Комментарий к Федеральному закону от 25 февраля 1999 г. № 39-ФЗ Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капиталь
.pdfфинансирование дефицита местного бюджета, а также погашение долговых обязательств муниципального образования.
Осуществление муниципальных заимствований предусмотрено в ст. 64 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно положениям которой муниципальные образования вправе осуществлять муниципальные заимствования, в том числе путем выпуска муниципальных ценных бумаг, в соответствии с Бюджетным кодексом РФ и уставом муниципального образования.
Понятие муниципальных заимствований также закреплено в ч. 7 ст. 103 БК РФ. К таковым относятся:
9муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени муниципального образования, по которым возникают муниципальные долговые обязательства;
9кредиты, привлекаемые в соответствии с положениями БК РФ в местный бюджет от других бюджетов бюджетной системы РФ и от кредитных организаций, по которым возникают муниципальные долговые обязательства.
Одновременно ст. 104 БК РФ предусматривает возможность заимствования субъектами РФ или муниципальными образованиями иностранной валюты у РФ, а также предоставления ими гарантий Российской Федерации в иностранной валюте исключительно
врамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований).
Долговые обязательства муниципальных образований должны погашаться в сроки, которые определяются условиями заимствований и не могут превышать 10 лет (ч. 6 ст. 100 БК РФ).
Прямое участие органов местного самоуправления в инвестиционной деятельности осуществляется и путем вовлечения в инвестиционный процесс временно приостановленных и законсервированных строек и объектов, находящихся в муниципальной собственности. Следует отметить, что на завершение строительства таких объектов направлено первоочередное муниципальное финансирование. Незавершенные стройки, как правило, обладают преимущественным правом при определении направлений муниципальных вложений и получении заинтересованными в строительстве лицами муниципальных кредитов и гарантий (см. например, решение Собрания депутатов Кетченеровского СМО Республики Калмыкия от 6 сентября 2010 г. № 38 «О выделении денежных средств из районного бюджета в виде дотации на завершение строительсчтва объекта «Газоснабжение п. Кетченеры (4-й пусковой комплекс), на софинансирование программ «Капитальный ремонт многоквартирных домов в Республике Калмыкия в 2010 году» и «Переселение граждан, проживающих на территории Республики Калмыкия, из аварийного жилищного фонда с учетом необходимости развития малоэтажного жилищного строительства в 2010 году», на ввод в эксплуатацию объекта «Реконструкция административных зданий под районную больницу в п. Кетченеры».
3. В смысле комментируемого Закона муниципальной гарантией является способ обеспечения гражданско-правовых обязательств третьих лиц, возникших в результате инвестиционной деятельности, в силу которого муниципальное образование (гарант) дает обязательство отвечать за исполнение обязательств третьих лиц (принципалов) полностью
71
или в части перед иными участниками инвестиционной деятельности (бенефициарами). Подробная регламентация предоставления муниципальных гарантий закреплена в ст. 115 БК РФ.
4.Расходы на финансирование инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений органами местного самоуправления, предусматриваются местными бюджетами. Расходы местных бюджетов осуществляются в формах, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ. Органы местного самоуправления ведут реестры расходных обязательств муниципальных образований в соответствии с требованиями ст. 87 БК РФ.
В случае недостаточности средств нижестоящего бюджета для предоставления запланированных бюджетных инвестиций вышестоящим бюджетом может быть предусмотрено предоставление субсидий нижестоящему уровню бюджетной системы РФ на условиях софинансирования объектов капитального строительства государственной или муниципальной собственности. Порядок предоставления данных субсидий предусмотрен ст. 179 БК РФ.
Контрольный орган муниципального образования — это орган местного самоуправления, независимый в своей деятельности от представительного органа муниципального образования и от местной администрации. Контрольный орган муниципального образования решает две основные задачи:
9 во-первых, контроль за соблюдением порядка принятия, исполнения местного бюджета и представления отчета о его исполнении;
9 во-вторых, контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью.
Контрольные органы муниципальных образований осуществляют финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами получателей средств соответствующих бюджетов, средствами администраторов источников финансирования дефицита соответствующих бюджетов, а также за соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и муниципальных гарантий условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств, в соответствии со ст. 270 БК РФ. В ст. 270.1 БК РФ предусмотрено, что органы местной администрации вправе создавать подразделения внутреннего финансового аудита (внутреннего контроля), осуществляющие разработку и контроль за соблюдением внутренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета, составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета, а также подготовку и организацию осуществления мер, направленных на повышение результативности (эффективности и экономности) использования бюджетных средств.
5.Органы местного самоуправления вправе осуществлять инвестиционные проекты совместно с Российской Федерацией и субъектами РФ. По порядку такого сотрудничества см. комментарий к ст. 10, 11 Закона.
Следует учитывать, что государственные органы при определении затратной части инвестиционных проектов обязаны согласовывать их с органами местного самоуправления. Отсутствие согласия муниципальных образований на финансирование таких совместных проектов заставляет государственные органы скорректировать свою инвестиционную политику в части, касающейся местного самоуправления. Обязание органов местного
72
самоуправления финансировать определенные инвестиционные проекты, в которых заинтересованы Российская Федерация и ее субъекты, не допускается.
6.Право на объединение местных властей юридически закреплено в ст. 8 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В рамках осуществления инвестиционной деятельности органы местного самоуправления также вправе взаимодействовать с органами местного самоуправления других муниципальных образований. Так, ст. 6 Соглашения между Правительством Москвы и Правительством Орловской области от 22 июля 2010 г. «О торгово-экономическом, научно-техническом и культурном сотрудничестве» устанавливает, что «стороны создают благоприятные условия для привлечения и защиты инвестиций, в том числе иностранных, осуществляют обмен опытом работы по вопросам организации системы гарантий и страхования иностранных инвестиций на территориях города Москвы и Орловской области, улучшения инвестиционного климата, разработки и реализации имиджевой стратегии города Москвы
иОрловской области. Сотрудничают в области создания баз данных инвестиционных проектов города Москвы и Орловской области, осуществляют обмен соответствующей информацией». При этом, ни комментируемый закон, ни Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не устанавливают оснований принятия органами местного самоуправления совместных решений.
7.Частью 6 комментируемой статьи предусмотрена возможность осуществления органами местного самоуправления регулирования инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, с использованием иных форм и методов в соответствии с законодательством РФ. При этом, решение о выборе методов и форм регулирования принимает конкретный орган регулирования. Формы и методы регулирования инвестиционной деятельности органами местного самоуправления, обеспечивающие наибольшую эффективность деятельности участников рынка инвестиций, разрабатываются с учетом целевых установок социально-экономического развития страны, региона и конкретного муниципального образования.
Статья 20. Муниципальные гарантии прав субъектов инвестиционной деятельности
Органы местного самоуправления в пределах своих полномочий в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации гарантируют всем субъектам инвестиционной деятельности:
обеспечение равных прав при осуществлении инвестиционной деятельности; гласность в обсуждении инвестиционных проектов; стабильность прав субъектов инвестиционной деятельности.
73
Комментарий к ст. 20
В комментируемой статье закреплена норма, регламентирующая стабильность в инвестиционной сфере. В соответствии с ней органы местного самоуправления гарантируют стабильность прав субъектов инвестиционной деятельности. Например, Постановлением Администрации муниципального образования «Город Майкоп» Республики Адыгея от 12 марта 2009 г. № 171 утверждено Положение «Об инвестиционной деятельности в муниципальном образовании «Город Майкоп», в котором определен порядок предоставления объектов инвестирования, каким образом осуществляется регулирование инвестиционной деятельности, порядок проведения конкурсов на заключение инвестиционных договоров, как осуществляется контроль выполнения инвестиционного договора, а также порядок прекращения или приостановления инвестиционной деятельности. Решением Совета депутатов г. Серпухова Московской области от 26 июня 2002 г. № 232/34 утверждено Положение об инвестиционной деятельности на территории города Серпухова. Положение, в частности, в качестве участников инвестиционной деятельности называет органы местного самоуправления. Стимулирование инвестиционной деятельности на территории г. Серпухова предусматривает прямое участие органов местного самоуправления в инвестиционной деятельности, в том числе осуществляемой в форме капитальных вложений, путем:
9разработки, утверждения и финансирования инвестиционных проектов, осуществляемых администрацией города;
9размещения на конкурсной основе средств местного бюджета для финансирования инвестиционных проектов;
9проведения экспертизы инвестиционных проектов в соответствии с законодательством РФ;
9выпуска муниципальных займов в соответствии с законодательством РФ;
9вовлечение в инвестиционный процесс временно приостановленных и законсервированных строек и объектов, находящихся в муниципальной собственности.
Итак, субъектам, осуществляющим инвестиционную деятельность в форме капитальных вложений, гарантированы:
9равные права на самостоятельное определение объемов и направлений капитальных вложений; владение, пользование и распоряжение объектами и результатами капитальных вложений; передачу по договору и (или) государственному контракту своих прав на осуществление капитальных вложений и на их результаты другим лицам; осуществление контроля за целевым использованием средств, направляемых на капитальные вложения; объединение собственных и привлеченных средств со средствами других инвесторов в целях совместного осуществления капитальных вложений. Одновременно с обеспечением равных прав и гарантий, на субъектов возложена равная ответственность, независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности;
9гласность в обсуждении инвестиционных проектов, которая проявляется в том, что все субъекты инвестиционной деятельности должны иметь полную, достоверную и своевременную информацию о содержании инвестиционных проектов;
9стабильность прав субъектов инвестиционной деятельности. Комментируемый Закон предусматривает, что, стабильность для инвестора, осуществляющего инвестиционный
74
проект гарантируется в течение срока окупаемости инвестиционного проекта (см. ст. 17 комментируемого Закона).
Относительно конкретных гарантий, перечисленных в данной статье, см. комментарий к ст. 15 настоящего Закона.
Глава VI. Заключительные положения
Статья 21. О признании утратившими силу некоторых законодательных актов в связи с принятием настоящего Федерального закона
В связи с принятием настоящего Федерального закона признать утратившими силу в части норм, противоречащих настоящему Федеральному закону:
Закон РСФСР "Об инвестиционной деятельности в РСФСР" (Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1991, № 29, ст.1005);
постановление Верховного Совета РСФСР "О введении в действие Закона РСФСР "Об инвестиционной деятельности в РСФСР" (Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1991, № 29, ст.1006);
статью 5 Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Законов Российской Федерации "О стандартизации", "Об обеспечении единства измерений", "О сертификации продукции и услуг" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 26, ст.2397).
Комментарий к ст. 21
Комментируемая статья определяет нормативные акты РФ, которые частично утрачивают силу в связи с тем, что содержат положения, либо противоречащие комментируемому Закону, либо дублирующие его. Напомним, что признание нормативного акта или его части «недействующим» или «утратившим силу» имеет одно юридическое последствие — нормативный акт перестает действовать, а бездействующий нормативный акт не имеет силы.
Статья 22. Вступление в силу настоящего Федерального закона
Настоящий Федеральный закон вступает в силу со дня его официального опубликования.
Комментарий к ст. 22
В соответствии с правилом, установленным комментируемой статьей, данный Закон вступает в силу со дня его официального опубликования. Порядок опубликования Закона РФ о поправке к Конституции РФ, так же как и любого другого закона, определен Федеральным законом от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу
75
федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания». Согласно ему на территории России применяются только акты, которые официально опубликованы. При этом, обязательному опубликованию в «Парламентской газете» подлежат те акты палат Федерального Собрания РФ, по которым имеются решения палаты, принявшей эти акты, об обязательном их опубликовании. Федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения (обнародованы) по телевидению и радио, разосланы государственным органам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи, распространены в машиночитаемой форме. Законы, акты палат Федерального Собрания и иные документы могут быть опубликованы также в виде отдельного издания. Федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу.
Собрание законодательства РФ является официальным периодическим изданием, в котором публикуются федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, решения Конституционного Суда РФ о толковании Конституции РФ и о соответствии ей законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ или отдельных положений перечисленных актов. Собрание законодательства РФ состоит из пяти разделов:
1)в первом разделе публикуются федеральные конституционные законы, федеральные
законы;
2)во втором разделе публикуются акты палат Федерального Собрания;
3)в третьем разделе публикуются указы и распоряжения Президента РФ;
4)в четвертом разделе публикуются постановления и распоряжения Правительства
РФ;
5)в пятом разделе публикуются решения Конституционного Суда РФ о толковании Конституции РФ и о соответствии Конституции РФ законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ или отдельных положений перечисленных актов.
Второй раздел подразделяется на две части:
9 в первой части публикуются постановления палат Федерального Собрания, принятые по вопросам, отнесенным к ведению палат ст. 102 и 103 Конституции РФ;
9 во второй части — иные акты палат Федерального Собрания.
Третий и четвертый разделы также подразделяются на две части: в первой части помещаются нормативные акты, во вторую часть включаются акты ненормативного характера. Публикуемые в Собрании законодательства РФ акты помещаются в статьях, имеющих соответствующие порядковые номера. Приложения к актам помещаются в тех же статьях, что и сами акты.
При публикации федерального конституционного закона и федерального закона указываются наименование закона, даты его принятия (одобрения) Государственной Думой и
76
Советом Федерации, должностное лицо, его подписавшее, место и дата его подписания, регистрационный номер. При публикации постановления палаты Федерального Собрания указываются его наименование, должностное лицо, его подписавшее, место и дата его принятия, регистрационный номер. При публикации иного акта палаты Федерального Собрания указываются его наименование, место и дата его принятия, регистрационный номер. Федеральный конституционный закон, федеральный закон, акт палаты Федерального Собрания, в который были внесены изменения или дополнения, может быть повторно официально опубликован в полном объеме.
Текст комментируемого Федерального закона в первоначальной редакции был опубликован в «Собрании законодательства Российской Федерации» (Ст. 1096 № 9 от 1 марта 1999) и «Российской газете» (№ 41-42 от 4 марта 1999 г.).
Статья 23. Приведение правовых актов в соответствие с настоящим Федеральным законом
Президенту Российской Федерации, Правительству Российской Федерации привести свои правовые акты в соответствие с настоящим Федеральным законом.
Комментарий к ст. 23
Комментируемая статья во исполнение принципа верховенства закона устанавливает, что все иные нормативные акты, содержащие в себе нормы, регулирующие инвестиционные правоотношения, должны быть приведены в соответствие с указанным Федеральным законом. Это вызвано тем, что система законодательства РФ должна быть единой и, соответственно, нормативные акты не должны противоречить друг другу. При этом, документы, обладающие меньшей юридической силой, должны приводиться в соответствие с документами, обладающими большей юридической силой.
Однако срок, для реализации указанной нормы, не установлен.
Так, во исполнение комментируемой статьи Правительством РФ были приняты следующие подзаконные акты: постановление Правительства РФ от 13 сентября 2010 г. № 716 «Об утверждении Правил формирования и реализации федеральной адресной инвестиционной программы», постановление Правительства РФ от 3 августа 2011 г. № 648 «О порядке отбора и координации реализации приоритетных инвестиционных проектов федеральных округов и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» и т.д.
77