Комментарий к Федеральному закону от 10 января 2002 г. № 1-ФЗ «Об электронной цифровой подписи»

назначение ответственного лица за предоставление сведений по запросу (1 день);

подготовку и направление руководству отдела реестров СКП ответа об отказе или выписки по запросу, направление отказа заявителю (1 день);

визирование выписки из Реестра Управления государственных услуг Росинформтехнологии и направление в отдел делопроизводства для отправления заявителю (5 дней);

направление выписки из Реестра УФО ИС заявителю способом, указанном в заявлении в качестве предпочтительного (1 день).39

3.Согласно ч. 1 ст. 13 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» региональные информационные системы субъектов РФ образуют состав государственных информационных систем.

Муниципальные информационные системы согласно ст. 13 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» в состав государственных информационных систем не входят, поэтому могут иметь свои особенности, определяемые решением органа местного самоуправления.

Региональные и муниципальные органы исполнительной власти согласно содержанию комментируемой статьи могут устанавливать только порядок организации

выдачи СКП уполномоченных лиц органов региональной и муниципальной власти.

В качестве примера правового регулирования электронного документооборота с использованием ЭЦП на региональном уровне приведем некоторые нормативно-правовые акты Правительства города Москвы.

Основными правовыми документами Правительства Москвы в области применения ЭЦП по состоянию на август 2009 г. являются постановления:

от 30.12.2003 г. № 1079-ПП «Об уполномоченном органе в области использования ЭЦП в информационных системах органов исполнительной власти города Москвы»;

от 11.05.2004 г. № 299-ПП «Об утверждении Положения о порядке организации выдачи и отзыва сертификатов ключей ЭЦП уполномоченных лиц органов исполнительной власти города Москвы»;

от 07.12.2004 г. № 848-ПП «Об определении уполномоченных удостоверяющих центров»;

от 19.12.2006 г. № 997-ПП «Об утверждении Положения о порядке использования ЭЦП органами исполнительной власти города Москвы и государственными заказчиками при размещении государственного заказа города Москвы»;

от 10.04.2007 г. № 249-ПП «Об утверждении порядка работы с электронными

документами, подписанными ЭЦП в органах исполнительной власти города Москвы».

Порядок работы с электронными документами, подписанными ЭЦП в органах исполнительной власти города Москвы, утвержденный постановлением Правительства города Москвы от 10.04.2007 г. № 249-ПП, включает в себя 10 разделов подробно изложенных правовых норм.

39 Министерство связи и массовых коммуникаций РФ // http://minkomsvjaz.ru/departments/rosinformtechnologii/3028/3077.shtml

71

1)Общие положения, в которых определены пределы действия этого документа, т.е. деятельность органов исполнительной власти города Москвы и городских организаций, уполномоченных удостоверяющих центров органов исполнительной власти города Москвы.

2)Организационные и технические требования при использовании электронных документов.

В этом разделе определены категории электронных документов по источнику возникновения, отношению к оригиналу, способам создания документов, а также — рекомендуемые форматы файлов электронных документов, условия создания и необходимое содержание бумажных копий электронного документа.

3)Документы, создаваемые и используемые в электронной форме в режиме «одного окна».

4)Условия создания и использования электронных документов, которые определяют, что:

замена бумажного документа на электронный сокращает время заявителю на его подготовку;

замена бумажного документа на электронный сокращает затраты на организацию бумажного делопроизводства;

создаваемые электронные документы могут быть неоднократно использованы;

использование электронной формы документа не противоречит законодательству РФ и города Москвы;

между участниками информационного взаимодействия заключены соглашения об электронном взаимодействии в режиме «одного окна», которые устанавливают права и обязанности участников взаимодействия, условия признания юридической силы электронных документов и условия (ограничения) распространения электронных документов;

электронное информационное взаимодействие между участниками осуществляется по согласованным протоколам;

использование электронных документов предусмотрено регламентом подготовки документа в режиме «одного окна».

5)порядок сканирования и размещения электронных копий документов.

6)порядок передачи/приема электронных документов в процессе согласования.

7)порядок хранения и уничтожения электронных документов.

8)обязательства и ответственность сторон, использующих ЭЦП.

Обязанности владельца информационной системы, в которой применяется ЭЦП, разделяются на:

обеспечение соответствия параметров средств ЭЦП с предъявляемыми требованиями со стороны удостоверяющего центра;

обеспечение соблюдения требований действующего законодательства об ЭЦП.

Всвою очередь владелец СКП обязан исполнять все действующие нормативноправовые акты об ЭЦП, в т.ч. и данный Порядок.

72

При этом все участники информационных систем несут установленную законодательством ответственность за причинение вреда в случае несоблюдения ими требований указанного Порядка.

1)Порядок внесения изменений и дополнений.

2)Термины и определения.

Вуказанном Порядке применяются термины, определения которых обозначены в действующем законодательстве об ЭЦП, в текст, кроме того, включены следующие дефиниции:

электронный документ — зафиксированная в электронной форме на материальном носителе информация с реквизитами, позволяющими ее идентифицировать;

реквизиты электронного документа — сведения, которые могут содержаться в электронном сообщении и использоваться для его идентификации как электронного документа;

электронный документооборот — совокупность процессов создания, использования, передачи и хранения электронных документов;

электронное сообщение — информация, переданная или полученная пользователем информационно-телекоммуникационной сети.40 Одним из основных направлений применения ЭЦП органами государственной

власти, всех бюджетных организаций является обеспечение легитимности электронного документооборота в сфере государственного (муниципального) заказа. Главным регламентирующим нормативно-правовым актом государственного (муниципального) заказа является Федеральный закон от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», основные цели которого провозглашены в его содержании:

обеспечение единства экономического пространства на территории РФ при размещении заказов;

эффективное использование средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования;

расширение возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия;

развитие добросовестной конкуренции;

совершенствование деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов;

обеспечение гласности и прозрачности размещения заказов;

предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

Свведением в действие этого Федерального закона все сделки на территории России по приобретению товаров, осуществлению работ и оказанию услуг с участием бюджетных организаций регистрируются и оформляются в электронном виде в

автоматизированной информационной системе государственного (муниципального)

40постановление Правительства города Москвы от 19.06.2007 г. № 495-ПП «Об утверждении Положения о Головном удостоверяющем центре города Москвы» // http://uc-em.ru/download/06.doc

73

заказа. При обращении электронных документов в данной информационной системе используется ЭЦП, генерация и выдача которых осуществляется в соответствии с требованиями комментируемого Закона.

Автоматизация процесса государственных (муниципальных) закупок налажена с целью обеспечения публичности отношений, связанных с использованием бюджетных средств. В свою очередь эффективное функционирование электронного документооборота невозможно без доверительного отношения сторон к надежности параметров применяемых ЭЦП. Поэтому важную роль играют результаты осуществляемой деятельности органов государственной (муниципальной) власти по созданию единого пространства доверия в информационных системах с использованием ЭЦП.

В качестве примера можно привести «Решение о сотрудничестве в сфере информатизации по созданию единого пространства доверия сертификатам ключей ЭЦП для систем размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд», которое было принято 28.02.2007 г. на рабочем совещании с участием заинтересованных представителей различных ведомств, структур и регионов:

Федерального агентства по информационным технологиям;

Управления информатизации города Москвы;

Департамента города Москвы по конкурентной политике;

Комитета по информатизации и связи Санкт-Петербурга;

Министерства экономического развития Республики Саха (Якутия);

Государственного Национального агентства «Информационный центр при Президенте Республики Саха (Якутия)»;

Департамента стратегического развития, информационных ресурсов и систем управления ЯНАО;

Департамента государственного заказа и торговли ЯНАО;

Управления информатизации и технических средств Администрации Ярославской области;

Департамента государственного заказа Ярославской области;

Головного удостоверяющего центра города Москвы ОАО «Мосжилрегистрация»;

Межрегиональной общественной организации «Гильдия отечественных специалистов по государственному и муниципальному заказам»;

ФГУП «Научно-исследовательский институт «Восход».

Целью вышеуказанного рабочего совещания и его решения стала организация

сотрудничества и взаимодействия сторон по созданию, поддержке и развитию единого пространства доверия СКП ЭЦП для информационных систем размещения государственного (муниципального) заказа.

Для создания единого пространства доверия СКП участники рабочей встречи согласовали рассмотрение возможного использования Портала доверенных услуг и удостоверяющего центра ФГУП НИИ «Восход» в качестве «корневого удостоверяющего центра» при создании, поддержке и развитии единого пространства доверия сертификатам ключей ЭЦП для систем размещения государственного (муниципального) заказа.41

41 Решение о сотрудничестве в сфере информатизации по созданию единого пространства доверия //

74

Таким образом, применение ЭЦП в ближайшем будущем охватит массу направлений в области государственного (муниципального) управления.

Например, в Государственной Думе РФ планируется в дальнейшем применение ЭЦП в отношении всех внутренних документов, за исключением трех категорий: касающихся законодательного процесса, требующих финансовых затрат и требующих принятия управленческих решений.42

Статья 17. Использование электронной цифровой подписи в корпоративной информационной системе

1.Корпоративная информационная система, предоставляющая участникам информационной системы общего пользования услуги удостоверяющего центра корпоративной информационной системы, должна соответствовать требованиям, установленным настоящим Федеральным законом для информационных систем общего пользования.

2.Порядок использования электронных цифровых подписей в корпоративной информационной системе устанавливается решением владельца корпоративной информационной системы или соглашением участников этой системы.

3.Содержание информации в сертификатах ключей подписей, порядок ведения реестра сертификатов ключей подписей, порядок хранения аннулированных сертификатов ключей подписей, случаи утраты указанными сертификатами юридической силы в корпоративной информационной системе регламентируются решением владельца этой системы или соглашением участников корпоративной информационной системы.

Комментарий к ст. 17

1. Как указывалось выше (см. комментарий к ст. 3), в настоящее время применение ЭЦП в электронном документообороте осуществляется только в корпоративных информационных системах.

Исходя из положений ст. 13 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» следует различать корпоративные

информационные системы трех видов:

государственные информационные системы;

муниципальные информационные системы;

иные информационные системы.

Отметим особенности корпоративных информационных систем, которые

обозначены в положениях комментируемого Закона:

1) основной регламентирующий нормативно-правовой акт для корпоративной информационной системы — решение ее владельца или соглашение участников системы (далее — Решение (соглашение).

В соответствии со ст. 17 комментируемого Закона это Решение (соглашение) определяет:

http://www.reestr-pki.ru/sections/39/docs/179.html

42 «Документы Госдумы РФ обретут ЭЦП», 2009.04.08. Рубрика: Лента новостей // www.glavbuh.net/newsnalog/dokumenty-gosdumy-rf-obretut-ecp

75

порядок использования ЭЦП в корпоративной информационной системе;

содержание информации в СКП;

порядок ведения реестра СКП;

порядок хранения аннулированных СКП;

случаи утраты СКП юридической силы.

2)статус удостоверяющего центра, обеспечивающего функционирование корпоративной информационной системы. Согласно ст. 8 комментируемого Закона правомочия удостоверяющего центра определяются Решением (соглашением).

Для информационных систем общего пользования удостоверяющий центр должен обладать определенными в Законе качествами (см. комментарий к ст. 8).

3)деятельность удостоверяющего центра согласно п. 3 ст. 15 комментируемого Закона прекращается по Решению (соглашению) только в связи с передачей обязательств другому удостоверяющему центру или в связи с ликвидацией корпоративной информационной системы.

При этом в комментируемом Законе не определен порядок прекращения действия (аннулирования) СКП в случае ликвидации удостоверяющего центра, обслуживающего корпоративную информационную систему. Остается полагать, что это должно быть отражено в соответствующем Решении (соглашении).

4)порядок приостановления действия СКП в корпоративной информационной системе определяется согласно п.1 ст. 13 Закона установленными правилами пользования, иначе — Решению (соглашению).

То есть функции полномочных лиц (органов) на приостановление действия СКП, указанных в ст. 13 Закона, также определяются Решением (соглашением).

5)возможность применения несертифицированных средств ЭЦП.

Как указывалось выше, если используются несертифицированные средства ЭЦП, то подтверждение подлинности ЭЦП в электронном документе, а значит и юридическая значимость документа согласно ст. 3 комментируемого Закона сомнительны. Но для внутри корпоративного обращения эта норма силы не имеет, т.к. при включении в число участников корпоративно-информационной системы лицо добровольно соглашается с условиями и порядком функционирования системы.

6) возможность взимания платы за оказание услуги пользователям СКП.

Согласно ст. 8 и п 4 ст. 9 комментируемого Закона безвозмездные услуги по выдаче СКП и информации об их действии в форме электронных документов оказываются удостоверяющими центрами, выдающими СКП для использования в информационных системах общего пользования. Для корпоративных информационных систем данная норма не применима.

7) запрет на предоставление услуг удостоверяющего центра корпоративной информационной системы участникам информационных систем общего пользования.

Согласно п. 1 ст. 17 комментируемого Закона при оказании услуг участникам информационных систем общего пользования информационная система должна соответствовать требованиям, установленным для информационных систем общего пользования.

76

Логично представить, что участника информационных систем общего пользования, в отличие от иных пользователей, характеризует какая-либо особенность, обозначенная в комментируемом Законе, например, отсутствие каких-либо условий для использования ресурсов системы, в т.ч. и безвозмездный характер предоставления услуг информационной системы.

Таким образом, корпоративная информационная система характеризуется как свободой, грани которой определяются в Решении (соглашении), так и ограничениями для ее пользователей, которые добровольно соглашаются с установленными Решением (соглашением) пределами.

2.Как указывалось в ст. 19 Модельного закона «Об электронной цифровой подписи» использование ЭЦП в корпоративных информационных системах регламентируется внутренними нормативными документами системы. При этом указанные нормативные документы должны содержать положения о правах, обязанностях

иответственности лиц, использующих ЭЦП, а также о распределении рисков убытков при использовании недостоверной ЭЦП между участниками системы.

Так как в комментируемом Законе не обозначена ответственность участников корпоративной информационной системы при использовании ЭЦП, представляется необходимым внесение соответствующих положений в Решение (соглашение).

В качестве примера приведем выдержки из гл. 9 Временного регламента обмена электронными документами с ЭЦП по телекоммуникационным каналам связи в унифицированной системе приема, хранения и первичной обработки налоговых деклараций и бухгалтерской отчетности. Так, налоговый орган несет ответственность перед Пользователями за своевременность обработки информации, поступающей от пользователей в электронном виде по телекоммуникационным каналам связи и предоставление всех необходимых в соответствии с нормативными актами ФНС РФ подтверждений и квитанций в электронном виде.

3.В ч. 3 комментируемой статьи законодатель определил четкие границы полномочий владельца (участников) корпоративной информационной системы в

сфере правового регулирования использования ЭЦП. Решением (соглашением) могут устанавливаться:

содержание информации в СКП;

порядок ведения реестра СКП;

порядок хранения аннулированных СКП;

случаи утраты юридической силы СКП.

По смыслу положений комментируемого Закона нельзя однозначно определить —

кто регламентирует в корпоративных информационных системах порядок изготовления СКП, создание ключей ЭЦП, выдачу СКП и информацию об их действии, а также порядок передачи СКП при ликвидации удостоверяющего центра. Учитывая, что эти стадии жизненного цикла СКП зависят от действий удостоверяющего центра, статус которого согласно ст. 8 комментируемого Закона определяет владелец корпоративной информационной системы (ее участники), следует отнести регламентацию этих операций также к содержанию Решения (соглашения).

77

информационных систем, действующих в правовом поле комментируемого Закона.

1)торговая система оптового рынка электроэнергии ЕЭС России.

Администратор системы — некоммерческое партнерство «Администратор торговой системы». Деятельность системы регулируется регламентами оптового рынка электроэнергии, утверждаемыми НП «АТС» и публикуемыми на сайте администратора, и иными договорами, в т.ч. Соглашением о применении ЭЦП.

Участники системы — генерирующие и энергосбытовые компании, оптовые потребители электроэнергии.

Участникам системы предоставляют услуги удостоверяющего центра сразу три организации: НП «АТС», ООО «КРИПТО-ПРО», удостоверяющий центр ЭЦП ОАО РАО «ЕЭС России».

Регламентными документами в качестве корпоративного стандарта средства ЭЦЦП определено СКЗИ «КриптоПроCSP». Типы документов, исполняемых в электронной форме, — договоры купли-продажи электрической энергии, оказания услуг по оперативно-диспетчерскому управлению, об оказании услуг по передаче электрической энергии и др.

2)сдача налоговой отчетности. На серверах системы «Контур-Экстерн» заведены более 100 тысяч учетных записей подключившихся абонентов. Система «Контур-Экстерн» полностью основана на web-технологии тонкого клиента. Портальная организация серверов позволяет пользователям в единообразном технологическом процессе вести документооборот не только с налоговыми органами, но и с территориальными подразделениями ПФР, Росстата и Соцстраха. Юридическуюзначимость циркулирующих в системе электронных документов

обеспечивает удостоверяющий центр компании «СКБ-Контур», построенный на базе ПАК «КриптоПро УЦ».43

Статья 18. Признание иностранного сертификата ключа подписи

Иностранный сертификат ключа подписи, удостоверенный в соответствии с законодательством иностранного государства, в котором этот сертификат ключа подписи зарегистрирован, признается на территории Российской Федерации в случае выполнения установленных законодательством Российской Федерации процедур признания юридического значения иностранных документов.

Комментарии к ст. 18

1. В условиях активного развития международного сотрудничества в экономике и торговой сфере бесспорна необходимость наличия правового механизма признания юридической силы электронного документа, подписанного ЭЦП, изготовленной вне пределов РФ. В Концепции формирования в РФ электронного правительства до 2010 года

43 А. Прохоров, Ю. Маслов. Мифы и реальность применения ЭЦП в России // КомпьютерПресс, 2006, № 6

78

(утверждена распоряжением Правительства РФ от 06.05.2008 г. № 632-р) указывается, что в рамках совершенствования нормативно-правовой базы необходимо обеспечить развитие законодательства РФ, регламентирующего использование ЭЦП в РФ, гармонизированного

смеждународными правовыми актами.

Вст. 12 Типового закона ЮНСИТРАЛ от 05.07.2001 г. «Об электронных подписях» (принят в г. Вене на 34-й сессии ЮНСИТРАЛ ООН) обозначено:

юридическая сила СКП не зависит от места выдачи или создания, или использования СКП или места нахождения его владельца;

СКП, выданный за пределами принимающего государства, обладает юридической силой, если он обеспечивает по существу эквивалентный уровень надежности;

при определении уровня надежности СКП следует признавать международные стандарты и любые другие соответствующие факторы;

уровень надежности СКП, зарегистрированного за рубежом, не требует подтверждения, если стороны договорились между собой об использовании определенных видов электронной подписи или сертификатов, — такая договоренность признается достаточной для цели трансграничного признания, за

исключением случаев, когда такая договоренность не будет действительной или не будет иметь силы согласно применимому праву.

Согласно ст. 7 Директивы 1999/93/ЕС от 13.12.1999 г. условиями юридической эквивалентности СКП, изготовленных за рубежом, являются:

соответствие сервис-провайдера (удостоверяющего центра) требованиям Директивы и его аккредитация согласно плану по добровольной аккредитации;

гарантия сервис-провайдера выдачи СКП согласно требований Директивы;

СКП или сервис-провайдер признается согласно двустороннему или иному соглашению между сообществом, третьей стороной или международными организациями.

Ав ст. 20 Модельного закона «Об электронной цифровой подписи» говорится, что ЭЦП, которая может быть проверена открытым ключом, имеющим иностранное свидетельство, выпущенное одной из стран СНГ или государством, с которым есть договор, обеспечивающий равноценную безопасность электронных сообщений, признается ЭЦП в соответствии с настоящим Законом.

2. В комментируемой статье Закона указывается, что СКП признается (обладает юридической силой) в случае выполнения процедур признания юридического значения иностранных документов.

Установление и засвидетельствование подлинности подписей, легитимность документов в международном обращении осуществляется посредством их консульской легализации, порядок которой регламентируется Инструкцией о консульской легализации (утверждена МИДом СССР 06.07.1984 г.). Согласно гл. IV данной Инструкции легализации подлежат только документы в бумажной форме, что представляет собой актуальную проблему для международного сотрудничества.

В Конвенции ООН, отменяющей требование легализации иностранных официальных документов, принятой 05.10.1961 г. в Гааге, также отражены нормы о легализации только документов в бумажном варианте.

79

Второй проблемой международного взаимодействия РФ при использовании ЭЦП является необходимость сертификации средств ЭЦП для признания юридической силы СКП (ст. 3 и 4 комментируемого Закона). Отсутствие в РФ международного соглашения о признании иностранных сертифицированных средств ЭЦП не позволяет согласно требованиям комментируемого Закона признать юридическую силу СКП, созданных за рубежом.

Таким образом, в настоящее время в РФ юридическая сила иностранных СКП в соответствии с требованиями комментируемого Закона не признается.

Статья 19. Случаи замещения печатей

1.Содержание документа на бумажном носителе, заверенного печатью и преобразованного

вэлектронный документ, в соответствии с нормативными правовыми актами или соглашением

сторон может заверяться электронной цифровой подписью уполномоченного лица.

2. В случаях, установленных законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации или соглашением сторон, электронная цифровая подпись в электронном документе, сертификат которой содержит необходимые при осуществлении данных отношений сведения о правомочиях его владельца, признается равнозначной собственноручной подписи лица в документе на бумажном носителе, заверенном печатью.

Комментарий к ст. 19

1. В качестве одной из особенностей использования ЭЦП законодатель обозначил передачу содержания и подтверждение легитимности бумажного документа посредством электронного документооборота. Такое применение ЭЦП в комментируемом Законе именуется «случаем замещения печати».

Основными условиями использования электронного документа взамен оригинала на бумаге можно считать:

замещение печати может быть ограничено и прекращено до прекращения срока действия бумажного документа;

не подлежит сомнению возможность признания электронного документа электронным дубликатом (копией) бумажного документа;

срок действия электронного дубликата (копии) бумажного документа не может

превышать срок действия его оригинала.44 Содержание комментируемой статьи определяет возможность и условие придания

юридической силы электронному документу, содержание которого повторяет содержание документа на бумаге, заверенного печатью.

Во-первых, правовое регулирование случаев замещения печати должно осуществляться либо соответствующим нормативно-правовым актом, либо соглашением сторон. Электронный документ, отражающий содержание оригинала на бумаге, не будет

44постановление Правительства города Москвы от 19.06.2007 г. № 495-ПП «Об утверждении Положения о Головном удостоверяющем центре города Москвы» // http://uc-em.ru/download/06.doc

80