Комментарий к Федеральному закону от 10 января 2002 г. № 1-ФЗ «Об электронной цифровой подписи»
.pdfПод редакцией Ковалевой Н.Н.
Коржов В.Ю.
Комментарий к Федеральному закону
от 10 января 2002 г. № 1-ФЗ «Об электронной цифровой подписи»
2010
1
УДК 347.7
ББК 67.404
Под редакцией: Ковалевой Наталии Николаевны – к.ю.н., доцента кафедры
административного и муниципального права СГАП, специалиста в области
информационного права, автора учебника для студентов вузов «Информационное право
России».
Коржов Владимир Юрьевич — юрисконсульт государственного учреждения в городе Волгоград; с момента становления в Волгоградской области автоматизированной информационной системы непосредственно является владельцем СКП для работы в АИС обмена информацией по телекоммуникационным каналам связи в виде юридически значимых электронных документов с использованием ЭЦП.
Коржов В.Ю.
Комментарий к Федеральному закону от 10 января 2002 г. № 1-ФЗ «Об электронной цифровой подписи» / под ред. Ковалевой Н.Н., Ай Пи Эр Медиа, 2010
© ООО «Ай Пи Эр Медиа», 2010
Настоящее издание представляет собой постатейный комментарий к Федеральному закону от 10.01.2002 г. № 1-ФЗ «Об электронной цифровой подписи». В рамках комментария проанализирована с практической точки зрения проблематика применения норм Закона с учетом мнения юридического сообщества и дискуссий практиков в отношении создания эффективного законодательства, регулирующего систему оборота электронных документов с применением электронной цифровой подписи.
Несмотря на то, что Федеральный закон «Об электронной цифровой подписи» был принят еще в 2002 г., большинством участников электронного документооборота, как техническими специалистами, так и юридическими работниками, отмечается, что еще не решена основная часть вопросов по практике его применения, а без этого невозможно нормальное функционирование автоматизированной информационной системы передачи информации по телекоммуникационным каналам связи в виде юридически значимых электронных документов.
2
Комментарий к Федеральному закону от 10 января 2002 г. № 1-ФЗ «Об электронной цифровой подписи»
(с изменениями от 8 ноября 2007 г.)
Глава I. Общие положения
Статья 1. Цель и сфера применения настоящего Федерального закона
1.Целью настоящего Федерального закона является обеспечение правовых условий использования электронной цифровой подписи в электронных документах, при соблюдении которых электронная цифровая подпись в электронном документе признается равнозначной собственноручной подписи в документе на бумажном носителе.
2.Действие настоящего Федерального закона распространяется на отношения, возникающие при совершении гражданско-правовых сделок и в других предусмотренных законодательством Российской Федерации случаях.
Действие настоящего Федерального закона не распространяется на отношения, возникающие при использовании иных аналогов собственноручной подписи.
Комментарий к ст. 1
1. Бурное развитие цифровых технологий, без применения которых становится неактуальной наша жизнь, диктует адекватное развитие юридического сопровождения правоотношений в нашем обществе. Одним из основных условий минимизации временных рамок правовых процессов является применение электронного документооборота, легитимность которого зависит от юридического качества процессов применения электронной цифровой подписи ( далее — ЭЦП).
Обозначим основные направления современного использования ЭЦП:
развитие электронного документооборота в корпоративных системах ведомств, внутри государства и международном уровне;
внедрение информационно-коммуникационных технологий в органах государственной власти, создание электронного правительства (см. распоряжение Правительства РФ от 06.05.2008 г. № 632-р «О концепции формирования в РФ электронного правительства до 2010 года»);
реализация судебной реформы, проведение процессов в рамках целевой Федеральной программы «Развитие судебной системы России на 2007–2011 годы» (в программе посредством электронной системы «Интернет-портал» Государственной автоматизированной системы «Правосудие» реализуется потребность в свободном обмене информацией, касающейся деятельности всех судов России, с применением в качестве доказательств электронных документов, а также находит свое развитие масса других возможностей использования современных телекоммуникационных систем);
реализация обмена налоговыми и финансовыми электронными документами (по хронологии это первое направление юридического использования ЭЦП в
электронном документообороте, в настоящее время активно внедряется
3
дистанционное банковское обслуживание, осуществляемое посредством сети Интернет, инициатором данной работы в России является Ассоциация российских банков совместно с Сообществом пользователей стандартов Банка России ABISS);
функционирование системы электронной торговли (развитие электронных торгов, электронных торговых площадок и др.). С принятием Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» все государственные закупки регистрируются и осуществляются в автоматизированной информационной системе государственных закупок с использованием ЭЦП;
становление и развитие электронной медицины для оказания медицинских услуг посредством информационно-коммуникационных технологий; функционирование электронного нотариата, не только в качестве закрытой
специализированной внутренней системы для нотариата, но и с целью доступности в будущем получения ЭЦП в любой нотариальной конторе.
ЭЦП в качестве легитимного механизма идентификации собственноручной подписи была обозначена в п. 2 ст. 160 ГК РФ. Хотя вопрос о признании процессуальным доказательством документа на машинном носителе впервые в нашей стране был отражен 29 июня 1979 г. в Инструктивных указаниях Госарбитража СССР № И-1-4 «Об использовании в качестве доказательств документов, представленных с помощью электронно-вычислительной техники». В соответствии с п. 1 названных Инструктивных указаний стороны вправе были представлять документы, изготовленные с помощью электронно-вычислительной техники. Эти документы должны были приниматься арбитражем в качестве письменных доказательств.1
Как представляется автору, принципиальной юридической особенностью комментируемого Закона является обеспечение правовой объективности, исключительной независимости от внешних факторов на всех этапах применения (юридического цикла) ЭЦП.
Внешние факторы, которые могут повлиять на поле правовых отношений в жизненном цикле ЭЦП, можно разделить на следующие категории:
а) техническая сфера — зависимость от полномочий изготовителя ЭЦП, технологическая возможность влияния на исправную работу программных алгоритмов ЭЦП, необходимость наличия соответствующих технических средств и программного обеспечения для подтверждения подлинности ЭЦП, бурное развитие технологий изготовления ЭЦП и т.п.;
б) человеческий фактор — противоправное использование ЭЦП нелегитимным пользователем, применение ЭЦП по истечении полномочий ее владельца, возможность халатного способствования утрате доверия (компрометации) ЭЦП и т.п.;
1 Е.В. Михайленко, «Правовые проблемы практической реализации Федерального закона «Об электронной цифровой подписи», «Журнал российского права», 2004, № 5
4
в) собственно юридический аспект — разнообразная палитра правовых норм применения ЭЦП в различных ведомствах, на международном уровне, наличие устаревших, но до сих пор действующих нормативных правовых актов и др.
Одним из первых фундаментальных правовых актов, характеризующих правовые условия использования ЭЦП, является Директива 1999/93/EС Европейского Парламента и Совета от 13 декабря 1999 г. относительно структуры сообщества для электронных подписей ( далее — Директива 1999/93/ЕС ), п. 2 ст. 5 которой гласит: «Государства Члены должны гарантировать, что электронные подписи не потеряют правовой значимости и приемлемости в качестве доказательств при судебных разбирательствах, единственно только, в виду их:
электронной формы;
или в виду того, что они не основаны на квалификационном сертификате;
или не основаны на квалификационном сертификате, выданном аккредитованным сертифицирующим сервис-провайдером, или не созданных надежным устройством создающим электронные подписи».
Директива 1999/93/ЕС учредила правовую структуру для применения ЭЦП и ряда
услуг по сертификации функционирования внутреннего рынка. При этом главным правовым условием использования ЭЦП обозначалась ее надежная проверка (верификация), которая достигается:
соответствием данных верифицирования ЭЦП данным на дисплее оператора;
верным отображением ЭЦП и результатов верификации на дисплее;
возможностью воссоздания содержания электронного документа лицом, проводящим верификацию;
действительностью и достоверностью сертификата во время верификации;
верным отображением на дисплее результатов верификации и личности лица, подписавшего электронный документ;
четким указанием использования псевдонима;
возможностью обнаружения любых вносимых изменений в электронный документ. Не все документы законодательно разрешено оформлять в электронном виде. Как
указывается в письме ФНС России от 14.02.2005 г. № 03-1-03/210/11, счета-фактуры должны представляться только в письменном виде. Необходимость наличия письменной формы также требуется для доверенностей (ст. 156, 160 ГК РФ), векселей (ст. 4 Федерального Закона от 11.03.1997 г. № 48-ФЗ «О переводном и простом векселе»).
Говоря о невозможности применения документов в электронной форме, имеет смысл вспомнить положения ст. 75 АПК РФ, в которой в качестве письменных доказательств признаются акты, договоры, справки, деловая корреспонденция, протоколы исполнения правовых действий и др.
На практике также применяются документы, которые нецелесообразно переводить в электронный вид, например, товарно-транспортная накладная на груз в пути, т.к. не каждый инспектор ДПС может проверить на трассе легитимность электронного документа.
Подводя итог рассмотрению ч. 1 комментируемой статьи, по мнению автора, следует признать верным суждение И.Л. Бачило и С.И. Семилетова о сомнительности
5
тезиса о признании равнозначности ЭЦП с собственноручной подписью физического лица в документе на бумажном носителе, продекларированной в качестве цели Закона, поскольку:
отсутствуют нормы о биометрической привязке ЭЦП к ее владельцу (владельцу сертификата ключа подписи);
закрытый ключ может передаваться третьему лицу (допускается возможность нелегитимного использования ЭЦП);
в состав данных ЭЦП не входят отметки времени ее установления на документ.2
2.В комментируемой статье императивно обозначены пределы применения ЭЦП, которыми могут быть только отношения, которые возникают в ходе гражданско-правовых сделок. Исключения могут составить лишь предусмотренные российским законодательством случаи.
Однако без сомнений следует в скором времени ожидать соответствующие законодательные акты, расширяющие пределы использования ЭЦП, издания которых требует содержание:
главы IV комментируемого Закона «Особенности использования электронной цифровой подписи»;
Концепция формирования в РФ электронного правительства до 2010 года, одобренная распоряжением Правительства РФ от 06.05.2008 г. № 632-р;
Целевой Федеральной программы «Развитие судебной системы России» на 2007– 2011 годы, утвержденной постановлением Правительства РФ от 21.09.2006 г. №
583;
распоряжения Правительства РФ от 25.06.2009 г. № 872-р «Об утверждении перечня Государственных услуг и (или) функций, осуществляемых с
использованием информационных и телекоммуникационных технологий (в том числе в электронном виде) (далее — распоряжение Правительства РФ от 25.06.2009 г. № 872-р).
Приведем перспективные направления использования ЭЦП, которые регламентированы распоряжением Правительства РФ от 25.06.2009 г. № 872-р:
регистрация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, постановка на налоговый учет, получение выписок из реестров юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, взаимодействие с налогоплательщиками, уплата налогов и сборов;
постановка на учет и снятие с учета автотранспортных средств;
выдача документов, связанных с таможенным оформлением товаров;
оказание государственных услуг в сфере социальной защиты, включая оформление социальных выплат и пособий, а также в сфере занятости населения;
регистрация прав на земельные участки, недвижимое имущество и сделок с ними, включая формирование кадастра объектов недвижимости, предоставление выписок из него;
2 И.Л. Бачило, С.И. Семилетова. Комментарий к Федеральному Закону «Об электронной цифровой подписи».
6
лицензирование отдельных видов деятельности (в области производства и оборота этилового спирта, по изготовлению аудиовизуальных произведений, программного обеспечения, образовательной деятельности, эксплуатации взрывопожароопасных объектов, фармацевтической деятельности, деятельности по производству лекарственных средств, медицинской техники, протезно-ортопедических изделий и др.);
оформление и выдача документов, удостоверяющих личность, подтверждающих гражданско-правовой статус, регистрация по месту жительства и пребывания, предоставление адресно-справочной информации.
Императивное ограничение пределов использования ЭЦП присуще законодателю.
Так в п. 3 ст. 7 проекта Федерального Закона «Об электронной торговле» (прошел 06.06.2001 г. лишь первое чтение) говорилось, что путем обмена электронными документами не могут быть совершены сделки, которые должны быть нотариально удостоверены или подлежат государственной регистрации.
Хотя еще в 2000 г. в содержании Модельного закона «Об ЭЦП» (принят на 16 пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ 09.12.2000 г.) о строгой гражданско-правовой направленности использования ЭЦП не упоминалось. Целью данного Закона считалось обеспечение правовых условий для использования ЭЦП, при соблюдении которых подпись признавалась бы достоверной.
Точного определения аналогов собственноручной подписи в действующем законодательстве нет. Из сложившейся практики известны такие аналоги собственноручной подписи как:
факсимиле;
оцифрованное изображение личной подписи;
ПИН-коды;
смарт-карты;
маркеры физических лиц;
биометрические отображения личности;
аналоги, полученные в результате факсимильного воспроизведения подписи с помощью средств механического или иного копирования.
Статья 2. Правовое регулирование отношений в области использования электронной цифровой подписи
Правовое регулирование отношений в области использования электронной цифровой подписи осуществляется в соответствии с настоящим Федеральным законом, Гражданским кодексом Российской Федерации, Федеральным законом «Об информации, информатизации и защите информации», Федеральным законом «О связи», другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также осуществляется соглашением сторон.
7
Комментарий к ст. 2
Формулировка комментируемой статьи стандартная. Некоторое удивление может вызвать разве лишь наличие в ней «позволительного» согласия законодателя с тем, что правовое регулирование отношений в области использования ЭЦП «также осуществляется соглашением сторон». Это приобщение, как видно, вызвано применением ЭЦП в корпоративных информационных системах (ст. 17 комментируемого Закона), что предполагает необходимость наличия правовых решений участников этих систем по поводу порядка использования ЭЦП.
На практике, как правило, применяются три основные модели договорного регулирования электронного документооборота:
а) отдельное соглашение об электронном документообороте — определяет порядок обмена электронными документами, применения ЭЦП, осуществления идентификации и проверки целостности электронного документа, разрешения конфликтных ситуаций по использованию ЭЦП, хранения сертификатов ключей подписей, средств ЭЦП и др.;
б) дополнительное соглашение об электронном документообороте к основному договору (например банковского счета) — обуславливает порядок проведения расчетных операций по банковскому счету, доставки клиентам отчетов по операциям и других электронных документов согласно основному договору;
в) регламент электронного документооборота, в котором четко и в полном объеме указываются все операции электронного документооборота и применения ЭЦП, исполнителем (поставщиком услуг) обеспечивается общедоступность регламента.
Заключая договор, заказчик (клиент) выражает согласие с требованиями регламента, при этом могут быть обозначены только отдельные отношения, на которые распространяется регламент.
В преамбуле Директивы 1999/93/EС была установлена безусловно более обширная сфера правового регулирования отношений в области использования ЭЦП:
нет необходимости создания системы регулирования электронных подписей, используемых в рамках систем, основанных на добровольном согласии их участников;
свободное соглашение об электронном документообороте признается в той степени, в которой оно признается национальным законодательством;
признается легитимность и допустимость электронных подписей в качестве судебных доказательств, используемых в подобных системах.
Акцентируя внимание на правовом регулировании в области использования ЭЦП целесообразно указать принципы правового регулирования отношений в сфере информации, информационных технологий и защиты информации, которые регламентированы ст. 3 Федерального закона от 27.07.2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (который действует вместо утратившего силу Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации», упоминаемого в комментируемой статье):
8
1)свобода поиска, получения, передачи, производства и распространения информации любым законным способом;
2)установление ограничений доступа к информации только федеральными
законами;
3)открытость информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и свободный доступ к такой информации, кроме случаев, установленных федеральными законами;
4)равноправие языков народов РФ при создании информационных систем и их эксплуатации;
5)обеспечение безопасности РФ при создании информационных систем, их эксплуатации и защите содержащейся в них информации;
6)достоверность информации и своевременность ее предоставления;
7)неприкосновенность частной жизни, недопустимость сбора, хранения, использования и распространения информации о частной жизни лица без его согласия;
8)недопустимость установления нормативными правовыми актами каких-либо преимуществ применения одних информационных технологий перед другими, если только обязательность применения определенных информационных технологий для создания и эксплуатации государственных информационных систем не установлена федеральными законами.
Статья 3. Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе
Для целей настоящего Федерального закона используются следующие основные понятия: электронный документ — документ, в котором информация представлена в электронно-
цифровой форме; электронная цифровая подпись — реквизит электронного документа, предназначенный для
защиты данного электронного документа от подделки, полученный в результате криптографического преобразования информации с использованием электронной цифровой подписи и позволяющий идентифицировать владельца сертификата ключа подписи, а также установить отсутствие искажения информации в электронном документе;
владелец сертификата ключа подписи — физическое лицо, на имя которого удостоверяющим центром выдан сертификат ключа подписи и которое владеет соответствующим закрытым ключом электронной цифровой подписи, позволяющим с помощью средств электронной цифровой подписи создавать свою электронную цифровую подпись в электронных документах (подписывать электронные документы);
средства электронной цифровой подписи — аппаратные и (или) программные средства, обеспечивающие реализацию хотя бы одной из следующих функций — создание электронной цифровой подписи в электронном документе с использованием закрытого ключа электронной цифровой подписи, подтверждение с использованием открытого ключа электронной цифровой подписи подлинности электронной цифровой подписи в электронном документе, создание закрытых и открытых ключей электронных цифровых подписей;
сертификат средств электронной цифровой подписи — документ на бумажном носителе, выданный в соответствии с правилами системы сертификации для подтверждения соответствия средств электронной цифровой подписи установленным требованиям;
9
закрытый ключ электронной цифровой подписи — уникальная последовательность символов, известная владельцу сертификата ключа подписи и предназначенная для создания в электронных документах электронной цифровой подписи с использованием средств электронной цифровой подписи;
открытый ключ электронной цифровой подписи — уникальная последовательность символов, соответствующая закрытому ключу электронной цифровой подписи, доступная любому пользователю информационной системы и предназначенная для подтверждения с использованием средств электронной цифровой подписи подлинности электронной цифровой подписи в электронном документе;
сертификат ключа подписи — документ на бумажном носителе или электронный документ с электронной цифровой подписью уполномоченного лица удостоверяющего центра, которые включают в себя открытый ключ электронной цифровой подписи и которые выдаются удостоверяющим центром участнику информационной системы для подтверждения подлинности электронной цифровой подписи и идентификации владельца сертификата ключа подписи;
подтверждение подлинности электронной цифровой подписи в электронном документе — положительный результат проверки соответствующим сертифицированным средством электронной цифровой подписи с использованием сертификата ключа подписи принадлежности электронной цифровой подписи в электронном документе владельцу сертификата ключа подписи и отсутствия искажений в подписанном данной электронной цифровой подписью электронном документе;
пользователь сертификата ключа подписи — физическое лицо, использующее полученные в удостоверяющем центре сведения о сертификате ключа подписи для проверки принадлежности электронной цифровой подписи владельцу сертификата ключа подписи;
информационная система общего пользования — информационная система, которая открыта для использования всеми физическими и юридическими лицами и в услугах которой этим лицам не может быть отказано;
корпоративная информационная система — информационная система, участниками которой может быть ограниченный круг лиц, определенный ее владельцем или соглашением участников этой информационной системы.
Комментарий к ст. 3
1. Электронный документ обладает следующими отличительными
особенностями:
возможность восприятия только с помощью технических средств;
определенная сложность идентификации лица, его создавшего;
возможность свободного доступа и нелегитимного изменения содержания электронного документа.
Одно из первых определений электронного документа встречается в п. «а» ст. 2 Типового закона ЮНСИТРАЛ «Об электронной коммерции» 1996 г.: электронный документ обозначает информацию, сформированную, отправленную, полученную или хранимую с помощью электронных, оптических или аналогичных средств, включая, но не ограничиваясь, электронный обмен данными, электронную почту, телеграмму, телекс или телефакс».
10