Парламентское право. Практикум

Органическое единство в двухпалатном парламенте обычно достигается благодаря тому, что обе палаты осуществляют законодательные функции, и принимаемый парламентом закон становится результатом их согласованной воли. При этом каждая из палат обладает присущими только ей законотворческими прерогативами.

Современная российская законотворческая практика складывается таким образом, что основная составляющая законодательной работы в ее содержательном плане выполняется Государственной Думой ФС РФ, соответственно ей принадлежит ключевая роль в законотворческой деятельности. Объясняется это тем, что Конституция РФ именно к компетенции этой палаты относит первоначальное рассмотрение законопроекта и принятие по нему законодательного решения, обеспечивая в то же время участие в законодательном процессе и верхней палаты. Обязательным признается передача Совету Федерации принятого Государственной Думой закона, от рассмотрения которого Совет Федерации не вправе отказаться; получение согласия верхней палаты на принятие закона; преодоление в необходимых случаях ее отлагательного вето. По существу заимствован мировой опыт практики законотворчества, в соответствие с которым в двухпалатном парламенте законодательный процесс сосредотачивается преимущественно в палате, формируемой путем прямых выборов и непосредственно представляющей все население страны, его интересы.

К одному из наиболее важных моментов следует отнести наделение палат полной самостоятельностью, проявляющейся в том, что ныне они могут независимо друг от друга реализовать свои законотворческие полномочия. Произошел отход от традиционного порядка рассмотрения законопроектов на совместном заседании палат, который лежал в основе законотворческой деятельности отечественного парламента вплоть до принятия Конституции РФ 1993 г. и, как теперь очевидно, отрицательно сказывался на состоянии этой деятельности. Подобной практикой затушевывалась специфика палат и ограничивалась активность депутатов, что естественным образом мешало обстоятельному изучению, глубокой проработке принимаемых законодательных решений. С введением правила, установившего порядок прохождения законодательного процесса в каждом отдельном случае раздельно по палатам, картина существенно меняется. В са-

21

мом механизме такого взаимодействия заложена реальная возможность палат автономно влиять на содержание будущего закона, действуя в соответствии со своим функциональным назначением и обеспечивая интересы как Федерации, так и ее субъектов.

При некотором разнообразии в правилах, определяющих принципы взаимоотношений палат парламентов регионального уровня, общим является то, что, по существу, эти парламенты, как и Федеральное Собрание РФ, принадлежат к парламентам с неравным статусом палат. Законопроект может быть внесен только в нижнюю палату, она и принимает закон. Функции верхней палаты состоят в рассмотрении принятых нижней палатой законов, их одобрении или отклонении. Однако любое несогласие верхней палаты с принятым нижней палатой законом нижняя палата вправе преодолеть, приняв закон повторно. В такой ситуации возможности влияния верхней палаты на содержание принимаемого закона весьма ограничены. Фактически ее роль сводится к одобрению или неодобрению уже готового законодательного решения.

С целью оптимизации взаимодействия палат в процессе принятия федеральных законов регламент нижней палаты федерального парламента несколько «расширил полномочия» верхней палаты, установив процедуры согласования с ней законопроектов на этапе их обсуждения Государственной Думой. Регламентом предусмотрено направление в Совет Федерации законопроекта, подготовленного к рассмотрению в первом, а затем во втором чтении. Этим обеспечена возможность верхней палаты вносить текстуальные изменения непосредственно в законопроект.

Учитывая, что Совет Федерации работает сегодня на принципиально иной постоянной основе, коренного преобразования требует вся технология рассмотрения им законопроектов, поступающих из нижней палаты парламента. Усматривается необходимость обязательного рассмотрения Советом Федерации каждого без исключения законопроекта такого рода. При рассмотрении законопроекта, подготовленного Государственной Думой к первому чтению, усилие должно быть сосредоточено на обсуждении его концептуальных положений, выработке в отношении их консолидированной позиции верхней палаты. Необходимо, чтобы законопроект получил со стороны Совета Федерации оценку своей актуальности,

22

практической значимости, общую оценку юридических качеств, предметного и языкового оформления.

Рассмотрение Советом Федерации законопроекта, подготовленного ко второму чтению, предполагает концентрацию усилий верхней палаты на его содержательной проработке. Возможным вариантом реагирования в данном случае являются высказываемые его членами предложения по представленному проекту в ходе обсуждения его на пленарном заседании палаты. Процессуально важно установление правил, определяющих порядок оформления таких предложений и направления их в виде поправок в Государственную Думу. Поправки могут представлять собой изложение отдельных разделов, глав, статей рассматриваемого законопроекта в редакции, предлагаемой Советом Федерации.

Вособом юридическом оформлении нуждается вопрос о сроке рассмотрения Советом Федерации законопроектов, поступающих к нему на предварительное согласование. Ныне установление данного срока отдано «на добрую волю» нижней палаты. Предоставление Государственной Думе права произвольно устанавливать его продолжительность стало одной из причин того, что Совет Федерации порой не успевает выразить своего мнения по законопроекту. Отсутствие необходимой нормы к тому же нередко побуждает верхнюю палату оставлять поступившие из Государственной Думы законопроекты вообще без рассмотрения.

Всилу указанного обстоятельства сам процесс формирования согласованной позиции палат на этапе обсуждения законопроекта превращается в трудноразрешимую проблему современной законотворческой практики. Выходом из этой ситуации могло бы служить закрепление в регламенте Государственной Думы четко определенного срока для рассмотрения законопроекта другой палатой, что позволит обеспечить обязательность названной процедуры, своевременность ее осуществления Советом Федерации.

Укрепление правовых основ взаимодействия палат Федерального Собрания РФ в процессе обсуждения законопроекта побуждает к поиску новых подходов при формировании механизма такого взаимодействия. Так, немаловажное значение имеет повышение эффективности процедур превентивного характера, т. е. процедур, предупреждающих возникновение юридических коллизий и спо-

23

собствующих сближению позиций палат в отношении рассматриваемого проекта. К процедурам такого рода можно, например, отнести организуемые палатами совместные обсуждения наиболее острых, концептуальных вопросов будущего закона на проводимых парламентских слушаниях, «круглых столах», конференциях с обязательным привлечением к обсуждениям научных и практических работников. Это позволяет обменяться мнениями по спорному моменту, выявить разные взгляды и позиции, проанализировать причины возможных противоречий и заранее продумать способы их предотвращения.

Целесообразно создание специализированного научно-коорди- национного органа, который обеспечивал бы сбалансированную деятельность палат Федерального Собрания РФ по осуществлению законотворческих полномочий. Возможно возложение на указанный орган задач по распределению нормотворческих усилий в рамках взаимодействия палат с учетом специфики законодательной работы каждой из них, а также рассмотрению спорных альтернативных вопросов, касающихся конкретных законопроектов, и выработке взаимоприемлемых для палат предложений. Важным является объединение интеллектуальных и организационных ресурсов для решения общих проблем. Указанный орган мог бы давать заключения по всем проектам законодательных актов, находящихся на рассмотрении законодательного органа.

Весьма плодотворна идея о необходимости организации работы палат над законопроектом «параллельно», что предполагает участие верхней палаты в обсуждении законопроекта с момента его поступления в Государственную Думу1. В настоящее время такая практика получает распространение. Так, в соответствии со ст. 27 регламента Совета Федерации комитеты Совета Федерации уполномочены рассматривать внесенные в Государственную Думу законопроекты, направлять по согласованию с комитетами Государственной Думы своих представителей для работы над законопроектами в комитетах, комиссиях и рабочих группах нижней палаты. Комитеты Государственной Думы в силу ст. 31 указанного документа также могут принять участие в работе соответствующего комитета, комиссии Совета Федерации.

24

Совершенно очевидно, что взаимодействие палат на уровне комитетов способно снять многие противоречия еще на стадии предварительного рассмотрения законопроекта и сделать законотворческую работу парламента более эффективной. Кроме того, оно обеспечивает палатам возможность выражать свою позицию относительно обсуждаемого проекта закона, опираясь на коллективное представительство. В целом же, согласованность мнений палат, сбалансированность их интересов в ходе работы над законопроектом способствуют выработке общего приемлемого решения.

Вопросы, выносимые на обсуждение

1.Федеральное Собрание ‒ парламент России. Его место и роль в системе органов государственной власти.

2.Функции Парламента России.

3.Внутренняя структура Парламента России.

4.Взаимодействие Государственной Думы и Совета Федераций Федерального Собрания Российской Федерации.

7.Межпарламентское сотрудничество Федерального Собрания Российской Федерации.

8.Классификация и виды парламентских процедур в России.

9.Правовой статус парламентария в Российской Федерации.

10.Аппарат и вспомогательные органы палат Федерального Собрания Российской Федерации.

Задания и вопросы для формирования и контроля владения компетенциями

Задание 1. Подумайте и изложите свое мнение о целесообразности (либо нецелесообразности) принятия Федерального закона «О Федеральном Собрании Российской Федерации».

Для решения кейсов студенту необходимо знать

‒международные и национальные нормы, регулирующие спорное правоотношение;

‒способы разрешения правовых коллизий (соотношение международных и национальных норм, общей и специальной нормы права и т. д.);

‒способы толкования норм права (грамматическое, системное и т. д.);

25

‒правила восполнения пробелов в правовом регулировании (аналогия закона, аналогия права);

‒правила цитирования международных договоров и нормативных правовых актов;

‒правила применения международных и конституционных

норм.

Задачи / кейсы решаются в устном или письменном виде согласно структуре решения, предложенной преподавателем или выработанной студентом самостоятельно. Кейс необходимо решать таким образом, чтобы решение имело внутреннюю структуру и логику изложения материала. С одной стороны, это позволит выработать определенные алгоритмы работы с юридическими делами, с другой стороны, получить системные знания. Традиционная структура решения кейса может состоять из двух частей: процедурной и материальной. В процедурной части решения анализируются процессуальные вопросы, если такие проблемы содержатся в кейсе.

Вматериальной части решения исследуются вопросы материального права.

Литература и интернет-ресурсы: 1–15.

26

5. ВЗАИМООТНОШЕНИЕ ПАЛАТ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

С ДРУГИМИ ФЕДЕРАЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

Цель занятия ‒ раскрыть взаимоотношения палат федерального собрания Российской Федерации с другими федеральными органами государственной власти.

Врезультате изучения темы студент

определяет основания, принципы и особенности процесса нормотворческой деятельности, выделяя стадии нормотворческой процедуры;

применяет классификацию нормативных правовых актов, анализируя особенности разработки нормативных правовых актов в зависимости от уровня нормотворчества в соответствии с профилем профессиональной деятельности;

обосновывает необходимость принятия нормативного решения и прогнозирует последствия его реализации, в том числе с учетом возможных коррупционных рисков, участвует в составлении и оформлении проектов нормативных правовых актов в соответствии с профилем профессиональной деятельности.

Организационная форма занятия: занятие в форме практической подготовки.

Актуальность темы: важно охарактеризовать порядок взаимоотношения палат федерального собрания Российской Федерации с другими федеральными органами государственной власти.

Теоретическая часть

Взаимодействие Федерального Собрания с Президентом, Правительством и судами определяется его конституционно-правовым статусом, закрепленным в Конституции и иных законодательных актах. Основное внимание в этом случае уделяется нормам, говорящим о назначении парламента, определяющим его компетенцию, права и обязанности.

В каждой палате Федерального Собрания учреждены должности полномочных представителей Президента. Каждый орган исполнительной власти имеет статс-секретаря, занимающегося координацией вопросов отношений с палатами и законодательным процессом; в Федеральном Собрании есть полномочные представители Правительства и Генерального прокурора.

27

В этой связи особое внимание следует обратить на законодательную деятельность Правительства России. В соответствии с Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» ему принадлежит право законодательной инициативы, которое осуществляется Правительством посредством внесения законопроектов в Государственную Думу.

Разрабатываемые Правительством РФ проекты федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов обязательно направляются Правительством РФ в органы государственной власти субъектов Федерации.

Кроме этого, Правительство РФ дает письменные заключения на законопроекты о введении или об отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и на законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета. В течение месяца со дня поступления законопроекта указанное заключение Правительства направляется субъекту права законодательной инициативы и в Государственную Думу. Но законодатель предусматривает и возможность продления данного срока по согласованию с субъектом права законодательной инициативы.

Члены Правительства РФ вправе присутствовать и выступать на заседаниях палат Федерального Собрания, их комитетов и комиссий в соответствии с регламентами палат.

Для представления в палатах Федерального Собрания внесенного Правительством РФ законопроекта назначается официальный представитель (официальные представители) Правительства. Для защиты позиций Правительства по заключениям, поправкам и официальным отзывам поручением Председателя Правительства или одного из его заместителей может быть направлен специальный представитель, полномочия которого определяются в поручении. Представители Правительства РФ присутствуют на заседаниях палат Федерального Собрания при рассмотрении федеральных законов и законопроектов, где им предоставляется слово в соответствии с регламентами палат.

Правительство РФ представляет Государственной Думе федеральный бюджет и отчет о его исполнении. Отчет об исполнении федерального бюджета за прошедший финансовый год представляется Государственной Думе Правительством одновременно с проектом федерального бюджета на следующий финансовый год.

28

Одним из наиболее действенных механизмов взаимодействия Федерального Собрания и Правительства является так называемый правительственный час, когда члены Правительства России обязаны по приглашению палат Федерального Собрания присутствовать на их заседаниях и отвечать на вопросы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы в порядке, определенном регламентами палат.

Приглашение палаты Федерального Собрания с указанием интересующих парламентариев вопросов направляется члену Правительства РФ не менее чем за пять дней до проведения заседания палаты. Если приглашенный член Правительства не может присутствовать на заседании палаты, он заблаговременно уведомляет об этом палату Федерального Собрания, указывая причину отсутствия и называя должностное лицо, которое может прибыть на заседание, чтобы ответить на заданные вопросы.

Вцелях обеспечения взаимодействия Правительства с палатами Федерального Собрания и совершенствования законопроектной деятельности 1 февраля 2000 г. было принято Постановление Правительства РФ № 93, которое утверждало Положение о Комиссии Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности, и Постановление Правительства РФ № 94, определившее статус полномочных представителей Правительства РФ в палатах Федерального Собрания.

Взаимодействие Президента России с палатами Федерального Собрания также многогранно. Об этом говорят существенные моменты: Президент назначает выборы Государственной Думы и распускает ее в тех случаях и в том порядке, которые предусмотрены Конституцией России, направляет в Государственную Думу свои заключения на законопроекты. Но это далеко не полный перечень его взаимодействия с парламентом.

Законотворческая деятельность Президента подробно рассмотрена в Положении о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческом процессе, утв. Указом Президента РФ от 13 апреля 1996 г. № 549 (с посл. изм.).

Внастоящее время эффективно действует институт полномочных представителей Президента в палатах Федерального Собрания.

29

Они обеспечивают представление интересов Президента и способствуют реализации его конституционных полномочий в обеих палатах парламента.

С помощью парламентского запроса, парламентских слушаний, заседаний происходит взаимодействие с органами судебной власти и с Прокуратурой России. Например, на заседание палаты может быть приглашен Генеральный прокурор.

По вопросам охраны прав граждан, отмены тех или иных нормативных правовых актов палаты обращались к органам судебной власти. Необходимые обращения направлялись и в Конституционный Суд РФ. Не раз палаты обращались к Генеральному прокурору РФ с просьбами провести проверки соблюдения законов, оценить возможность привлечения к ответственности тех или иных лиц.

Вопросы, выносимые на обсуждение

1.Какие особенности взаимодействия Государственной Думы

иСовета Федерации Вы знаете?

2.Каким образом вступают в контакт иные органы государственной власти с палатами Федерального Собрания?

3.Раскройте значение парламента России. Проанализируйте международное сотрудничество парламентских структур.

4.Соотнесите парламент России и любой зарубежный парла-

мент.

5.Межпарламентское сотрудничество Федерального Собрания Российской Федерации: с представительными органами субъектов Российской Федерации; международное сотрудничество.

Задания и вопросы для формирования и контроля владения компетенциями

Задание 1. Составить схему «Система представительных органов публичной власти в РФ».

Задание 2. Провести «мозговой штурм». Студентам для выявления мнений дается следующий вопрос: место парламента в системе разделения властей. Все предложенные студентами варианты решения поставленного вопроса фиксируются на учебной доске. Основные принципы и правила этого метода – абсолютный запрет критики предложенных участниками идей, а также поощрение всевозможных реплик.

30