Инновационные подходы к управлению качеством в образовательной системе. Монография

некоммерческих организациях», поскольку указанные нормы Закона позволяют закреплять в уставе автономной некоммерческой организации внутреннюю корпоративную структуру, при которой деятельность этой организации становится полностью подотчетной ее учредителям.

По Закону, автономное учреждение – это некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. Это – юридическое лицо, которое полученные от деятельности доходы использует самостоятельно; оно отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим имуществом, за исключением недвижимого и особо ценного движимого, закрепленным за ним собственником или приобретенным за счет собственника. Собственником имущества является РФ, ее субъект или муниципальное образование.

Уже сейчас в какой-то степени просматриваются возможные положительные стороны и отрицательные последствия (риски) преобразования указанных учреждений в новую форму.

К отрицательным последствиям следует отнести лишение гарантий организациям культуры со стороны органов власти, а также сокращения выделяемых им бюджетных средств, новый виток коммерциализации социальной сферы, массовое вытеснение бюджетных (т.е. бесплатных для гражданина) социальных услуг и замена их платными, риск приватизации образовательных учреждений, утрата прав и льгот, предусмотренных законодательством для образовательных учреждений.

Помимо перечисленных «мнимых» [32] рисков стоит выделить

иреальные:

резкое ограничение полномочий руководителя без снятия с него ответственности за результаты деятельности автономных учреждений;

исключение роли трудовых коллективов и иных организаций самоуправления в принятии принципиальных решений в деятельности автономных учреждений;

риск роста бюрократизма и коррупции.

Наряду с этим автономные учреждения имеют неоспоримые преимущества перед бюджетными учреждениями. Изменение типа государственного (муниципального) учреждения позволит:

21

-создать более четкое разделение между покупателями и производителями услуг отраслей социальной сферы и способствовать развитию практики контрактных отношений организаций с органами государственной власти;

-легче формировать, внедрять и изменять структуру и механизмы управления; стать средством привлечения инвестиций в отрасли социальной сферы и расширения источников финансирования текущей деятельности этих организаций;

-создать необходимые стимулы и условия для существенного повышения эффективности использования кадровых, материальнотехнических и финансовых ресурсов.

Новая разновидность организационно-правовой формы должна стать основой внедрения новых финансовых механизмов: переход от смет на содержание бюджетных учреждений к оплате государством предоставляемых населению услуг. При этом организации должны иметь большую хозяйственную самостоятельность и нести большую ответственность за принимаемые решения.

Таким образом, автономные учреждения - новый тип государственного учреждения в рамках проводимой реструктуризации бюджетного сектора.

1.3. Зарубежный опыт развития организационноэкономического механизма образовательных учреждений

История многих стран показывает, что, несмотря на тяжелые экономические потрясения, институт образования остается относительно наиболее устойчивым. Право на образование является одним из важнейших прав человека, создающим предпосылки для развития личности. В то же время с развитием отдельных личностей развивается и общество в целом. В развитых странах в настоящее время считается общепризнанной необходимость вложения государственных средств в систему общего среднего образования. При этом частные каналы финансирования приветствуются, но не рассматриваются в качестве основных. Во всех развитых странах общество считает правительство ответственным за финансирование системы общего среднего образования.

В Британии в начале XIXвека, когда парламент обсуждал закон о распространении базового обучения на низшие сословия, президент королевского общества отрицал такую возможность под

22

предлогом «нанесения ущерба морали и счастью этих сословий». Школа, заявил он, научит их презирать свою собственную судьбу вместо того, чтобы делать из них послушных батраков или готовить их к другому труду, соответствующему их положению в обществе, расколет их на группы и сделает непокорными, научит читать вредные для общества брошюры, а также развращающие ум книги и издания, противоречащие христианскому учению [8]. Однако, как известно, через 100 лет Всеобщая декларация прав человека провозгласила право каждого на образование. То, что отрицалось в те времена, вряд ли нуждается в доказательствах сегодня.

Европейские системы образования все более унифицируются, в том числе стираются особенности экономических механизмов в разных странах.

Во многих странах Западной Европы отмечается устойчивая тенденция к более длительному обучению в школе. Она подразумевает увеличение продолжительности унифицированных учебных циклов и, следовательно, продление базового цикла, как, например, в школах Италии, Испании и Нидерландов. Результатом такой тенденции становится повышение возраста, когда молодые люди уже осознанно смогут выбрать область своего дальнейшего профессионального обучения.

Общие тенденции развития общего среднего образования проявляются в отдельных странах по-разному, при этом общим является ответственность государства за их функционирование и бесплатность для учащихся. В программе реформ в области образования США акцентируется: «Если наша страна не сможет дать образование каждому ребенку, то нас постигнут неудачи и во многих других областях. Но если мы будем успешно работать в сфере обучения нашей молодежи, нас ожидают значительные успехи, влияющие на жизнь всей страны и отдельных ее граждан» [29].

Ирландская система высшего образования привлекает внимание экспертов по нескольким причинам.

Во-первых, обращает внимание роль системы высшего образования в недавнем «ирландском экономическом чуде». Революционные темпы модернизации производства, сопряженные с увеличением инвестиций в сферу образования, еще раз подтвердили значение образовательного потенциала для экономического развития.

Во-вторых на фоне процессов старения населения европейских стран Ирландия выглядит исключением. Средний возраст ее жителей

23

– 28 лет. Модернизация экономики страны проходила на фоне демографических процессов омоложения населения и повышения человеческого потенциала, чему в немалой степени способствовало возвращение потомков ирландских эмигрантов в период экономического бума.

В-третьих, интерес представляет модель делегирования правительственными структурами функций управления и планирования организации-посреднику.

В-четвертых, характерная черта ирландской модернизации - привлечение инвестиций в сектор высоких технологий и параллельно инвестирование в IT-образование. Перестройка ирландской системы образования (повышение статуса технологических институтов, усиление преподавания технических дисциплин в университетах, курс на непосредственное взаимодействие – корпораций и вузов. Информатизация образования) была в значительной степени обусловлена потребителями экономики.

Наконец, ирландская модель высшего образования интересна еще и тем, что представляет собой удачное сочетание традиционных и модернизационных компонентов; это сборная конструкция современных, отвечающих всем требованиям рынка институтов, построенная на фундаменте старейшей в Европе образовательной системы. 90% финансирования институтов высшего образования обеспечивается государством.

Университеты пользуются значительной автономией в вопросах самоуправления и проведении собственной финансовой политики. Предоставляемая свобода определять свою стратегию и приоритеты в преподавании и научной деятельности дает возможность ставить перед собой амбициозные задачи и решать их. Очевидно, что свобода выбора направлений деятельности сопряжена и с риском потерпеть неудачу, разрушить репутацию и утратить лидерство в других областях.

Государственная политика и законодательство стимулируют технологические институты развивать исследования, преподавание и коммерческую деятельность.

Рассматривая образовательную систему США, можно сказать, что нормы Конституции США дают право каждому штату принимать законодательные акты в области образования, создавать и развивать свою систему образования, наиболее подходящую для конкретных местных условий и отвечающую интересам и потребностям жителей

24

штата, при соблюдении конституционных гарантий, прав и привилегий граждан США. Как правило, законодательные собрания штатов значительную ответственность делегируют местным органам народного образования, предоставляя им и самим учебным заведениям большую самостоятельность в решении вопросов образования на своих территориях.

Во всех штатах США, кроме штата Гавайи, для управления образованием на муниципальном уровне созданы специальные административно-территориальные единицы – школьные округа. Они наделены значительными полномочиями и отвечают за создание и регулирование деятельности всех общественных учреждений элементарного и среднего образования на своих территориях.

Во Франции введено обязательное бесплатное 10-летнее обучение для детей с 6 до 16 лет, и функционируют платные частные школы. Исследователи отмечают, что «во Франции образование попрежнему считается национальной миссией государства». Во французском законе об образовании 1989 года указаны четыре главные цели функционирования системы образования страны: передача знаний и культуры; подготовка к профессиональной жизни; формирование будущего гражданина демократического общества; сокращение неравенства в доступе к обучению. Прогресс образования, оцениваемый по достижению этих целей, составлял я последние десятилетия в среднем 1% в год, что намного меньше роста расходов на систему образования (2,4% в год в среднем).

Государственные школы получают средства из государственного бюджета, а частные школы, также получающие государственные субсидии, в своем большинстве принадлежат церкви (более 90% общего числа негосударственных школ), в них обучается до 20% учащихся.

В Германии государство гарантирует бесплатное обязательное 9-летнее обучение в общественных учебных заведениях, но существуют и частные школы. В Германии подавляющее большинство образовательных учреждений принадлежит государству. Обучение в них бесплатное. Основным источником финансирования этой сети являются средства земель и муниципалитетов. Бюджеты земель покрывают более 72% от общей суммы расходов на образование. На средства общин и так называемых «целевых союзов» в основном содержатся общинные начальные и средние школы. Наряду с государственными и общинными в ФРГ имеются и частные

25

платные школы, в том числе и конфессиональные, которые при этом получают значительную (иногда до 90% всех расходов) финансовую поддержку государства. Доля частных учебно-воспитательных учреждений возрастает по уровням образования.

ВШвеции обучение в государственных образовательных учреждениях бесплатное, они содержатся и финансируются государством и коммунами. В целом же на нужды образования выделяется около 22% расходов местных органов власти и около 13,5% – из государственного бюджета. В стране имеется небольшое число частных школ и учреждений «после среднего» образования, большинство из них также получают государственные субсидий. Характерной чертой системы образования в этой стране является значительная свобода образовательных учреждений в расходовании выделенных им средств.

ВВеликобритании также действует система бесплатного общего образования для всех детей в муниципальных школах и работают платные частные учебные заведения. Ответственность за развитие и управление школами сосредоточена на уровне местных окружных управлений образования.

Большой интерес представляет сегодня опыт государств, обладающих более близкой для России политической системой. Одной из таких стран, имевшей длительное время сходную с советской административно-хозяйственную систему, и находящейся сегодня в условиях социально-экономических преобразований, является Китайская народная республика. В Китае, как и в России, функционирует громоздкая бюрократическая структура управления при недостаточности правового обеспечения разграничения прав и ответственности различных субъектов управления. В тоже время вслед за развитыми странами, Китайская народная республика переходит на следующий этап развития человеческой цивилизации - постиндустриальное информационное общество. Обладая огромным, самым большим в мире населением, Китай постепенно становится мощнейшей экономикой мира. Многие ученые считают, что буквально через 10 лет, это страна, обладающая гигантскими человеческими ресурсами, будет лидером мировой экономики.

ВКитае введено бесплатное обязательное базовое образование

вобъеме 9лет, которое финансируется из государственного бюджета. Однако при этом, ссылаясь на дефицит бюджетных ассигнований, школьные администрации и правительства на уровне волостей, уездов

26

и выше, вводились поборы с учащихся (до 10% себестоимости обучениях называемые «цзафэй») [9].

Н.Е. Боревская отмечает, что «основные направления управленческой реформы системы образования в КНР в последней четверти XX в. соответствовали международным критериям». Однако в отличие от ряда посттоталитарных государств Восточной Европы, где реформа управления образованием включала два одинаково важных процесса децентрализации и широкого привлечения общественности, в Китае она пошла все же в основном по первому пути. При этом, как и в России, отсутствие правовой культуры и несовершенство системы инспектирования часто приводили к нецелевому использованию бюджетных средств, невыплате заработной платы учителям, различного рода нарушениям [7].

Отношение к образованию в развитых странах проявляется не только в размерах финансирования но и в статусе педагога. Учитель в большинстве зарубежных стран относится к одной из категорий государственных служащих, на которых распространяются общие административно-правовые положения, регламентирующие прием и увольнение, пенсионное обеспечение. Учитель в развитых странах (например, в Германии), относится к достаточно высоко оплачиваемому слою работников наемного труда. В Швейцарии учителя находятся на публичной службе, однако зачисление на должность происходит на выборной основе.

Практически во всех развитых странах функционируют общественные органы управления образованием, имеющие различную степень полномочий (школьные комитеты и др.). Так, в Австрии школьный совет играет лишь совещательную роль, главным образом в отношении педагогических методов, используемых коллективом школы. Во Франции же основным представительным органом в школах является административный совет, который образуется из представителей муниципальной власти, школьной администрации, учителей и родителей. В его работе принимают участие и другие компетентные лица (представители деловых кругов, профсоюзных объединений и др.). Возглавляет совет директор школы. В основном в обязанности совета входит составление ежегодного отчета по обучению в школе, выполнению школьной программы, достигнутым результатам и реализации поставленных целей, а также утверждение бюджета в соответствии с правилами, определенными законодательством.

27

Многие исследователи справедливо отмечают, что эффективность образовательных учреждений зависит не только от размеров инвестиций; «большую роль играют многие системные факторы: структура самой системы образования, характер взаимодействия ее элементов, качество действующих образовательных программ и их совместимость в различных образовательных учреждениях, эффективность подготовки профессорско-преподавательского состава и т.д.» [5].

Можно выделить группу факторов, воздействие которых на качество образования настолько очевидно и существенно, что практически никогда не оспаривается. Это факторы, связанные с обеспеченностью учебниками и другими учебно-методическими пособиями и материалами. Однако, несмотря на высокую эффективность инвестиции в учебно-методические материалы, возникают вопросы, в какие виды и типы учебных пособий наиболее эффективно вкладывать средства, а также какова необходимость их соответствия с инвестициями в другие факторы учебного процесса.

Вразвитых странах с рыночной экономикой проводились эксперименты и по введению потребительской платы за образование. Под потребительской платой понимается сумма, вносимая пользователями за определенные образовательные услуги или их элементы (например, плата за дошкольное образование, оплата стоимости учебников, плата за проживание в общежитии для студентов и т.д.). Обоснованием для введения потребительской платы является то, что, несмотря на финансирование образовательных учреждений за счет налогов, уплачиваемых семьями обучающихся, учащиеся получают значительную выгоду от образования, поэтому их семьи должны нести часть расходов. Семьи, не имеющие детей, также получают выгоды от образования, но в меньших объемах по сравнению с семьями, имеющими детей.

Международные исследования доказывают, что введение потребительской платы за образование является препятствием в доступе к образованию для детей и подростков из бедных семей. Для решения этой проблемы стали придумывать различные ваучерные схемы, что в свою очередь привело к отвлечению дополнительных средств на администрирование и уменьшению объема средств, используемых для ведения собственно образовательного процесса.

Внекоторых развитых странах мира в конце прошлого века

осуществлялись попытки внедрения подушевых принципов

28

финансирования образовательных учреждений. Например, в Великобритании, где последовательно проводились в жизнь нелиберальные принципы, стали внедрять систему квазирынков, при которой система общего среднего образования продолжает полностью или частично финансироваться государством, в то время как потребитель в лице родителей или самих учащихся получает право на выбор.

Зарубежные специалисты обращают внимание и на следующие негативные последствия подушевого нормативного финансирования: после введения данной системы в колледжах Великобритании почти во всех колледжах часы обучения существенно сократились для снижения затрат на оплату персонала. Стали нарастать опасения по поводу снижения качества обучения студентов. Более того, преподавательский состав стал рассматриваться скорее как основная статья расходов, чем как ценный потенциал.

В целом, при всем многообразии финансовых потоков в развитых странах Запада на сегодняшний день сложились три основные финансово-экономические модели образования (которые в чистом виде встречаются редко):

1.Ориентированная на рынок, в рамках которой предпочтение отдается ограничению расходов на образование со стороны государства, побуждая государственные учебные учреждения становиться субъектами рынка.

2.Исходящая из главной роли государства в финансировании, согласно которой образование должно обеспечивать всестороннее развитие индивидов и являться заботой всего общества и быть свободным от доминирующего влияния большого бизнеса.

3.Основанная на принципах государственного рынка, согласно которой финансирование образования должно обеспечивать не результаты деятельности учебного заведения, а гарантированные равные стартовые возможности для всех учащихся.

Исследования показывают, что во многих странах с переходной экономикой проводилась политика, направленная на увеличение участия населения в финансировании образовательных услуг, что во многом было вызвано недостаточностью бюджетных средств, выделяемых на образование. В результате произошло снижение уровня обязательного образования, обеспечиваемого государством. Так, во всех странах бывшего СССР (кроме Туркменистана, Украины и Узбекистана) и в большинстве стран

29

Центральной и Восточной Европы был снижен уровень обязательного школьного образования со среднего (полного) общего до уровня основного общего образования [35]. В частности, в Грузии среднее общее образование стало практически полностью платным с 10 по 12 класс, а из образовательного законодательства Азербайджана, Армении и Грузии следует, что завершающую ступень общего образования можно получить бесплатно только на конкурсной основе.

Таким образом, опыт развитых стран показывает, что государство обязано оплачивать полностью образовательные услуги, финансируя образовательные учреждения. С учетом общемировых тенденций повышения значения бюджетного финансирования образовательных учреждений, необходимо развивать в первую очередь государственный рынок образовательных услуг. Необходимо учитывать, что бюджетное финансирование было и остается важнейшим источником финансирования системы общего среднего образования.

В то же время государство в ряде случаев должно заменить рынок, осуществляя субсидирование системы общего среднего образования, внедряя квазирыночные механизмы. Без элементов рыночных отношений экономические отношения системы общего среднего образования в условиях рыночной экономики оказываются ущербными, искажая реальную ценность образовательных услуг и не обеспечивая должной компенсации затрат (в том числе и человеческих ресурсов) образовательных учреждений. Однако внедрение элементов рыночных отношений должно сопровождаться комплексом мер, направленных на обеспечение общедоступности и бесплатности общего среднего образования. Необходимо соблюдение оптимального баланса между экономической и социальной эффективностью.

1.4. Развитие образования в системе соответствия международным стандартам качества

В социально-экономическом развитии страны и повышении благосостояния ее граждан огромную роль играет система образования. Этому доказательство - многовековой опыт эволюции человечества. Образование является неотъемлемой частью экономического и культурного развития, будучи и результатом, и предпосылкой этого развития.

30