Ситуация. Прочтите выдержки из переводного издания книги немецкого ученого-государствоведа XIX века Г. Еллинека «Право современного государства» (С.-Петербург, 1903 г.). В этих извлечениях отражены взгляды Г. Еллинека на существо различных трактовок местного самоуправления.

Теории местного самоуправления

«... строго централизованное государство в действительности встречается, если не считать самых незначительных государственных общений (объединений), только как «школьный пример», а не как реальный тип», т. к. всякое разделение государства на территориальные единицы в целях управления и суда неизбежно обуславливает его децентрализацию».

«Крупными государствами … совершенно невозможно управлять исключительно посредством центральных установлений. … Нормальным типом реального государства делается, таким образом, государство децентрализованное. Политически и юридически возможен только вопрос о размерах и пределах этой децентрализации.

Эти размеры обусловливаются самыми разнообразными историческими и политическими отношениями. Резкие национальные различия в составе населения, глубокие различия культурного уровня отдельных территориальных составных частей государства, отдаленность части государственной территории от центра являются социальными и естественными тормозами на пути к более значительной централизации. Но и при однородности населения и непрерывности государственной территории тенденции государства к централизации противодействуют весьма важные политические соображения. Невозможность в достаточной мере ознакомиться из центра с реальными жизненными отношениями отдельных частей государства; непригодность чуждой потребностям народа и социально оторванной от него бюрократии к плодотворному управлению; стремление поднять самодеятельность граж-

у управляемых, если им предоставляется участие в делах правления и управления; необходимость для законодательства и управления считаться с местными и профессиональными интересами; гарантирование законности управления в противовес произволу централь-

69

ных установлений; перенесение на заинтересованных расходов местного управления – таковы главнейшие мотивы (наше перечисление отнюдь не представляется исчерпывающим), обосновывающие требование децентрализации в разных ее видах».

«Основными формами децентрализации являются два резко отличных друг от друга вида ее: децентрализация административная и децентрализация в форме самоуправления».

«Общины имеют, подобно государству, территорию, население и самостоятельную власть. Но они отличаются от государства тем, что этой власти никогда не принадлежит первоначальное, не делегированное государством право. Всякая власть, принадлежащая общине, есть власть производная, в том числе и право властвования, дарованное ей в качестве индивидуальных прав. Собственное право властвования общины никогда не есть первоначальное право. Ее территория есть в то же время государственная территория, члены общины суть в то же время подданные государства, власть ее подчинена власти государства».

«Эти территориальные корпорации покоятся на социальном базисе, созданном не государством, а именно на общих интересах соседства. Они нередко возникали поэтому независимо от государства, переживали смену государств, и в этом смысле правильно утверждение, что община старше государства. Но правами власти первоначально наделяет их, однако, государство. Лишь после того, как исчезло воспоминание о происхождении городских вольностей и привилегий, могло возникнуть представление о первоначальной власти общины».

«Под влиянием реформаторских идей дореволюционной Франции и попытки учредительного собрания реорганизовать французское государство возникло представление о естественном праве общины. Таким образом стали различать естественную компетенцию общины от порученной ей сферы деятельности».

«…государство пользуется далее общиной для своих целей, вводя ее в свою административную организацию. Здесь община в силу возложенной на нее государством обязанности осуществляет государственные функции. Можно поэтому различать самостоятельную и порученную (перенесенную, делегированную) компетенцию общины… В самостоятельной своей сфере деятельности община осуществляет свое право, в делегированной – она есть орган государства».

70

«Для осуществления общинами самоуправления нельзя a priori установить точно определенных по содержанию границ, так как понятие местных интересов весьма растяжимо и нередко различно определяется в зависимости от субъективных воззрений. Самостоятельная компетенция обнимает преимущественно дела внутреннего и финансового управления, делегированная также и дела судебного и военного управления. Общинное управление повсюду является управлением в соответствии с государственными законами. Но закон предоставляет также общинам право распоряжения: право издавать местные обязательные постановления (статуты)…».

Г. Еллинек определяет главную особенность самоуправления как государственного управления через посредство лиц, не являющихся государственными должностными лицами. «Точнее, оно представляет, в противоположность государственно-бюрокра- тическому управлению, управление через посредство самих заинтересованных лиц».

«Децентрализация в форме самоуправления означает политическое явление, реализующееся в многочисленных правовых формах. Она является либо пассивным, либо активным самоуправлением, в зависимости от того, отправляется оно как обязанность или как право. ...Пассивное самоуправление есть по своей юридической природе государственное управление, осуществляемое заинтересованными лицами; оно отправляется, таким образом, государственными органами… Активное самоуправление, напротив того, по общему правилу осуществляется в настоящее время только союзами. Осуществляя свои права, они действуют не как органы государства, а от своего собственного имени. Значение самоуправления здесь не только в своеобразном положении его органов по отношению к государству, но и в характере отправляемых ими функций».

«Среди этих союзов имеют особое значение общины низшего и высшего порядка. При той организации, которую они получили на континенте Европы, они являются одновременно активными и пассивными союзами, так что на них могут быть изучаемы все стороны самоуправления».

Вопросы для обсуждения ситуации

1. Какие теории местного самоуправления, возникшие в разные исторические эпохи известны в муниципальной науке?

71

2.Какая из них наиболее ранняя? Какая теория является современной теорией местного самоуправления?

3.Какие теорииявляются взаимно противоположными? Почему?

4.В чем заключается основная идея государственной теории местного самоуправления?

5.Какую школу представляет автор книги Г. Еллинек? В чем

заключаются основные положения этой школы? В чем он видит сущность и значение самоуправления?

Рекомендуемая литература и источники

1. Василенко И. А. Государственное и муниципальное управление: учебник для бакалавров. 4-е изд., перераб. и доп. – М.:

Юрайт, 2012. 431 с.

2. Законы Российской Федерации: государственный библиографический указатель ежегодник 2012 // Федеральное Собрание Российской Федерации, 2011.

3. Парахина В. Н., Галеев Е. В., Ганшина Л. Н. Муниципал ь- ное управление: учебное пособие. – М.: Кнорус, 2010. 489 с.

13. КОНЦЕПЦИЯ НОВОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ И АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

Цель: сравнительный анализ административных требований в до- и послереформенный периоды.

Формирование компетенций, предусмотренных програм-

мой дисциплины: стремление работать на благо общества (ОК- 1), способность свободно ориентироваться в правовой системе России (ПК-9).

Теоретическая часть

Под термином «административная реформа» понимаются комплексные изменения в системе государственного управления как в функционировании самих органов администрирования (внутренние административные процессы и процедуры), так и в организации взаимодействия с гражданами и различными общественными институтами и организациями.

Традиционными ориентирами административных реформ, проводимых в разных странах мира, являются: 1) повышение ка-

72

чества общественных услуг (включая государственные); 2) экономичность общественного сектора (снижение удельных расходов на исполнение государственных функций и оказание услуг); 3) укрепление исполнительской дисциплины (обеспечение выполнения указов, постановлений, решений, планов).

Началом активного реформаторского движения в сфере государственного управления являются конец 70-х – начало 80-х гг. ХХ века. Характерным признаком административных преобразований с данного момента времени является глобальность этого движения, о которой можно говорить в двояком смысле: 1) оно затронуло очень многие страны, различные как по типу политической системы, так и по уровню развития (от Монголии до США); 2) проводимые реформы преследуют масштабные цели: правительства в ходе реформ заново определяют роль и задачи государства, его отношения с гражданами и общественными институтами.

В самом общем виде можно сделать вывод, что проводившиеся в разных странах мира реформы публичного управления были призваны заменить традиционные способы администрирования, опирающиеся на правила и авторитет, рыночными способами, движимыми конкуренцией.

Подобные современные подходы к реформированию государственного аппарата и механизмов его функционирования рассматриваются в рамках концепции нового государственного управления (НГУ, New Public Management). Концепция базируется на адаптации успешных управленческих технологий, используемых в бизнес-среде, для системы органов публичного администрирования.

Ключевым аспектом концепции НГУ выступает ориентация деятельности органов власти на удовлетворение запросов потребителей как базовой ценности. В этой связи можно отметить смену самой парадигмы государственного управления, заключающуюся в смене его цели и смысла, переходе от идеи «граждане для государства и государство для выполнения функций» к задаче «государство для граждан». Именно такая установка позволяет полноценно реализовать положения статьи 7 Конституции РФ о социальном государстве.

Целями реформ государственного управления в соответствии с моделью НГУ является обеспечение большей эффективности,

73

гибкости, прозрачности, более тесной связи с гражданами и организациями – потребителями государственных услуг. Ключевыми задачами реформ государственного управления в рамках НГУ выступают: снижение государственных расходов, улучшение выполнения государством своих функций и системы предоставления публичных услуг гражданам и организациям, укрепление доверия к власти со стороны частного сектора и общества.

Следствием реформирования публичного администрирования в соответствии с концепцией НГУ является делегирование ряда функций, ранее осуществлявшихся государством, рыночным структурам; широкомасштабная маркетизация государственного управления, которая предполагает полиаспектное распространение оснований коммерческой деятельности на сферу публичного администрирования. В свою очередь, глубинная трансформация системы госуправления на новых принципах влечет за собой изменение принципов работы госаппарата: в оборот вошли свойственные рынку категории (прибыль, издержки, конкуренция, расчет затрат и т. д.).

Таким образом, принципиально новые задачи, стоящие перед органами исполнительной власти, требуют комплексного подхода к развитию системы публичного управления, основанного на органичном соединении научных знаний, научной методологии и методики с новейшими управленческими технологиями (в том числе, заимствованными из бизнес-среды) с целью повышения эффективности их деятельности. Принципы и механизмы построения аппарата государственного управления в целях решения данных задач сформулированы в концепции НГУ, являющейся методологической основой административного реформирования в современных странах.

Задания Вопросы для обсуждения

1.Что понимается под термином «административная реформа»?

2.Каковы цели проведения реформ публичного управления?

3.Каковы ключевые аспекты нового государственного управления?

Ситуация. Прочтите приведенную ниже статью и продумайте ответы на вопросы:

1.Какие тенденции развитиявласти вы можете сформулировать?

74

2.Чем обусловлены эти тенденции?

3.Какие современные тенденции развития власти можно спрогнозировать?

4.Какие выводы можно сделать о современном государственном устройстве России?

Тенденции развития власти

Историческую траекторию развития власти можно схематически обозначить так: от диктатуры к демократии, к конкуренции элит и далее – к власти профессиональной, получающей заработную плату по общим принципам оплаты труда; от обожествления власти – к власти как звену в общественном разделении труда.

По мере исторического развития власть становится все более цивилизованной, гуманной. Если вначале власть базировалась на грубой физической силе, если раба можно было не только купить, но и убить, то в феодальном обществе крепостного можно было «лишь» избить и продать. При свободной конкуренции эпохи капитализма рабочий попадает под экономическое управляющее воздействие руководителя – собственника средств производства. На смену дисциплине смерти и палки приходит дисциплина голода, превращаясь постепенно в материальную заинтересованность и ответственность.

Итак, одно из основных направлений развития власти – тенденция от насильственных методов властвования к ненасильственным, основанным на готовности к компромиссам, к поиску путей разрешения конфликтов мирным путем, к поиску путей согласия и сотрудничества. Эту тенденцию можно обнаружить как в отношениях власти и народа, так и в отношениях между субъектами власти на международной арене. Такую тенденцию можно только приветствовать.

По мере исторического развития возрастает доверие власти к народу и народа к власти, что обусловлено меритократизацией власти, с одной стороны, и ростом знаний о власти и сознательности народа, с другой. Возрастание доверия между властью и народом ведет к снижению насильственных, репрессивных методов подчинения народа.

Создаваемая в современном обществе полезность зависит не только от земли, капитала и физического труда, но и во все большей степени от умственного труда, который становится главной

75

производительной силой. В стоимости материальных продуктов содержится большая доля интеллектуального труда, за счет которого производится все большая доля общественной полезности.

Смогут ли новые силы, идущие на смену индустриальной цивилизации, воспринять идеологию оценки и оплаты труда руководителей в зависимости от величины создаваемой полезности? Предпосылки для этого есть.

Прогнозируя облик власти в ХХI в., надо учитывать, что это будет век компьютерных технологий. Это создает возможность перехода к электронным методам управления и расширения функций электронного правительства. Это же позволит организовать оплату труда всех властных структур в зависимости от величины произведенной на их территориях полезности.

Исторический вектор движения политической культуры направлен, по нашему мнению, от восточного к западному типу. Особенно наглядно это видно на примере современной России, которая движется сейчас от преимущественно коллективистских форм организации жизни к индивидуальным, в частности к индивидуальной предпринимательской деятельности; уходит от беспрекословного подчинения старшим начальникам к гражданскому суверенитету личности; от беспомощности перед лицом государства – к установлению над ним гражданского контроля.

Экономические успехи России будут определяться темпами движения по указанному историческому вектору, темпами интеграции в западный тип политической культуры и производственных отношений, избавления от недостатков российской специфики.

Из всего сказанного можно сделать вывод, что прогрессивное развитие власти связано с прогрессом человеческого разума.

Как правило, большое несчастье народам приносят тираны и диктаторы. Поэтому сейчас и в будущем задача состоит в том, чтобы не допускать к власти тех и других. Для этого в частности пресса не должна рисовать образ властителя как гения.

По мере исторического развития все большее число стран становится на путь демократии и помогает избавиться от тоталитарных, репрессивных режимов, возглавляемых палачами и д еспотами.

Общество, видимо, не может властвовать над государством. Но оно может и должно выстраивать систему регулятивных и

76

управленческих воздействий на органы государства. Общество может ставить определенные цели для государства и формировать его управленческую систему.

Наиболее известным представителем гражданской власти в России является Общественная палата, которая является площадкой для диалога между властью и обществом. Конечно, власть стремится использовать ее как инструмент своего влияния на общество. Но ей теперь предоставлено право экспертизы всех законопроектов, поступающих на рассмотрение в Государственную думу. И, хотя депутаты не обязаны корректировать законопроекты с учетом экспертной оценки, тем не менее, они могут это делать. Поэтому надо пользоваться любой возможностью воздействовать на власть, организовать диалог между гражданином и властью на всех уровнях.

Одним из механизмов воздействия гражданского общества на власть являются общественные советы при федеральных и региональных министерствах, управлениях, комитетах, комиссиях и других структурных подразделениях органов власти. Такие советы создаются не во всех странах. В России они формируются либо органами власти, либо общественными палатами. А надо бы формировать их из членов оппозиционных партий. Тогда бы эти советы более придирчиво изучали и оценивали деятельность государственных органов власти. К тому же через общественную работу в советах могли бы проходить подготовку оппозиционные кадры на случай прихода оппозиции к власти. Понятно, что советы не должны навязывать свои решения, а власть всегда будет руководствоваться принципом: «советы слушай, а решай сам».

Рекомендуемая литература и источники

1.Законы Российской Федерации: государственный библиографический указатель: ежегодник 2012 // Федеральное Собрание Российской Федерации, 2011.

2.Василенко И. А. Государственное и муниципальное управление: учебник для бакалавров. 4-е изд., перераб. и доп. – М.:

Юрайт, 2012. 431 с.

3.Парахина В. Н., Галеев Е. В., Ганшина Л. Н. Муниципальное управление: учебное пособие. – М.: Кнорус, 2010. 489 с.

77

14. ОСНОВНЫЕ ТЕОРИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Цель: изучение конституционно-правовых основ местного самоуправления.

Формирование компетенций, предусмотренных програм-

мой дисциплины: знание и умение адаптировать лучшие практики зарубежного государственного и муниципального управления к своей профессиональной деятельности (ПК-21), а также знания основных тенденций развития государственного и муниципального управления.

Теоретическая часть

Традиции местного самоуправления имеют многовековую историю. Многие исследователи местного самоуправления отмечают, что по своей природе оно является общественно-государст- венным явлением.

Основы муниципальных систем большинства европейских стран, а также США, Японии и ряда других государств были заложены в ходе муниципальных реформ XIX в., хотя традиции общинного, городского самоуправления уходят своими корнями

вглубину веков к первичным ячейкам общества, поскольку необходимость объединения людей для выживания существует со времени появления человека.

Историческое развитие хозяйственной жизни при постоянном усложнении общественных отношений носило цикличный характер применительно к развитию хозяйств конкретных стран. Система управления государством в целом и местным хозяйством

вчастности зависит от вида и типа хозяйства как в рамках цикла (способа производства), так и в рамках конкретной экономической системы государства.

Таким образом, система государственной и местной власти возникает там, где общество начинает осознавать потребность

врегулировании отношений между людьми, между частными и групповыми (общественными) интересами.

Суть местного самоуправления состоит в признании права гражданина быть источником местной власти, самому принимать решения по повседневным вопросам своей жизни и самому отвечать за их последствия.

78

Местное самоуправление представляет собой ту специфическую ветвь власти, которая на местном уровне, с одной стороны, участвует в осуществлении воли государства, а с другой, наиболее полно учитывает интересы населения.

Идеи организации общинного управления были выражены французским ученым Турэ, который сформулировал две основные проблемы учения о местном самоуправлении: а) понятие о собственных общинных делах, присущих по своей природе муниципальному управлению; б) понятие о делах государственных, которые передаются государством органам местного самоуправления. Варианты решения этих проблем легли в основу различных теорий местного самоуправления. Большинство современных ученых стоит на позициях двойственной, государственно-общественной природы местного самоуправления.

В западных странах наибольшее распространение получили англосаксонская и французская (континентальная) модели местного самоуправления. В целом ряде государств успешно функционирует так называемая смешанная модель самоуправления, включающая элементы англосаксонской и французской моделей.

Задания Вопросы для обсуждения

1.В чем заключается общественно-государственная природа местного самоуправления?

2.В чем суть местного самоуправления?

3.В чем отличия основных теорий местного самоуправления? Какая из них в настоящее время доминирует?

4.Проведите сравнительный анализ определений местного самоуправления, данных в Европейской хартии о местном самоуправлении и Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

5.Выделите общие черты и отличия между местным самоуправлением и государственной властью.

6.Проведите сравнительный анализ принципов местного самоуправления, закрепленных в Европейской хартии о местном самоуправлении, Конституции РФ и в трех уставах муниципальных образований.

79

7. Проведите сравнительный анализ целей местного самоуправления, закрепленных в Европейской хартии о местном самоуправлении, Конституции РФ и в трех уставах муниципальных образований.

Рекомендуемая литература и источники

1.Василенко, И. А. Государственное и муниципальное управление: учебник для бакалавров. 4-е изд., перераб. и доп. – М.:

Юрайт, 2012. 431 с.

2.Законы Российской Федерации: государственный библиографический указатель: ежегодник, 2012 // Федеральное Собрание Российской Федерации, 2011.

3.Парахина В. Н., Галеев Е. В., Ганшина Л. Н. Муниципал ь- ное управление: учебное пособие. – М.: Кнорус, 2010. 489 с.

15.ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ

МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ. ВИДЫ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

Цель: изучение предметов ведения и прав муниципальных образований.

Формирование компетенций, предусмотренных програм-

мой дисциплины: способность свободно ориентироваться в правовой системе России (ПК-9); умение моделировать административные процессы и процедуры в органах государственной власти Российской Федерации, органах государственной власти субъектов Российской Федерации (ПК-25).

Теоретическая часть

В муниципальной науке нет такого четкого и однозначного понимания государственного и муниципального хозяйства, поскольку власть имеет право воздействовать теми или иными методами в зависимости от формы собственности на все хозяйствующие субъекты, расположенные на подчиненной территории. В определение хозяйства необходимо ввести критерий интереса, т. е. при определении совокупности хозяйствующих субъектов, входящих в состав хозяйства, необходимо указывать, чьи интересы и потребности удовлетворяет эта деятельность. Таким образом, муниципальное хозяйство – это совокупность предприятий и

80

учреждений, осуществляющих на территории муниципального образования хозяйственную деятельность, направленную на реализацию коллективных (общественных) интересов его населения.

Муниципальное хозяйство отличается от государственного достаточно широкими правами в области производственной деятельности и, прежде всего, в области распоряжения собственными ресурсами, а от частного хозяйства – общественным характером использования результатов деятельности.

Вструктуре муниципального хозяйства должны доминировать организации, предприятия и учреждения, производящие социально значимые услуги и продукцию, деятельность которых нуждается в координации. Эту функцию на практике и выполняют органы местного самоуправления.

Субъекты хозяйственной деятельности можно разделить на: 1) муниципальные предприятия и учреждения; 2) предприятия и учреждения иных форм собственности.

Вотношении муниципальных предприятий органы местного самоуправления выступают и как собственник, и как власть, поскольку в отношении общеобязательных норм и правил, принимаемых органами местного самоуправления в пределах их компетенции, все предприятия, и в том числе муниципальные, равны.

Органы местного самоуправления в управлении муниципальными предприятиями выступают и как субъект хозяйственной деятельности, и как субъект, наделенный законом правом регулировать эту деятельность на своей территории.

Вразных субъектах РФ к концу 1990-х гг. сложились различные модели территориальной организации местного самоуправления:

1) территориальная или районная модель: административный район с расположенными на его территории городами районного значения, поселками, волостями, сельсоветами и сельскими поселениями составляет единое муниципальное образование;

2) поселенческая или волостная модель: муниципальными образованиями являются все города, волости (сельсоветы) и поселки;

3) двухуровневая модель: муниципальными образованиями являются и административные районы, и поселения внутри районов с разграничением между ними полномочий, собственности и источников доходов.

При установлении размеров территории каждого конкретного муниципального образования необходимо учитывать две противоположные тенденции.

81

Первая – приближение местной власти к населению и, как следствие, тенденция к уменьшению размера территории муниципального образования.

Вторая, противоположная, тенденция – укрупнение самоуправляемых единиц, обеспечивающее на территории муниципального образования необходимый экономический потенциал, развитую инженерную и социальную инфраструктуру.

Для установления оптимальной территории должны быть соблюдены следующие принципы:

-принцип баланса субъекта и объекта управления;

-принцип минимизации уровня исполнения полномочий. При определении оптимальной территории муниципального

образования крайне важно учитывать те цели, которые ставятся перед ним, и те предметы ведения, которые определены для органов местного самоуправления в данном субъекте России.

Задания Вопросы для обсуждения

1.Какие существуют точки зрения на определение понятия муниципального хозяйства?

2.В чем проявляется общественный характер муниципально-

го хозяйства?

3. Что общего между государственным и муниципальным хозяйством? Каковы отличия муниципального хозяйства от государственного?

4.Чем определяется необходимый муниципальному хозяйству объем ресурсов?

5.Какие основные типы муниципальных образований существуют в России?

6.Каковы проблемы установления оптимальной территории

муниципального образования?

7.Назовите существующие модели территориальной организации местного самоуправления.

8.Каковы принципы и критерии определения оптимальной территории муниципального образования?

9.Какие положения Федерального закона от 6 октября 2003

г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» посвящены территориальной организации местного самоуправления?

82

10.Каков порядок измененияграниц муниципальных образований?

11.Что представляет собой муниципальное образование как социально-экономический комплекс?

12.Дайте определение муниципального образования согласно Федеральному закону 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской

Федерации».

13.Каковы особенности муниципальных образований?

14.Охарактеризуйте типологию муниципальных образова-

ний, ее современное состояние в РФ.

15. Каковы критерии систематизации муниципальных образований?

Ситуация. «Школа предпринимателей» В Московской области (МО) остро проявляются различные

экономические и социальные проблемы. К их числу, прежде всего, относятся: банкротство сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий, сокращение налоговых поступлений в местный бюджет, разрешение объектов социальной сферы, скудость средств на капитальный ремонт и новое строительство, отсутствие новых рабочих мест.

Вот и встал вопрос: «Какие меры нужно предпринять, чтобы мотивация выпускников местных школ была нацелена на профессии шоферов, трактористов, отделочников, ремонтников, швей?». Это с одной стороны. А с другой: «Можно ли создать условия для поддержки экономических инициатив молодежи? Где в ограниченных условиях муниципальной собственности и бюджетных ресурсов найти средства для развития молодежного предпринимательства?».

С точки зрения перспектив развития МО, главная ставка при сохранении молодой части населения на создание новых семей, повышение рождаемости, а в перспективе развитие населенных пунктов МО может быть сделана преимущественно на развитие малого предпринимательства.

Собрались на семинаре по разработке стратегии развития МО глава администраций МО вместе с директорами школ. Если директор школы – хороший хозяйственник, значит, и мастерские сохранил. И у всех душа болит, как сделать так, чтобы положительные «хорошисты» и «троечники» могли применить себя.

83

Пришлось долго администрации МО объяснять школьной общественности, что не могут учреждения образования находиться в стороне от того, что происходит в населенных пунктах МО. Директора школ под любым предлогом уходят от любых упоминаний о возможности ведения на их территории «какого-то» бизнеса. Благодаря материалам семинаров Морозовского проекта удалось рассказать о тех возможностях, которые могут быть реализованы через бизнес-инкубаторы как теплицы развития инициатив и предпринимательских навыков у молодежи.

На пути создания муниципальных бизнес-инкубаторов в школьных мастерских возникает ряд правовых и нравственных проблем, разобраться с которыми было не просто участникам семинара.

Для начала был проведен анализ проблем, которые могут возникнуть при разработке подобной комплексной программы, выяснить права и возможности участников.

Итак, собственность на школьные здания является муниципальной. Следовательно, один из участников – администрация МО или школа – могут распорядиться правом аренды для вновь развивающейся программы «Бизнес-инкубатор». Здесь же был поднят вопрос о создании материально-технической базы проекта, необходимости сконцентрировать ограниченные материальные и финансовые ресурсы МО.

Ставка в данном проекте была сделана на мультиплицирующий эффект, который должен быть получен за счет осознания начинающими предпринимателями возможностей развития своего бизнеса.

Вопросы для обсуждения ситуации

1.Какие внутренние ресурсы МО могут быть привлечены к реализации подобной идеи?

2.Какой метод управления применим в данном случае?

3.Нужно ли создавать особую структуру для реализации данного проекта?

Рекомендуемая литература и источники

1.Законы Российской Федерации: государственный библиографический указатель: ежегодник 2012 // Федеральное Собрание Российской Федерации, 2011.

2.Парахина В. Н., Галеев Е. В., Ганшина Л. Н. Муниципальное управление: учебное пособие. – М.: Кнорус, 2010. 489 с.

84

16. СОДЕРЖАНИЕ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ

Цель: сравнительный анализ содержания муниципальной политики в субъектах РФ.

Формирование компетенций, предусмотренных програм-

мой дисциплины: стремление работать на благо общества (ОК- 1), знание и умение адаптировать лучшие практики зарубежного государственного и муниципального управления к своей профессиональной деятельности (ПК-21).

Теоретическая часть

Муниципальная политика – это система взаимоувязанных целей муниципальной деятельности и механизмов их реализации.

Муниципальная политика базируется на использовании властных полномочий, которыми наделено местное самоуправление, а право выступает в качестве ограничивающего фактора, определяющего, что можно, а что нельзя делать в той или иной ситуации.

На выработку целей муниципальной деятельности и формирование муниципальной политики в конкретном муниципальном образовании влияют не только нормы права, но и множество иных обстоятельств: состояние дел в государстве и регионе, приоритеты федеральной и региональной политики; деятельность хозяйствующих субъектов, расположенных на территории муниципального образования и преследующих свои корпоративные цели; население, жители муниципального образования и различные местные структуры гражданского общества, также преследующие свои, часто противоречивые цели. Отсюда следует, что формирование муниципальной политики в каждом конкретном муниципальном образовании и в рамках конкретной социально-эконо- мической ситуации является весьма сложной задачей.

В зависимости от целей муниципального управления определяются его функции, выбираются формы, методы и средства управления. Грамотная постановка целей имеет основополагающее значение для организации муниципального управления. Из теории менеджмента известно, что всякая организация имеет свое предназначение (миссию) и соответствующую ей цель деятельности. Если последняя сформулирована нечетко, бесполезно требовать четкой организации дел, эффективного управления.

85

Главная (генеральная) цель муниципальной деятельности и стратегическая задача муниципальной политики могут быть сформулированы следующим образом: повышение качества жизни населения на территории муниципального образования.

Задача органов местного самоуправления в повышении качества жизни людей состоит в создании комфортной среды проживания и предоставления соответствующих муниципальных услуг. Именно в этом смысле можно говорить о муниципальной политике как о системе мер по повышению качества жизни населения на территории муниципального образования.

В соответствии с общей теорией менеджмента генеральную цель муниципальной деятельности можно разложить на отдельные, частные цели, каждая из которых обеспечивает одну из составляющих качества жизни, например экологическое благополучие или возможность получения образования. Отсюда появился термин «частные муниципальные политики». Эти политики являются составными частями целостной муниципальной политики. Каждая из них реализуется органами местного самоуправления посредством предоставления какой-то конкретной муниципальной услуги или группы однородных услуг. Частные муниципальные политики являются подцелями генеральной цели муниципальной деятельности и обеспечивают ее достижение. Можно также говорить о системе целей муниципальной деятельности и ее подсистемах.

Подсистема «Управление» занимает особое положение, выполняя организующую и координирующую роль, роль управляющего звена в системе муниципальной деятельности. Ее цель – организационное обеспечение муниципальной деятельности, превращение экономических и других ресурсов территории в жизненные блага для населения, а также скоординированное функционирование всех остальных подсистем.

Внутри подсистемы «Управление» следует особо выделить подсистему следующего порядка, связанную с вовлечением населения в процесс муниципального управления. Назовем ее «Местное сообщество». Ее цель – обеспечение возможности и условий для самоорганизации населения на местном уровне и участия его в управлении муниципальным образованием, принятии жизненно важных решений.

86

Специалист в области государственного и муниципального управления должен знать, какой должна быть политика муниципальной власти в той или иной сфере муниципальной деятельности, какие ресурсы необходимы для этого, где их взять, а самое главное – как создать систему эффективного управления всеми социальноэкономическими процессами на муниципальном уровне.

Задания Вопросы для обсуждения

1.Что такое «муниципальная деятельность» и «муниципальная политика»?

2.Какие факторы и условия влияют на выработку целей муниципальной деятельности?

3.Какова главная (генеральная) цель муниципальной деятельности? На какие подцели ее можно разбить?

4.Какова роль управления в достижении целей муниципальной деятельности?

Рекомендуемая литература и источники

1.Василенко И. А. Государственное и муниципальное управление: учебник для бакалавров. 4-е изд., перераб. и доп. – М.:

Юрайт, 2012. 431 с.

2.Законы Российской Федерации: государственный библиографический указатель: ежегодник 2012 / Федеральное Собрание Российской Федерации, 2011.

3.Парахина В. Н., Галеев Е. В., Ганшина Л. Н. Муниципальное управление: учебное пособие. – М.: Кнорус, 2010. 489 с.

17.ОРГАНИЗАЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ РАЗЛИЧНЫМИ СФЕРАМИ

МУНИЦИПАЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Цель: анализ организационно-управленческих основ соци- ально-экономической муниципальной деятельности.

Формирование компетенций, предусмотренных програм-

мой дисциплины: стремление работать на благо общества (ОК- 1), умение моделировать административные процессы и процедуры в органах государственной власти Российской Федерации, органах государственной власти субъектов Российской Федерации

87

(ПК-25), а также владение навыками оценки экономических и социальных условий осуществления государственных программ.

Теоретическая часть

Органы местного самоуправления определяют цели, условия

ипорядок деятельности предприятий, учреждений и организаций, находящихся в муниципальной собственности, осуществляют регулирование цен и тарифов на их продукцию (услуги), утверждают их уставы, назначают и увольняют руководителей данных предприятий, учреждений и организаций, заслушивают отчеты об их деятельности.

Исполнение муниципальных услуг составляет суть хозяйственной деятельности местного самоуправления.

Муниципальные предприятия имеются во всем мире. В российских городах и других муниципальных образованиях они выполняют подавляющую часть муниципальных услуг по тепло-, электро-, газо-, водоснабжению и водоотведению, пассажирским

игрузовым перевозкам, содержанию и ремонту муниципального жилого и нежилого фонда, содержанию территории муниципального образования, уборке мусора, пожаротушению и др.

Целесообразность создания муниципальных предприятий обусловлена следующими факторами:

–необходимость бесперебойного и гарантированного по объему и минимальным стандартам качества исполнения некоторых важнейших муниципальных услуг;

–нежелание органов МСУ быть зависимым от частника;

–обеспечение социальной справедливости и предотвращение дискриминации потребителей услуг (по районам проживания, категориям потребителей);

–возможность влияния муниципальной власти на цены и тарифы.

Чем менее устойчива социально-экономическая ситуация в стране и на территории, тем более склонна муниципальная власть осуществлять оказание муниципальных услуг силами муниципальных предприятий.

Сознавая ряд положительных моментов деятельности муниципальных предприятий, нельзя одновременно не видеть их существенные недостатки.

Большинство муниципальных предприятий выполняют либо общественные, либо социально значимые частные услуги и по-

88

этому получают дотации из бюджета. Они объективно не заинтересованы в экономном расходовании ресурсов и повышении своей рентабельности, ибо это приведет к сокращению бюджетных дотаций, следовательно, им выгоднее оставаться на иждивении. Поэтому за экономической деятельностью муниципальных предприятий необходим постоянный и жесткий административный и финансовый контроль.

Муниципальное предприятие всегда желает быть монополистом в своей сфере деятельности и отрицательно относится к появлению любого конкурента, который возможно будет выполнять ту же услугу дешевле и качественнее.

В силу изложенных фактов и население, и муниципальная власть заинтересованы в создании конкурентной среды по оказанию муниципальных услуг при участии предприятий различных форм собственности.

Комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования отнесено Федеральным закономот 06.10.2003 № 131- ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к полномочиям органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

В данном направлении осуществляются следующие действия: утверждаются и реализуются местные целевые программы, даются муниципальные заказы, согласовываются формы участия предприятий и организаций в развитии муниципального образования, заключаются договоры и т. д.

Научно-методической основой динамичного развития отраслей муниципального хозяйства города является программно-целевой подход, который предусматривает использование целевых комплексных программ и в их составе ряд отраслевых программ.

Задания Вопросы для обсуждения

1.Какие права имеются у органов местного самоуправления по управлению деятельностью унитарных предприятий?

2.Отметьте положительные стороны и недостатки в деятельности муниципальных предприятий?

3.Какие сильные стороны и проблемы в участии частного сектора в предоставлении муниципальных услуг можно выде-

89