Государственная политика Российской Федерации по защите прав и законных интересов несовершеннолетних. Учебное пособие
.pdfМинистерство образования и науки Российской Федерации Омский государственный педагогический университет
Е. В. Портнягина
Государственная политика российской Федерации по защите прав и законных интересов несовершеннолетних
Учебное пособие
Омск Издательство ОмГПУ
2017
УДК 342.7 ББК 66.3(2Рос).41
П60
Печатается по решению редакционноиздательского совета Омского государственного педагогического университета
Рецензенты:
Е. В. Безвиконная, д-р полит. наук, канд. ист. наук; Н. В. Филина, канд. полит. наук, доцент
Портнягина, Е. В.
П60 Государственная политика Российской Федерации по защите прав и законных интересов несовершеннолетних : учебное пособие / Е. В. Портнягина. – Омск : Изд-во ОмГПУ, 2017. – 80 с.
ISBN 978-5-8268-2065-0
Вучебномпособиирассмотреныосновныеподходыкпонятиям«ребенок»,«несовершеннолетний»,«государственнаяполитикавинтересахнесовершеннолетних», «ювенальные технологии». Дана характеристика основ- ныхмеждународно-правовыхдокументов,регламентирующихкакинтересы несовершеннолетних, так и обязательства государств в отношении защиты интересов несовершеннолетних, которые должны найти отражение в национальной политике. Особое внимание уделяется проблеме соотнесения институтов защиты прав и интересов несовершеннолетних с государственной политикой Российской Федерации. Предлагается авторский подход к определениюместаиролиинновационных(ювенальных)технологийвгосударственной политике России и в целом в политической системе.
Предназначенодлястудентов,обучающихсяпонаправлению«Педагогическоеобразование»,профили«Правоиистория»,«Историяиобществознание»,атакжемагистрантов,обучающихсяпонаправлению«Педагогическое образование», профиль «Правовое образование».
|
УДК 342.7 |
|
ББК 66.3(2Рос).41 |
ISBN 978-5-8268-2065-0 |
© Портнягина Е. В., 2017 |
|
© Омский государственный |
|
педагогический университет, 2017 |
Введение
Данное пособие представляет собой результат смежного исследования политических и правовых аспектов комплексного института защиты законных интересов и прав несовершеннолетних в Российской Федерации. Предназначено в качестве дополнительной литературы для подготовки к семинарам и самостоятельной работы по дисциплинам: «Ювенальное право: институты защиты прав
изаконных интересов несовершеннолетних» в рамках подготовки бакалавров профилей «Право и история», «История и обществознание»; «Правовые средства и институты защиты прав и законных интересов несовершеннолетних» в рамках магистерской программы «Правовое образование». Также пособие может представлять интерес в рамках отдельных разделов педагогики, психологии, методики преподавания права. А также может быть использовано при подготовке специалистов для работы в системе органов профилактики правонарушений, безнадзорности несовершеннолетних; для дополнительной подготовки педагогов образовательных организаций в области ювенальных технологий.
Смомента ратификации Россией Конвенции о правах ребенка 1989 г., принятии Закона РФ «Об основных гарантиях прав ребенка» 1998 г. начинается этап построения национальной политико-право- вой системы защиты несовершеннолетних. В силу их возрастных, психологических, социальных особенностей, среди которых необходимо выделить в первую очередь невозможность собственными действиями защищать свои права и интересы, они обладают особым правовым статусом и их интересы затрагиваются всеми отраслями права, присутствуют во всех общественно-политических, со- циально-экономических сферах.
Тем не менее мы не можем утверждать, что все положения Конвенции и других международных актов в части защиты прав
изаконных интересов ребенка в России выполняются. Проблема построения особой системы судопроизводства в отношении несовершеннолетних уже более 12 лет остается на уровне отдельных пилотных проектов и не представляет собой систему, а лишь элементы
внедрения ювенального судопроизводства. Медиативные технологии только последние несколько лет получили законодательное закрепление, а в отношении несовершеннолетних эти технологии урегулированы подзаконными актами, но их внедрение в субъектах Российской Федерации идет разными темпами, в некоторых субъектах они фактически не используются до сих пор.
Еще одной проблемой является отсутствие эффективного межведомственного взаимодействия между органами государственного (муниципального) управления по вопросам защиты прав и законных интересов несовершеннолетних.
Кроме того, в пособии большое внимание уделено проблеме понятийного аппарата. За последние 10 лет отмечается увеличение внимания к проблеме технологий, используемых в работе с несовершеннолетними. Причем как со стороны органов государственной власти, так и со стороны представителей различных научных областей. Анализ публикаций по проблеме ювенального права, инновационных технологий, применяемых в отношении несовершеннолетних за последние 5 лет, подтверждает данный вывод. Серьезный стимул как для научных исследований, так и изменения законодательной базы на уровне субъектов Российской Федерации, активизации использования инновационных проектов в деятельности с несовершеннолетними дало принятие Указа Президента от 1 июня 2012 г. № 761 «О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012–2017 годы» . Данный документ поставил задачу не только создания дружественного правосудия в отношении несовершеннолетних, но и внедрения инновационных (социальных, ювенальных) технологий в работу учреждений, где основным участником отношений является несовершеннолетний.
Несмотря на наличие учебных пособий с наименованием «ювенальное право», законодательного закрепления данное понятие не получило. Анализ различных подходов к определению понятия «ювенальные технологии», представленных как в научных публикациях, так и в деятельности учреждений, осуществляющих работу
Указ Президента РФ от 1 июня 2012 г. № 761 «О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012–2017 годы». URL: http://base.garant. ru/70183566 (дата обращения: 13.11.2015).
с несовершеннолетними, в том числе оказавшимися в трудной жизненной ситуации, в конфликте с законом, позволил сформулировать проблему разночтения в понимании ювенальных технологий, что не позволяет создать эффективную ювенальную систему .
Однако развитие ювенальные технологий идет по пути проб и ошибок, реализации пилотных проектов, инициируемых, как правило, общественными организациями . Такой подход к решению вопросов в рамках данного направления государственной политики порождает разрозненность действий, основанных на отсутствии четкого понимания «ювенальных технологий», «ювенальной системы». Что в свою очередь не позволяет построить эффективную систему межведомственного взаимодействия и разработать комплекс критериев для оценки эффективности реализации данных технологий.
Развитие научной мысли в отношении исследования понятия «ювенальные технологии» отражает расширение подходов к его определению. В ряде научных публикаций, а также материалов конференций, представляющих собой обобщение опыта по внедрению данных технологий в субъектах Российской Федерации, используются понятия: «ювенальные (медиативные, восстановительные) технологии», «гуманитарные технологии в отношении несовершеннолетних» . Внедрение медиации привело к использованию понятия «медиативные (ювенальные, восстановительные)
Портнягина Е. В. Ювенальная система в России: политико-правовые проблемы разработки и реализации // Наука сегодня: теория, практика, инновации: коллективная монография : в 9 т. Ростов н/Д. : Изд-во Междунар. исследовательского центра «Научное сотрудничество», 2014. Т. 6. С. 78–102.
Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» (с изменениями на 28 ноября 2015 года). URL: http://docs.cntd.ru/document/901737405 (дата обращения: 13.02.2016).
Внедрение инновационных технологий работы по профилактике правонарушений несовершеннолетних, социализации и реабилитации детей, находящихся в конфликте с законом : сб. материалов межрегиональной науч.-практ. конф. (Пермь, 27 – 28 марта 2014 г.) / под общ. ред. А. В. Волкова, З. П. Замараевой. Пермь : ОТ и ДО, 2014. 150 с.; Елисеев Д. Б. Роль медиации в разрешении правовых конфликтов теоретико-правовой анализ): автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2013. 33 с.
технологии» , что, на наш взгляд, не отражает полной сущности рассматриваемого понятия.
А. М. Великоцкая и А. В. Иванова рассматривают комплекс социальных, инновационных технологий, реализуемых отдельными субъектами РФ и объединяют их названием «ювенальная юстиция» .
В целом большая часть публикаций, среди которых особый интерес представляют материалы конференций , так как их анализ позволяет говорить о развитии как практики реализации ювенальных технологий, так и подходов к определению этого понятия, еще раз подчеркивает необходимость выработки единого мнения в определении понятия «ювенальные технологии» и закрепления данного понятия на законодательном уровне .
Для преодоления существующих противоречий, автором предлагается использовать понятие «ювенальная система», вместо понятия «ювенальная юстиция», так как данное понятие, во-первых,
Методические рекомендации Минобрнауки от 18 ноября 2013 г. ВК844/07 «Об организации служб школьной медиации в образовательных организациях». URL: http://273-фз.рф/akty_minobrnauki_rossii/pismo-minobrnauki-rf-ot-18112013- no-vk-84407 (дата обращения: 13.11.2015); Распоряжение Правительства РФ от 30 июля 2014 г. № 1430-р «Об утверждении Концепции развития до 2017 года сети служб медиации в целях реализации восстановительного правосудия в отношении детей, в том числе совершивших общественно опасные деяния, но не достигших возраста, с которого наступает уголовная ответственность в РФ». URL: http://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_166695/ (дата обращения: 13.11.2015); Коновалов А. Ю. Модели работы с конфликтами на основе восстановительной медиации в системе образования // Психологическая наука и образование. 2014. Т. 6. № 3. С. 18–30. URL: http://psyedu.ru/journal/2014/3/Konovalov.phtml (дата обращения 02.02.2016).
Великоцкая А. М., Иванова А. В. Различные подходы к социально-психоло- гическому сопровождению подростков, находящихся в конфликте с законом: российский и зарубежный опыт // Психологическая наука и образование. 2014. Т. 6. № 3. С. 51–60. URL: http://psyedu.ru/journal/2014/3/Velikozkaya_Ivanova.phtml (дата обращения 02.02.2016).
Итоги и перспективы реализации важнейших положений Национальной стратегии в интересах детей на 2012–2017 годы: сб. материалов конф. / под ред. З.Ф. Драгункиной, В. В. Рубцова, Г. В. Семьи и др. М. : ГБОУ ВПО МГППУ, 2015. 134 с.
Антипов А. Н., Вилкова А. В. Система защиты или новая социальная угроза // Вопросы ювенальной юстиции. 2014. № 4. С. 18–20.
негативно воспринимается обществом, во-вторых, отражает узкие аспекты деятельности отдельных органов государственной власти в отношении несовершеннолетних, в первую очередь системы правосудия. Одно из определений, предлагаемых автором, звучит так: ювенальные технологии – это совокупность мероприятий с использованием методов, средств, форм работы правового, психологического, медицинского сопровождения несовершеннолетних, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, а также сопровождения семьи .
Портнягина Е. В. Ювенальные технологии в России: политико-правовые аспекты // В мире научных открытий. Красноярск: Научно-инновационный центр, 2013. №11.5(47). С. 139–147.
Глава 1. Международные стандарты по защите прав и интересов ребенка
1.1. Общая характеристика международных нормативно-правовых актов в сфере защиты прав несовершеннолетних
Проблема социально-правовой защиты прав ребенка весьма актуальна и имеет глубокие социальные корни. Ребенок признается наиболее уязвимым, беззащитным существом в силу своего возраста, психофизиологических особенностей, невозможности собственными силами защищать свои права, высокой степени доверчивости.
Международнымидокументами,которыесоздалиосновудлясоздания правового поля в отношении защиты прав несовершеннолетних являются Женевская декларация прав ребенка 1924 г., Декларация прав ребенка 1959 г. и Конвенция о правах ребенка 1989 г.
Декларация о правах ребенка 1959 г. – документ, установивший 10 принципов, которые стали основой для дальнейшей конкретизации прав ребенка. Примечательно, что Декларация 1959 г. указывает на необходимость специальной охраны и правовой защиты ребенка как до, так и после рождения. Однако в Конвенции нижняя возрастная граница понятия «ребенок» была установлена «с момента рождения». Данная норма находит отражение в четвертом принципе Декларации, где говорится о необходимости обеспечения специальной охраны и ухода матери как во время беременности, так и после родов.
В целом 10 норм-принципов, регламентированных Декларацией, во многом определяют принципы государственной политики в отношении семьи и детства, принципы политики в сфере занятости несовершеннолетних и обеспечения их дополнительными социальными гарантиями при реализации права на труд.
К концу 1970-х гг. уровень развития общества, положение детей, новые проблемы показали, что одних декларативных принципов недостаточно. Требовались документы, в которых бы на осно-
ве юридических норм были закреплены меры и способы защиты прав детей. В этих целях в 1974 была принята Декларация о за-
щите женщин и детей в чрезвычайных обстоятельствах и в период вооруженных конфликтов, в 1986 – Декларация о социальных и правовых принципах, касающихся защиты и благополучия детей, особенно при передаче детей на воспитание и их усынов-
лении на национальном (принимающая семья – соотечественники)
имеждународном (принимающая семья – иностранцы) уровнях.
Втечение 10 лет (с 1979 по 1989 г.) специалисты многих стран мира, участвовавшие в Комиссии ООН по правам человека, разрабатывали текст нового положения о правах ребенка, в котором бы максимально учитывались все стороны жизни ребенка в обществе. Этот документ получил название Конвенциио правахребенка и был принят Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября 1989 г.
Конвенция о правах ребенка 1989 г. в преамбуле дублирует положения Декларации 1959 г. Также подчеркивая особый статус ребенка, приоритетной формой развития и воспитания признает семью. И в Декларации и Конвенции говорится о необходимости гармоничного развития ребенка, создания условий для полноценного физического, умственного и нравственного развития.
Определяя понятие «ребенок», кроме верхней и нижней границы в Конвенции указывается на возможности установления национальным законодательством других условий, когда совершеннолетие наступает до достижения возраста 18 лет («ребенком является каждое человеческое существо до достижения 18-летнего возраста, если по закону, применимому к данному ребенку, он не достигает совершеннолетия ранее»)10.
Принятие данной нормы в Конвенции о правах ребенка имеет определенную историю. На стадии обсуждения проекта Конвенции о правах ребенка наблюдались разногласия по поводу установления нижней и верхней границ возраста ребенка. Представители Аргентины, Гватемалы выступали за определение нижней возрастной границы с момента зачатия ребенка. С другой стороны,
10 Конвенция о правах ребенка. Принята 20 ноября 1989 г. Ассамблеей ООН. URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?base=law&n=9959&req=doc (дата обращения: 25.12.2015).
Франция, Великобритания, Тунис, Китай, Индонезия заняли противоположную позиции и признавали нижний возрастной ценз с момента рождения. Однако большинство государств отметили, что при толковании преамбулы, статей 1 и 6 Конвенции они будут придерживаться положений национального законодательства. Поэтому можно сделать вывод, что международное право признает ребенком личность с момента рождения, но в то же время и не запрещает государствам считать ребенком человеческое существо с момента зачатия.
«Помимо этого, не все страны были согласны со статьей 1 Конвенции, устанавливающей верхним пределом возраста ребенка 18 лет. Одни государства предлагали установить верхний предел детства 15–16 лет, другие – закрепить возраст ниже 18 лет, так как в соответствии с их национальным законодательством совершеннолетие наступает гораздо позже. Однако эти предложения не нашли поддержки, и в Конвенции о правах ребенка верхний возрастной предел определяется в 18 лет. Что же касается государств, в законодательстве которых возраст достижения совершеннолетия установлен ниже 18 лет, то положения Конвенции не препятствуют сохранению этого возрастного предела»11.
Чтокасаетсяправовогозакрепленияпонятия«праваребенка»,то Конвенция в основном использует понятие «интересы ребенка», что нашло отражение также и в российском законодательстве (законные интересы ребенка) и вызывает споры и по сегодняшний день, в том числе в рамках судебной практики, где должны быть учтены интересы детей, но данное понятие при этом не конкретизировано ни международными актами, ни национальным законодательством.
Несмотря на то, что в Конвенции конкретизированы права ребенка, стоит остановиться именно на тех обязательствах, которые берут на себя страны-участники, так как они определяют приоритетные направления государственной политики в отношении несовершеннолетних.
11 Сологуб А. Ю. Понятие «ребенок» в российском праве // Вопросы современной юриспруденции: сб. ст. по материалам XVI междунар. науч.-практ. конф.
Новосибирск: СибАК, 2012. URL: http://sibac.info/conf/law/xvi/28902 (дата обращения: 25.12.2015).
10