖЭКи и т.д.). Доходами этих организаций являлись средства населения за жилищно-коммунальные услуги и средства бюджетов соответствующих уровней,

направляемые на компенсацию льгот, разницу в тарифах, а также на финансирование

25

капитального ремонта, благоустройства и иных работ (см. рис. 1.2.1). Таким образом,

экономические взаимоотношения складывались между четырьмя участниками:

1)администрацией города (области, района) — генеральным заказчиком;

2)службой единого заказчика по контролю за исполнением муниципального заказа

(заказчик);

3)предприятиями — исполнителями муниципального заказа (подрядчики);

4)населением.

В функционировании процесса эксплуатации жилищного фонда были задействованы два типа (две части) общего финансового хозяйства отрасли: муниципальные управляющие организации — заказчики и предприятия-исполнители муниципального заказа на обслуживание и капитальный ремонт жилищного фонда, благоустройство придомовых территорий и поставку коммунальных услуг — подрядчики.

При этом финансам заказчика принадлежало ведущее место. От финансового состояния и платежеспособности заказчика напрямую зависела деятельность и финансовые результаты подрядчика. Финансы заказчика в ЖКХ опосредовали отношения, связанные с формированием фондов денежных средств у подрядчика и обеспечения финансовыми ресурсами нормального процесса финансирования затрат на выполнение муниципального заказа на текущее обслуживание, капитальный ремонт жилого фонда и предоставление коммунальных услуг. Источниками формирования средств для такого финансирования у заказчика являлись:

—оплата жилищно-коммунальных услуг населением;

—дотации на зарплату, убытки, благоустройство и капитальный ремонт из бюджетов различных уровней.

Между администрацией города (района) и заказчиком оформлялись договорные отношения муниципальным контрактом на организацию работ по оказанию жилищно-

коммунальных услуг населению и другим потребителям. В муниципальном контракте определялись основные задачи организации предоставления жилищно-коммунальных услуг всем потребителям и содержания объектов ЖКХ в соответствии с действующими нормами и правилами. Администрация осуществляла финансирование заказчика в виде ассигнований на заработную плату и дотаций на убытки.

Далее на конкурсной основе привлекались организации-подрядчики. Отнюдь не всегда конкурсы были открытыми и объективными.

В муниципальном контракте четко определялась приоритетная функция заказчика, а

именно: заказчик не ведет операции по купле-продаже работ, услуг по содержанию и ремонту жилищного фонда и коммунальных услуг, а участвует только в расчетах по ним.

26

Иначе говоря, он выполняет функции сбора и перечисления денежных средств (транзитные платежи), то есть целевых средств, которые не относятся к выручке заказчика. Таким образом, заказчик аккумулировал дотированные средства и платежи за жилищно-

коммунальные услуги, исключая оплату газа и электроэнергии, которые поступают непосредственно поставщикам этих услуг, и перераспределял полученные средства на финансирование заказов на обслуживание жилья и обеспечение коммунальными услугами.

Основными функциями организаций-заказчиков являлись:

—гарантирование исполнения прав потребителей по оказанию жилищно-

коммунальных услуг исполнителями муниципального заказа;

— аккумулирование финансовых средств, полученных от населения за жилищно-

коммунальные услуги, а также дотации из бюджета для выполнения муниципального заказа;

— контроль и мониторинг за выполнением муниципального заказа на поставку коммунальных услуг и обслуживанию жилищного фонда.

Договор на исполнение муниципального заказа по обеспечению потребителей жилищно-коммунальными услугами представлял собой трехсторонний договор,

закрепляющий правовые и финансовые отношения между администрацией города

(генеральным заказчиком), заказчиком и подрядчиком. В нем определялись права и обязанности сторон, а также стоимость договора и порядок расчетов. Стоимость договора указывалась в смете расходов (с учетом плановых накоплений) исходя из минимальных нормативов поставки услуг потребителям и обеспечения обязательных параметров качества предоставления жилищно-коммунальных услуг всем группам потребителей.

Средства на оплату предоставленных услуг перечислялись с транзитных счетов заказчика. Поступления складывались из средств, поступающих от потребителей как оплата жилищно-коммунальных услуг, и средств бюджета. Заказчик авансировал работы исполнителя муниципального заказа — подрядчика. Окончательные расчеты происходили по фактическим затратам. Предприятия — исполнители муниципального заказа — зачастую привлекали организации для выполнения отдельных видов работ.

Рис. 1.2.1. Организация экономических отношений в ЖКХ до принятия нового

Жилищного кодекса (до 1 марта 2005 года)

На тот момент частных предприятий (подрядных) практически не было. Не говоря уже о том, что в сфере управления жилищным фондом действовали монополисты — муниципальные организации.

27

Поскольку, предприятия ЖКХ полностью или частично финансировались из бюджета,

очевидно, что речи о полном хозрасчете, самоокупаемости или самофинансировании речи идти не могло. Специфика ЖКХ позволяла применить к его предприятиям термин

«социального хозрасчета» (название — авторское), ограниченного, по сравнению с полным хозрасчетом, преобладанием государственной (муниципальной) формой собственности,

полнотой реализации хозрасчетных принципов и необходимостью выполнения, в первую очередь, задач социальных, а не коммерческих.

Необходимость разделения понятий полного хозрасчета и социального хозрасчета в отношении предприятий ЖКХ обуславливает, прежде всего, специфика реализации ими трех основных принципов хозяйственного расчета: финансовой самостоятельности,

рентабельности и самофинансирования.

Принцип финансовой самостоятельности был ограничен влиянием следующих

факторов:

—основные и оборотные средства муниципальных предприятий находятся в их распоряжении на правах хозяйственного владения и оперативного распоряжения, а не в той или иной форме частной собственности;

—выручка и доходы таких предприятий могут перераспределяться муниципалитетом на правах собственника;

—муниципальные предприятия могут финансироваться из бюджета по текущим и капитальным затратам в случае недостатка собственных источников;

—осуществление прямого государственного регулирования ценообразования через систему тарифов на жилищно-коммунальные услуги, расходов на оплату услуг населением,

выручки и собственных доходов предприятий через систему федеральных стандартов.

Принцип рентабельности также не реализовывался на предприятиях ЖКХ в условиях низкого уровня жизни основной массы населения, слабой технической оснащенности и изношенности объектов ЖКХ, постоянных неплатежей потребителей услуг и низкого их качества.

Принцип самофинансирования означает способ хозяйственной деятельности, при котором все расходы, связанные с производством, первоочередные платежи в бюджет и обязательные отчисления из прибыли и себестоимости, а также затраты по расширенному воспроизводству полностью покрываются за счет прибыли и других собственных источников предприятия. Однако в тот период прибыль (если она и была) от платежей за жилищно-коммунальные услуги и другой коммерческой деятельности в силу названных выше причин не могла покрывать всех текущих и капитальных затрат предприятия,

поскольку практически вся прибыль расходовалась на покрытие разницы в тарифах и

28

неплатежей потребителей (как населения, так и предприятий), хотя законодательством было предусмотрено целевое финансирование на покрытие этих убытков, но средства из бюджетов не всегда выделялись, а если выделялись, то не всегда доходили до своего адресата.

Новая система экономических отношений в жилищно-коммунальном хозяйстве предполагает принципиальное изменение, как функций ее участников, так и механизмов их взаимодействия и организации финансовых потоков.

Начнем с того, что новый Жилищный кодекс вводит понятие управления многоквартирным домом и управляющей компании. Причем, управлять жилищным фондом теперь не могут муниципальные предприятия, как это было ранее. Вопросам управления жильем в современных условиях посвящены п. 2.2 и 2.3.

Коренным образом меняется система текущего финансирования жилищно-

коммунальных предприятий. Основной идеей здесь является передача права распоряжения всеми бюджетными ресурсами, выделяемыми в настоящее время на дотирование сектора, от коммунальных предприятий непосредственно к гражданам — субъектам, в наибольшей степени заинтересованным в эффективном расходовании этих средств.

Постепенно ликвидируется существующее разделение направлений бюджетного финансирования жилищно-коммунального хозяйства. Система дотирования предприятий,

предоставление категориальных льгот гражданам (безотносительно к их доходам) и выплата адресных субсидий малообеспеченным семьям объединяются в рамках единой жилищно-

коммунальной субсидии, представляющей в совокупности все виды финансовой помощи государства в оплате жилищно-коммунальных услуг. Субсидии будут перечисляться на персонифицированные социальные счета граждан.

Единая жилищно-коммунальная субсидия будет:

1)адресной;

2)иметь строго целевое предназначение (ее нельзя будет использовать на иные цели,

кроме оплаты жилья и коммунальных услуг); 3) носить срочный (субсидия на социальном счете будет находиться до двух месяцев)

характер (на социальные счета граждан будут начисляться субсидии только после того, как гражданин осуществил очередной платеж, что будет стимулировать своевременное внесение гражданами платежей за жилищно-коммунальные услуги);

4) обеспечивать прозрачность направления и расходования бюджетных средств.

Главными участниками экономических отношений в секторе жилищно-

коммунального хозяйства, таким образом, становятся жилищно-коммунальные предприятия и непосредственные получатели их услуг — граждане, а функции бюджета будут полностью

29

переориентированы на выплату единой жилищно-коммунальной субсидии непосредственно гражданам (см. рис. 1.2.2). В результате конечные получатели услуг получат возможность контролировать направление и расходование бюджетных средств, которое станет прозрачным и адресным. В систему персонифицированных социальных счетов будут привлекаться финансовые институты (банки), открывающих социальные счета для кредитования граждан и местных бюджетов в целях покрытия кассовых разрывов,

возникающих при выплатах единой жилищно-коммунальной субсидии.

Рис. 1.2.2. Организация экономических отношений и финансовые потоки в ЖКХ

на современном этапе

Использование системы социальных счетов будет способствовать самоорганизации граждан в жилищной сфере, появлению стимулов для развития товариществ собственников жилья и иных объединений граждан, усилению контроля со стороны населения над качеством и количеством предоставляемых жилищно-коммунальных услуг, развитию рынка профессиональных услуг по управлению жилищным фондом.

Эта мера также позволит повысить прозрачность расходования бюджетных средств,

усилить социальную направленность бюджетной политики.

Ликвидируется система перекрестного субсидирования населения за счет промышленных предприятий. Изменяется и система финансирования мероприятий по модернизации и развитию жилищно-коммунального комплекса. Инвестиционное финансирование жилищно-коммунального комплекса будет осуществляться в основном за счет привлечения заемных ресурсов (в первую очередь, средств частных инвесторов).

Бюджетное финансирование инвестиций в жилищно-коммунальное хозяйство будет возможным в ограниченном объеме в тех случаях, когда объем средств, необходимых для реализации инвестиционных проектов, превышает объем активов предприятия-заемщика,

при этом бюджетное финансирование инвестиций будет являться не альтернативой, а

дополнением к заемному финансированию.

Более важным элементом участия государства в финансировании модернизации жилищно-коммунального хозяйства будет поддержание в течение ряда лет стабильного уровня выплат в рамках единой жилищно-коммунальной субсидии при фиксированном уровне стоимости жилищно-коммунальных услуг, что обеспечит всей отрасли в целом гарантированное финансирование, а инвесторам — гарантированный возврат в разумные сроки капитала, вложенного в модернизацию и развитие изношенного коммунального хозяйства.

30