Реформа ЖКХ, или Теперь мы будем жить по-новому

инвестиций в жилищно-коммунальную отрасль, улучшение качества услуг с одновременным снижением затрат, адресная социальная защита населения при оплате жилищно-

коммунальных услуг.

Все вышеперечисленные программные документы, задающие директивное направление ходу реформы жилищно-коммунального хозяйства, в качестве доминантной цели последовательно провозглашают курс на проведение в отрасли рыночных преобразований, сопровождающихся предоставлением населению соответствующих социальных гарантий. В каждом из этих документов, в свою очередь, ставятся конкретные задачи, решение которых должно способствовать достижению выбранной общей цели реформ.

Несмотря на то, что реальное развитие ситуации в жилищно-коммунальном комплексе зачастую существенно отличалось от поставленных целей, можно выделить целый ряд устойчивых положительных тенденций, которые позволяют утверждать, что при всех издержках реформа жилищного сектора в 1992—2004 гг. происходила в соответствии с экономическими, рыночными принципами. Вот эти ключевые положительные тенденции:

1)проведение процесса приватизации государственного (муниципального)

жилищного фонда привело к созданию множества частных собственников жилищного

фонда;

2)рынок купли-продажи жилья стал неотъемлемой частью жилищных отношений;

3)в основном проведена приемка ведомственного жилищного фонда и других объектов социального назначения в муниципальную собственность, что позволило в значительной мере снять бремя социальных функций с промышленных предприятий и повысить эффективность их деятельности;

4)существенно повысился удельный вес платежей населения в оплате жилищно-

коммунальных услуг при снижении доли бюджетного дотирования отрасли и обеспечении адресной защиты малоимущих семей;

5) реализована первая в России система адресной социальной защиты населения — программа жилищных субсидий по оплате жилищно-коммунальных услуг.

В то же время сегодня очевидно, что главная цель жилищно-коммунальной реформы — повышение качества и надежности предоставления жилищно-коммунальных услуг за счет развития экономических отношений в отрасли, открытия рынка этих услуг для частного бизнеса, эффективного регулирования естественных монополий, стимулирования ресурсосбережения, развития инициативы собственников жилья — до сих пор не достигнута. Для большинства населения реформа ассоциируется только с повышением размеров платежей за жилищно-коммунальные услуги. И поскольку именно эти настроения

11

повсеместно преобладают, то следует признать, что относительная неудача реформ — не следствие нерадивости тех или иных местных руководителей, а системное явление,

требующее анализа и принятия решений на федеральном уровне.

Рис. 1.1.2. Основные события реформы ЖКХ

3 этап реформы (2004г. и далее)

Одним из основных инструментов реализации государственной политики в сфере жилищно-коммунального обслуживания были и остаются федеральные целевые программы.

В 2004 году общее количество программ, финансировавшихся из федерального бюджета, значительно сократилось. Однако такая программа, как «Жилище», осталась в списке, и есть основания полагать, что она займет место среди приоритетов социально-

экономического развития России на среднесрочную и долгосрочную перспективу.

Рассмотрим основные итоги программ и подпрограмм, нацеленных на развитие жилищно-

коммунального комплекса страны:

1) Подпрограмма «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального

комплекса Российской Федерации» федеральной целевой программы «Жилище».

Стержнем процесса модернизации основных фондов отрасли, безусловно, является подпрограмма «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации». За три года реализации (2002—2004 гг.) подпрограмма была профинансирована из федерального бюджета в сумме 1 млрд. 691 млн. рублей. В том числе в

2004 году на проекты модернизации ЖКХ из федерального бюджета было выделено 1 млрд. 135,5 млн. рублей, что составило половину годового объема финансирования подпрограммы.

Согласно паспорту программы в 2004 году федеральный бюджет должен был профинансировать программные мероприятия на сумму 300 млн. рублей, что должно было составить лишь полпроцента от общего годового объема финансирования. Основной объем

— до 57 млрд. рублей — должны были составлять средства региональных и муниципальных бюджетов и внебюджетные источники.

На 2005 год федеральный бюджет сохранит примерно на том же уровне объемы финансирования. Но, к сожалению, есть основания полагать, что ожидаемого расширения программы за счет региональных и муниципальных бюджетов не произойдет. Ситуация с участием местных бюджетов скорее всего изменится в 2006 году, когда начнут действовать два важных Федеральных закона: «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса»;

12

2) Подпрограмма «Переселение граждан Российской Федерации из ветхого и

аварийного жилищного фонда» ФЦП «Жилище».

Фактически за три года (2002-2004 гг.) на реализацию подпрограммы из бюджетов всех уровней поступило более 8,8 млрд. рублей. В 2005 году федеральный бюджет предусматривает направить 2 млрд. 718 млн. рублей.

В целом за весь первый период реализации, с 2002-го по 2004-й год, вместо 2,5 млн.

кв. метров, как ожидалось, ликвидировано только 630,4 тысячи кв. метров непригодного для проживания жилфонда.

Тормозят реализацию программы:

—слабое развитие механизмов инвестиционного сотрудничества между властью и бизнес-структурами;

—слабая работа по привлечению средств населения на условиях долевого участия;

—отсутствие значительных оборотных средств и заинтересованности предприятий-

подрядчиков в расширении подпрограммы;

— недостаточное бюджетное финансирование программы.

В период с 2005 по 2010 годы предстоит ликвидировать основные объемы ветхого и аварийного жилья (ежегодно — более 1 млн. кв. метров). Для таких темпов расчетная ежегодная потребность в федеральных средствах составляет не менее 4 млрд. рублей.

Для привлечения регионов к проблеме финансирования данной подпрограммы Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству подготовило проект постановления Правительства РФ «О внесении изменений и дополнений в подпрограмму «Переселение граждан Российской Федерации из ветхого и аварийного жилищного фонда». Проектом постановления предусмотрено увеличить почти в 3 раза бюджетное участие территорий (с 13 до 38 млрд. рублей за 6-летний период). Проект также предусматривает существенное увеличение внебюджетных ресурсов подпрограммы (в 4,5

раза).

Основные характеристики Федеральной целевой программы «Жилище» отражены в таблице 1.1.1 и рис. 1.1.3.

13

Таблица 1.1.1

Федеральная целевая программа «Жилище» на 2002—2010 годы: основные характеристики1

* с учетом изменения финансирования подпрограммы «Государственные жилищные

сертификаты» на 2004—2010 гг.

14

Рис. 1.1.3. Основная цель, направления, задачи и мероприятия Федеральной целевой программы «Жилище» на 2002—2010 годы

3) Подпрограмма «Энергоэффективность в сфере потребления» федеральной

целевой программы «Энергоэффективная экономика».

В 2004 г. впервые выделено финансирование на реализацию данной программы — в

объеме 4 млн. рублей. С учетом региональных и муниципальных бюджетов, а также внебюджетных источников подпрограмма была профинансирована в объеме 7 млн. 750

тысяч рублей.

Для содействия проводимым в жилищно-коммунальном хозяйстве реформам, в

2006—2008 гг. планируется получение кредита Международного банка реконструкции и развития в размере двухсот миллионов долларов США на финансирование проекта

«Реформа жилищно-коммунального хозяйства в России». Вместе с тем продолжается реализация ресурсоэнергосберегающих проектов по теплоснабжению и водопроводно-

канализационному хозяйству общей стоимостью свыше двухсот десяти миллионов долларов при активном участии МБРР. Обязательства государства по возврату средств МБРР включены в федеральный бюджет на 2006 г. МБРР предоставляет средства займа правительству РФ в три этапа, которое затем передает эти деньги в форме безвозмездных ссуд (грантов) субъектам РФ, участвующим в проекте. Первый транш в размере 50 млн долл будет выплачен в 2006 г, второй, в сумме 100 млн долл — в 2007 г и третий — 50 млн долл

— в 2008 г. Отбор регионов для проекта будет проходить по методике, которая в настоящее время разрабатывается в Министерстве регионального развития РФ. На получение первого транша МБРР будут выбраны 10—12 регионов. Отбор будет проходить при участии специалистов банка.

Этот кредит позволит также уменьшить нагрузку на бюджеты всех уровней и обеспечит экономию бюджетных средств за счет завершения в максимально сжатые сроки необходимых работ по модернизации и реконструкции жилищно-коммунального комплекса.

Обязательство по финансированию этих работ взяло на себя государство в рамках реализации Подпрограммы «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации» федеральной целевой программы «Жилище» на 2002— 2010 годы»

Потребность в инвестициях в жилищно-коммунальном секторе сегодня огромна. По предварительным расчетам только на полное восстановление коммунального сектора и жилищного фонда требуется 2 триллиона 140 миллионов рублей.

15

В этой связи крайне важным направлением в исправлении сложившейся ситуации является привлечение внебюджетных источников финансирования в модернизацию и развитие коммунальной инфраструктуры, имеющей огромный экономический потенциал и инвестиционную привлекательность.

Для решения этих задач в 2004 году Росстрой заключил с различными бизнес-

структурами 9 соглашений о сотрудничестве в развитии и модернизации жилищно-

коммунального хозяйства, и восстановлении систем жизнеобеспечения.

Кроме того, Росстроем подписан меморандум о сотрудничестве со швейцарской компанией Эй-Би-Би, которая уже приступила к разработке технической документации по строительству систем водопроводно-канализационного хозяйства Московской и Ростовской областях, Ставропольском крае, городах Владикавказе, Пскове и Курске.

Чтобы привлечь инвестиции для использования, реконструкции, модернизации существующего или создания нового муниципального имущества в коммунальном комплексе, имеющего большое общественное и социально-экономическое значение,

необходимо как можно скорее принять федеральные законы «Об инвестиционных соглашениях» и «Финансовом оздоровлении в сфере коммунального обслуживания».

Однако следует отметить, что ни коммерческие внебюджетные инвестиции, ни средства населения, ни бюджетное финансирование из муниципального и федерального бюджета в отдельности не позволят в отдельности решить проблемы жилищно-

коммунального хозяйства. Необходима консолидация усилий всех участников рынка ЖКХ.

Реализующаяся модель реформы ЖКХ позволила добиться определенных позитивных результатов: существенно возросла оплата населением услуг ЖКХ, появились товарищества собственников жилья как форма немуниципальной собственности в многоквартирном доме,

начались процессы демонополизации обслуживания жилья и проникновение частного капитала на данный рынок. Однако все эти процессы не изменили неэффективной системы функционирования жилищно-коммунального комплекса в целом. Постепенные, частичные преобразования под жестким контролем государственных и муниципальных властей не позволили совершить качественный скачок и обеспечить саморазвитие данного сектора.

Усиление кризисных явлений в ЖКХ, ярко проявившееся зимой 2004 года, ставит этот сектор перед принципиальной дилеммой: либо ужесточение административных методов регулирования жилищно-коммунального хозяйства, усиление «управленческой вертикали»,

рост направляемых в данный сектор бюджетных вложений как основной способ компенсации неэффективности существующих в нем институциональных механизмов, либо переход к ускоренному формированию предпосылок реальной (а не имитируемой, как это происходило до последнего времени) рыночной трансформации.

16

Первый из названных подходов фактически закрепляет на длительный срок нерыночные механизмы регулирования жилищно-коммунального сектора, разрушительный потенциал которых достаточно явно проявился за последнее десятилетие. Отсутствие в системе производства и сбыта жилищно-коммунальных услуг реальных экономических субъектов, имеющих рыночную мотивацию и заинтересованных в повышении эффективности собственной деятельности; высокая политизированность любых преобразований в данном секторе, приводящая к искажению смысла и откладыванию давно назревших реформ; отвлечение на дотирование предприятий ЖКХ крупных бюджетных средств, необходимых для развития сектора бюджетных услуг и поддержки малоимущих слоев населения, — все эти факторы не оставляют надежды на реальный рост эффективности жилищно-коммунального хозяйства и удовлетворение тех общественных нужд, которые не могут быть удовлетворены без бюджетной поддержки (образование, здравоохранение,

социальная политика). Единственной жизнеспособной альтернативой является реальный переход данного сектора на рыночные механизмы функционирования и развития.

В настоящий момент экономические и политические перспективы реформирования жилищно-коммунального комплекса выглядят более благоприятно, чем в предыдущие годы.

Это объясняется несколькими причинами.

Во-первых, после длительного периода стагнации начался экономический рост,

значительно усилилась политическая стабильность. Таким образом, повышение тарифов на жилищно-коммунальные услуги для населения и прекращение безадресных дотаций предприятиям ЖКХ вызывает меньше опасений. С 1 января 2005 года рост тарифов на жилищно-коммунальные услуги в среднем составил в пределах двадцати девяти процентов.

Во-вторых, большая часть самого болезненного процесса — резкого повышения тарифов для населения — уже пройдена. Подавляющее большинство территорий вышли на

80—90%-ный уровень оплаты населением стоимости жилищно-коммунальных услуг. Если бы не реальная вероятность существенного роста тарифов главных национальных монополий на электроэнергию и газ, тема роста тарифов на жилищно-коммунальные услуги постепенно вообще исчезла бы с повестки дня. Однако даже с учетом этого возможного роста тарифы на услуги больше не будут изменяться в разы. Кроме того, реализованные практически повсеместно программы жилищных субсидий решают проблему социальной защиты значительной части семей с низкими доходами.

В-третьих, растущий интерес бизнеса, с одной стороны, и активность населения как потребителя услуг — с другой, ограничивают административный ресурс управления ЖКХ.

На местном уровне все больше появляется примеров успешного решения проблем

17

жилищного сектора рыночными методами. И эта тенденция носит достаточно устойчивый характер.

Для закрепления и развития отмеченных тенденций необходимо проведение на государственном и муниципальном уровнях адекватной политики, подразумевающей решение как приоритетных, не терпящих отлагательства задач, так и задач стратегических,

нацеленных на обеспечение устойчивости и необратимости реформ.

Рис. 1.1.4. Основные показатели, которые должны быть достигнуты в жилищной сфере к 2010 году

Среди приоритетных задач следует выделить следующие:

1) прекращение бюджетного дотирования предприятий жилищно-коммунального комплекса. Обсуждение этой задачи, на наш взгляд, должна прийти на смену политической теме о 100%-ных платежах населения за жилищно-коммунальные услуги. Ключ к решению данной задачи — передача бюджетных денег на поддержку ЖКХ в распоряжение граждан,

что уже делается в ряде регионов страны в ходе федерального эксперимента с жилищными субсидиями (адресная социальная помощь).

Повышение эффективности расходования бюджетных средств может заключаться не только в оказании адресной социальной помощи низкодоходным семьям, но и в замене бюджетных дотаций предприятиям на финансируемые бюджетом инвестиционные программы развития и модернизации жилищного фонда и коммунального комплекса. Самый простой пример подобных программ — капитальные ремонты жилищного фонда и объектов коммунальной инфраструктуры. Такой подход, с одной стороны, может способствовать сдерживанию роста тарифов для населения, с другой — обеспечивает контроль за целевым и эффективным использованием бюджетных средств;

2)реструктуризация и ликвидация задолженности предприятий жилищно-

коммунального комплекса. Долги предприятий жилищно-коммунального комплекса в первую очередь обусловлены бюджетными неплатежами за предоставленные дотации,

льготы, субсидии, а также неоплатой бюджетными учреждениями потребленных коммунальных услуг. Второй по значимости фактор — несбалансированная тарифная политика, когда тарифы для предприятий коммунального сектора не изменялись вслед за изменениями тарифов, например, на газ и электроэнергию.

Решение этой проблемы связано с такими непопулярными политическими мерами,

как признание бюджетами различных уровней долговых обязательств перед жилищно-

коммунальным комплексом и включение этих обязательств в бюджеты следующих

18

периодов, а также повышением тарифов для частичной компенсации накопленной несбалансированности;

3) создание эффективной системы тарифного регулирования. Проблемы тарифов и договоров могут быть решены путем изменения нормативно-правового регулирования. При этом абсолютно бесперспективной является политика искусственного сдерживания роста тарифов на коммунальные услуги путем административного давления на процесс тарифного регулирования. Этот подход не только не способствует снижению нерациональных затрат,

но и существенно тормозит институциональные преобразования. В конечном счете,

отложенный рост тарифов все равно придется компенсировать, но уже с учетом неизбежных дополнительных потерь с точки зрения эффективности функционирования коммунального комплекса. Экономический выигрыш может дать только реальная заинтересованность рыночных субъектов в повышении эффективности собственной деятельности;

4) создание правовой среды для взаимодействия власти и бизнеса в коммунальном секторе. Главной задачей реформирования коммунального хозяйства должно стать создание реальных экономических взаимоотношений в секторе, уход от административной формы управления, развитие предпринимательской инициативы. Решение этой задачи базируется на формировании партнерского взаимодействия власти и бизнеса в коммунальном секторе,

когда власть гарантирует надежность и доступность предоставления коммунальных услуг, а

частный бизнес — повышение эффективности и снижение ресурсоемкости предприятий жилищно-коммунального комплекса.

Привлечение частного бизнеса в коммунальный сектор не только улучшит управление отраслью, но и сделает ее привлекательной для инвестирования.

Проблема собственности в коммунальном секторе — принципиальный вопрос и для власти, и для инвесторов. Законодательно закрепленная за органами местного самоуправления ответственность за жизнеобеспечение населенных пунктов может быть реализована только в том случае, если коммунальные инфраструктурные объекты, в первую очередь сетевое хозяйство, находятся в муниципальной собственности. В этой связи концессионная форма соглашений между органами местного самоуправления и частным бизнесом в коммунальном хозяйстве, когда инфраструктурные объекты находятся в муниципальной собственности, а их управление и все связанные с этим коммерческие риски передаются частному бизнесу, представляется более предпочтительной;

5) развитие бизнеса по управлению жилищным фондом (эффективный жилищный менеджмент) на основе пообъектного управления зданиями и рационального ресурсопотребления. Необходимо готовить высоковалифицированных специалистов по управлению многоквартирными домами, таким образом развивать институт

19

профессиональных управляющих и конкуренцию в сфере управления, содержания и ремонта жилья.

Важная задача, способствующая развитию бизнеса по управлению жилищной недвижимостью, — формирование экономической мотивации к ресурсосбережению в жилищном фонде по схеме работы энергосервисного бизнеса, когда объем доходов энергосервисной компании напрямую зависит от снижения потребления ресурсов в масштабах здания при соблюдении качества среды проживания.

Для развития такого бизнеса требуется разработка методологической базы формирования системы договорных отношений в сфере предоставления жилищно-

коммунальных услуг.

Развитие реальных рыночных отношений в жилищно-коммунальном секторе в значительной степени сдерживается правовым статусом преобладающего числа работающих в нем предприятий. Это в подавляющем большинстве муниципальные (или государственные) унитарные предприятия, владеющие муниципальным имуществом на праве хозяйственного ведения.

В заключении, несколько слов о важном для ЖКХ России событии, произошедшем накануне 2005 года. После полутора лет напряженной работы в конце декабря 2004 года был принят пакет федеральных законов, направленных на формирование в России рынка доступного жилья. Факт сам по себе беспрецедентный. И не только потому, что пакет включает 27 законов и по числу правовых норм, по оценке юристов, может претендовать на первенство в истории Государственной Думы. Сама задача носит поистине исторический характер. Жилищная проблема в нашей стране никогда не сходит с повестки дня. До сих пор жилищную проблему пытались решить за счет прямого государственного управления и бюджетных ресурсов, а также административного распределения жилья между очередниками. Сегодня речь идет о создании условий для развития рыночных институтов и механизмов решения жилищной проблемы, переосмыслении роли государства и определении новых его новых функций, направленных на поддержку формирования рыночных институциональных структур и непосредственную помощь семьям, которые не могут самостоятельно решать жилищные проблемы на рынке. Для реализации проекта по формированию рынка доступного жилья были консолидированы усилия Администрации Президента Российской Федерации, правительства, депутатского корпуса, регионов и муниципалитетов, экспертного и делового сообщества.

После обобщения всех имевшихся предложений и разработки новых подходов были подготовлены проекты законов, которые включали Жилищный и Градостроительный кодексы, законы о внесении изменений в гражданское законодательство, законодательство

20