Инновационные подходы к управлению качеством в образовательной системе. Монография

три очень важных момента: содержание образования представляет собой один из наиболее существенных факторов социального прогресса, долгосрочного устойчивого развития экономики, совершенствования человеческого капитала государства. В четвертой главе закона приведены подсистемы экономики образования в разрезе уровней образования. Первичным структурным звеном этой отрасли является образовательное учреждение, выступающее юридическим лицом: детский сад, школа, техникум, вуз и т.п.

Вместе с тем, экономика образования как система характеризуется такими свойствами: целенаправленность, целостность, многоструктурность, взаимосвязанность ее элементов, устойчивость, управляемость, самонастройка, способность к самосовершенствованию, т.е. к развитию. Но это не замкнутая система. Она составляет особое единство с окружающей средой, с системой общего порядка.

Следует отметить, что экономика образования является неотъемлемым структурным элементом системы образования в целом, в каких бы организационных, правовых и иных формах последняя ни функционировала. Именно своеобразие производительной деятельности и экономических отношений в отрасли образования обусловили появление такой особой экономической науки, как экономика образования.

Современные экономические проблемы образования за последние десятилетия раскрывались под углом зрения двух главных моделей: теории человеческого капитала и концепции экономики образования как отраслевой экономической науки.

Основоположником теории человеческого капитала является виднейший представитель классической школы экономистов Англии А. Смит. Более фундаментальное теоретическое обоснование этой теории сделано в работах К. Маркса. Он первым из классиковэкономистов четко разграничил категории «труд» и «рабочая сила», дал их развернутые определения.

На сегодняшний момент не существует целостной и убедительной концепции человеческого капитала. Концепция человеческого капитала, как и теории «производительного труда», «трудовой стоимости», «общественных благ» и др., относится к частным теориям. Они решают лишь частные, а не всеобщие вопросы экономической науки. Потому-то они и не могут быть основой любой конкретно-экономической науки.

11

Вернее было бы сказать, что теория человеческого капитала выступает одним из основных источников научной дисциплины (экономика образования).

Другой научный подход к экономике образования содержится в исследованиях отечественных экономистов. Истоки зарождения экономики образования как науки просматриваются в трудах академика С. Г. Струмилина, посвященных хозяйственному значению народного образования, его влиянию на эффективность труда и производства. В этих трудах он предвосхитил многие идеи, реализованные и развитые позднее в исследованиях зарубежных и российских экономистов, занимающихся проблемами человеческого капитала и экономической эффективности образования.

В. А. Жамин и С. Л. Костанян в 60-70-е годы определили экономику образования как науку, изучающую характер проявления и специфику действия экономических законов в одной из отраслей народного хозяйства - в образовании; исследует движение материальных и денежных средств, направляемых обществом на расширенное воспроизводство квалифицированной рабочей силы через систему образования в целях удовлетворения потребностей народного хозяйства, науки, культуры и воспитания человека [19].

В рамках приведенного выше определения можно выделить непосредственную взаимосвязь экономики образования с процессами расширенного воспроизводства рабочей силы, что является необходимым условием обеспечения процесса расширенного воспроизводства социально-экономической системы в целом. Прежде всего, продуктивен сам постулат о том, что экономика образования - неотъемлемая и важная составная часть системы экономических наук. Поэтому в качестве теоретической и методологической основы и для экономики образования выступает политическая экономия, выясняющая экономические категории и законы развития любой отрасли экономики.

Экономика образования – важная ветвь системы экономических наук. Эти науки занимаются исследованием совокупности производственных отношений во взаимодействии с производительными силами. Они выясняют: как общества используют ограниченные ресурсы для производства полезных продуктов и распределяют их среди различных групп людей.

Экономика образования, будучи одной из отраслевых экономических наук, имеет свой особый предмет и решает свои

12

специфические задачи. Она связана с постижением и анализом своеобразных экономических закономерностей их развития в сфере обучения и подготовки квалифицированных работников.

Экономика образования относится к числу самых молодых экономических наук. Ее предметом выступает взаимодействие производительных сил и производственных отношений в системе образования, обеспечивающих качество образовательных услуг, соответствующее потребностям долгосрочного устойчивого развития социально-экономической системы.

Отметим, что взаимодействие между различными субъектами, от которых зависит развитие сферы услуг высшего профессионального образования, зачастую носит достаточно противоречивый характер. Так, могут существовать различные представления о качестве образовательных услуг между учреждениями образования и крупными отраслевыми потребителями подготавливаемых кадров – например, промышленными предприятиями, организациями финансово-кредитной системы, государственными органами и т.п. Возможно и существенное несоответствие между государственными стандартами к объему и качеству образовательных услуг и уровню компетентности педагогов конкретных образовательных организаций системы ВПО. Наконец, сами абитуриенты могут в определенной своей массе придерживаться сугубо номиналистического подхода к образовательным услугам, будучи заинтересованы преимущественно в получении диплома соответствующего учреждения ВПО, а не в собственно в образовательных услугах высокого уровня качества.

Таким образом, следует создать комплексную систему управления образовательными услугами, позволяющую оперативно совершенствовать структуру образовательного процесса, а именно контроль над качеством образовательных услуг, связь с работодателями и другими субъектами образовательной системы. А это в свою очередь, приведет к уменьшению возможных противоречий.

Как конкретная наука и учебная дисциплина экономика образования обладает своим, только ей присущим предметом, то есть объектом и субъектом изучения. Таким объектом являются своеобразные производительные силы и экономические отношения, характерные для организации и проведения процесса образовательной деятельности. Объект - это экономические условия и формы

13

воспроизводства рабочей силы, формы общественных затрат на развитие системы образования и подготовку кадров.

Субъектом исследования и изучения в экономике образования выступают люди, большая часть населения, которая в той или иной мере включена в образовательную трудовую деятельность. Это дети, воспитывающиеся в дошкольных заведениях, учащиеся различных школ, средних специальных учебных заведениях, студентов вузов и их родители, все, кто потребляет образовательные услуги; воспитатели, преподаватели и другие работники сферы образования. Сами экономические отношения, складывающиеся между различными субъектами по производству, обмену, распределению и потреблению образовательных услуг, многолики и выходят за пределы системы образования. К этим отношениям можно отнести следующие: отношения между государством и отдельным тружеником; между обществом и всеми занятыми в системе образования, а также в отдельных ее звеньях и учебных заведениях; между трудовыми коллективами общеобразовательных школ, средних специальных и высших учебных заведений; между педагогическими коллективами и учащимися; между преподавателями и родителями учащихся; между трудовыми коллективами образовательных учреждений и их отдельными членами; между коллективами образовательных учреждений и трудовыми коллективами других отраслей народного хозяйства и т. д. В экономическом исследовании и изучении эти многообразные отношения должны рассматриваться в системе, а не в отрыве, не в изоляции друг от друга.

Самобытность производственных отношений в сфере образования проявляется и в том, что здесь по-особому действуют объективные экономические законы. Взять хотя бы закон возвышения потребностей, который выражает причинно-следственную связь между развитием общественного производства и процессом количественного роста и качественного совершенствования потребностей населения. В наше время образовательные потребности относятся к числу наиболее динамично растущих. Современная НТР и социальный прогресс порождают потребность в интеллектуализации труда.

Образование и квалификация превратились в самостоятельные ценности, поскольку одновременно удовлетворяют потребности, как личности, так и общества. Интеллектуализация труда и других сторон человеческой деятельности в условиях социально-экономического

14

прогресса приводят к заметному росту образовательного и квалификационного уровня населения, к возрастанию интеллектуальных затрат в материальном и духовом производстве. Тем самым проявляется экономическая закономерность более быстрого возрастания потребности в образовательных услугах, чем в материальных благах. Это усиливает тенденцию увеличения доли всех услуг в валовом внутреннем продукте (ВВП) страны.

Своеобразно проявляются в сфере образования и законы рыночной экономики: закон спроса и предложения, закон стоимости и др. В связи с преобладанием бесплатного образования спрос на образовательные услуги чаще не определяется платежеспособным спросом потребителя. Действие закона стоимости в области образования до сих пор по существу недооценивается, о чем речь пойдет позднее.

Экономические категории в области образования тоже проявляются по-особому. Необычны здесь труд и его компоненты, продукт труда – образовательные услуги с их особой полезностью. Основной разновидностью собственности выступает интеллектуальная собственность. Своеобразное выражение получают и такие общеэкономические категории, как товар, его цена, заработная плата, хозяйственный механизм и др.

Не менее важно и то, что в определении народное образование рассматривается как отрасль, создающая услуги. Образовательные услуги - особая разновидность экономических благ.

На этапе становления рыночной экономики особенно обострилась необходимость замены прежде господствовавшей внеэкономической командно-распределительной системы хозяйственного механизма новым экономическим механизмом с внедрением возмездного принципа ведения образовательной деятельности.

По мере становления цивилизованной рыночной экономики, разгосударствления образования, повышения жизненного уровня и доходов населения России появляются коммерческие учебные заведения, которые за счет собственной прибыли смогут создавать и развивать учебно-материальную базу, соответствующую потребностям времени. Важную роль в функционировании таких заведений призван сыграть частный бизнес. В свою очередь коммерческие образовательные учреждения на коммерческих

15

условиях будут готовить для предпринимательских структур специалистов высокого класса и квалифицированных работников.

Образование как приоритетная отрасль экономики выполняет важную экономическую функцию по обеспечению населения образовательными услугами и всех отраслей общественного производства квалифицированными кадрами.

По своим организационно-правовым формам образовательные учреждения в настоящее время бывают государственными, муниципальными и негосударственными некоммерческими организациями.

Проблема некоммерческого характера экономики системы образования, и ее учреждений относится к числу злободневных, но до конца не решенных проблем.

Объективные причины такого положения, на наш взгляд, лежат в самой идее деления всех юридических лиц на два таких вида как коммерческие и некоммерческие. Это означает, что любое юридическое лицо может быть либо коммерческой, либо некоммерческой организацией.

Анализ норм Гражданского Кодекса РФ и Федерального закона «О некоммерческих организациях» позволил выделить следующие признаки, свойственные именно некоммерческим организациям:

1.Некоммерческие организации исключают получение прибыли как цели. Вся полученная прибыль направляется на цели создания организации.

2.Полученная по результатам деятельности прибыль не распределяется между участниками, а направляется на достижение целей создания организации.

3.Источником существования некоммерческих организаций является целевое финансирование или добровольные взносы, а также средства от осуществления коммерческой деятельности в случае, если такая деятельность разрешена уставом организации.

4.Некоммерческие организации имеют только гражданские права и обязанности, которые предусмотрены учредительными документами и соответствуют целям деятельности.

Согласно п. 1 ст. 2 ФЗ «О некоммерческих организациях» «некоммерческой организацией является организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности...».

16

Жесткость и конкретность данной формулировки дали возможность многим ученым предложить выделять именно этот признак в качестве основного, который позволяет отличать коммерческие организации от некоммерческих. В связи с этим нам следует ответить на следующие вопросы: основные цели деятельности некоммерческих организаций и может ли некоммерческая организация осуществлять предпринимательскую деятельность, извлекая при этом прибыль?

Ответ на первый вопрос мы можем найти в п.2 ст. 2 ФЗ «О некоммерческих организациях», который устанавливает, что некоммерческие организации могут создаваться для достижения «социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ».

Представленный набор целей весьма широк и разнообразен, так как охватывает практически все стороны жизни человеческого общества. Однако и он является не исчерпывающим, так как сам Закон предоставляет возможность его многократного увеличения за счет «иных целей», при условии, что они могут быть направлены на достижение общественных благ. Таким образом, закон сознательно обеспечивает некоммерческим организациям как участникам гражданского оборота предельно широкие возможности.

Однако в этом случае значительно возрастает степень важности правильного ответа на второй вопрос.

П. 2 ст. 24 ФЗ «О некоммерческих организациях» позволяет осуществлять некоммерческим организациям предпринимательскую деятельность, хотя и с некоторыми ограничениями. Но согласно ст. 2 ГК РФ предпринимательская деятельность определяется как источник получения прибыли. Как же в этом случае соотносятся цель деятельности, прибыль и предпринимательская деятельность применительно к некоммерческим организациям, если в качестве основного критерия деления некоммерческих и коммерческих организаций выделяется цель деятельности?

Многие исследователи юридических лиц отмечают, что такой критерий как цель осуществления деятельности «не является

17

достаточно четким и всеобъемлющим…»или «является весьма нечетким». Следовательно, сам факт закрепления за некоммерческими организациями права заниматься предпринимательской деятельностью, с этой точки зрения, приводит к стиранию грани между коммерческими и некоммерческими организациями, поэтому данный критерий классификации юридических лиц является неудовлетворительным.

Если же рассматривать не цель деятельности, а цель создания организации, то необходимо затрагивать тот факт, что многие некоммерческие организации могут осуществлять предпринимательскую деятельность, если доходы от этой деятельности направляются на достижение целей, ради которых они были созданы.

Кроме критерия отсутствия извлечения прибыли в качестве основной цели деятельности, российское законодательство (п.1 ст. 50 ГК РФ и п.1 ст. 2. ФЗ «О некоммерческих организациях») затрагивает еще один – запрет распределения прибыли, полученной в результате осуществления некоммерческой организацией предпринимательской деятельности между ее участниками. Данный запрет является обязательным элементом правового статуса некоммерческих организаций, призванным обеспечить целевое использование имущества этих организаций. Некоммерческие организации обязаны всю прибыль расходовать только на достижение целей создания организации.

Запрещение распределения, а не получения прибыли позволит некоммерческим организациям с большим успехом реализовывать уставные задачи.

Еще одной объективной причиной существования образовательных учреждений как формы некоммерческих организаций, на наш взгляд, является отсутствие внутренних инвесторов, то есть лиц, которые в обмен на вложения в имущество организации получают известные права требования к юридическому лицу, пропорционально сделанным вложениям, которые позволяют осуществлять управление такой организацией [33].Некоммерческие инвесторы лишены внутренних инвесторов, поскольку для них не только не предусматривается механизм возврата инвестиций или прав корпоративного контроля пропорционально сделанным имущественным вложениям, но более того законодатель, запрещает подобные механизмы в отношении некоммерческих организаций.

18

Участники таких организаций не имеют никаких прав на их имущество и в случае ликвидации созданных ими некоммерческих организаций не имеют права на получение своих имущественных взносов.

Следует обратить внимание также на тот факт, что образовательное учреждение как форма некоммерческой организации, может получать материальные поступления не только в виде прибыли, как результата предпринимательской деятельности, но и в виде других материальных поступлений не являющихся прибылью. Т.е., если образовательное учреждение не осуществляет какой-либо предпринимательской деятельности, то в качестве источников ее финансирования выступают целевые поступления на содержание организации, членские вступительные взносы учредителей и участников организации и другие материальные поступления, не связанные с осуществлением предпринимательской деятельности. Таким образом, успешность реализации задач образовательных учреждений во многом зависит от ее бюджета. Данная ситуация приводит к тому, что образовательные учреждения «борются за выживание» не в состоянии обеспечить реализацию инновационного развития.

Говоря об образовательном учреждении, как о форме некоммерческой организации, на наш взгляд, необходимо раскрыть учреждение как организационно-правовую форму.

По мнению Степанова Д., наиболее простой и наиболее чистой, с точки зрения идеального типа, формой некоммерческой организации в современном российском гражданском праве выступает учреждение [33].

Из двух существенных признаков юридической личности организации – имущественной обособленности и организационного единства – в правовой конструкции учреждения обе составляющие крайне ослаблены: в соответствии с п. 2. ст. 48 ГК РФ имущество закрепляется за учреждением его учредителем на ограниченном вещном праве, что предопределяет не только крайне слабую имущественную обособленность, но также существенную зависимость от учредителя в управлении и осуществлении текущей деятельности.

Следует отметить, что в современных условиях государственным и муниципальным учреждениям культуры получить сколько-нибудь значительные бюджетные ассигнования очень трудно,

19

прежде всего, из-за неустойчивой экономической ситуации в стране. Бюджетное финансирование значительно отстает от стремительно возрастающих под влиянием инфляции потребностей организаций культуры и искусства в финансовых средствах. Решением проблемы является возникновение и развитие иных организационно-правовых форм организаций культуры, среди которых особое место занимает автономная некоммерческая организация (далее: АНО).

Организационно-правовая форма АНО предусматриваемая статьей 10 «Закона о некоммерческих организациях», по существу есть не более чем учреждение, в отношении имущества которого закрепляется не ограниченное вещное право, а право собственности. Привлекательность данной организации состоит в том, что при наделении организаций указанных организационно-правовых форм автономией расширяется возможность осуществлять не только уставную (основную) деятельность, но и финансово-хозяйственную. АНО создается для осуществления деятельности (оказании услуг, названных в п. 1 ст. 10 Закона о некоммерческих организациях, в то время как деятельность фонда сводится к предоставлению финансирования) во благо неопределенного круга лиц. Соответственно АНО могут учреждаться не только одним лицом, как в случае с учреждениями, а несколькими лицами. Вместе с тем АНО по тем же соображениям что и фонд, лишена признака отношений членства, поскольку деятельность автономной некоммерческой организации в принципе должна иметь общеполезный характер. Здесь же проявляется логика отличия правового создания автономной некоммерческой организации от учреждения: учредители автономной некоммерческой организации не имеют в отношении подобной организации или ее имущества каких-либо имущественных прав [2], ибо имущество здесь выступает лишь стартовой предпосылкой, делающей возможным оказание услуг автономной некоммерческой организации в пользу неопределенного круга лиц.

Следовательно, автономные некоммерческие организации отличаются от учреждений большей имущественной обособленностью, однако в области организационного единства, то есть обособленности юридической личности от учредителей, автономная некоммерческая организация, несмотря на то, что по закону является организацией, не основанной на членстве, на практике довольно сильно зависит от учредителей. Такая зависимость стала возможной благодаря п. 1 ст. 29 и п. 3 ст. 10 «Закона о

20