Государственная политика Российской Федерации по защите прав и законных интересов несовершеннолетних. Учебное пособие

Отдельные вопросы построения ювенальной юстиции рассматриваются в специализированном журнале «Вопросы ювенальной юстиции», как правило, это вопросы теоретического и прикладного характера, анализ законодательной практики49.

Таким образом, мы видим, что ювенальные технологии как предмет правового и политического исследования не представлены в научных исследованиях. Понятие ювенального правосудия, социальные механизмы, используемые в работе с несовершеннолетними различными институтами, а также вопросы медиации как отдельной технологии, представлены в работах юристов, социологов, психологов, педагогов. Также на наш взгляд, актуальным является рассмотрение проблемы взаимодействия всех субъектов ювенальных правоотношений в рамках реализации данных технологий в контексте политико-правового анализа. Именно данный вопрос является одной из задач в рамках исследования.

Отсутствие исследования ювенальных технологий как полити- ко-правового института связано также с отсутствием законодательного закрепления данного понятия. Не только многие ученые, авторы отдельных исследований, научных статей стараются избегать данного понятия, что вполне объяснимо и, на наш взгляд, связано с непринятием обществом понятия «ювенальная юстиция». Анализ информационных передач, а также интернет-сайтов, показывает, что более 70 % упоминаний о ювенальной юстиции носят негативный окрас. Например, встречаются названия («Ювенальная юстиция в России – Мы против!», «ювенальная юстиция – это самое изощрённое оружие против человечества», «ювенальная юстиция разрушает семью, наш последний оплот» и т. д).

На наш взгляд, изначально было ошибкой внедрение самого понятия «ювенальная юстиция» как средствами массовой информации, так и правозащитными организациями. Во-первых, данное понятие раскрывает лишь одно направление в комплексной политике в отношении семьи и детства, которую должны охватывать ювенальные технологии, это правосудие в первую очередь.

49 Ростовская Т. К. Ростовская И. В. Государственная защита прав и интересов несовершеннолетних. Внесудебная защита прав и интересов несовершеннолетних // Вопросы ювенальной юстиции. 2011. № 3. С. 3–6.

41

Во-вторых, с понятием «ювенальная юстиция» у большинства представителей общественности существует стойкая негативная ассоциация, связанная с опытом других стран, когда происходило изъятие детей из вполне благополучных семей. В-третьих, остается не решенной проблема повышения эффективности деятельности органов опеки и попечительства, отсутствия четких критериев, по которым должны работать данные органы, изменения самих технологий в их работе. Множество отзывов в социальных сетях, интернет-форумах о деятельности органов опеки делятся на две части: бездействие органов опеки в случаях, когда необходимо принимать активные действия и, наоборот, активные действия, направленные на изъятие детей из вполне благополучных семей. В последнем случае органы опеки должны играть не карательную роль, а в контексте реализации ювенальных технологий должна измениться сама суть данного органа и в первую очередь должно прийти понимание к специалистам данных органов об их роли, суть которой, заключается в попытке организационной, консультативной помощи семьям. Конечно, речь не идет о случаях, когда есть действительная угроза жизни или здоровью ребенка или присутствует факт насилия в семье.

Для преодоления негативного отношения к ювенальным технологиям в обществе необходима полноценная структурированная информационная политика на всех уровнях власти, направленная в первую очередь на разъяснение целей ювенальной политики (хотя как такого направления государственной политики в России нет, и речь может идти только о реализации ювенальных технологий в деятельности органов государственного (муниципального) управления и деятельности социальных организаций и учреждений). Государство в первую очередь должно заручиться поддержкой со стороны общества, а эта поддержка на данный момент отсутствует в связи с непониманием самой сути ювенальной системы.

Особенностью развития государственной политики в данной сфере является то, что при отсутствии системы федерального законодательства, регулирующего понятие ювенальных технологий, критериев их использования, механизмов сотрудничества всех участников этой системы ювенальные технологии активно развиваются в рамках отдельных субъектов Российской Федерации.

42

Толчок развитию ювенальных технологий в других субъектах РФ (не относящихся к «пилотным»), на наш взгляд, дал Указ Президента от 1 июня 2012 г. № 761 «О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012–2017 годы». В Омской области для исполнения Национальной стратегии принят Указ Губернатора от 16 января 2013 г. № 3 «О региональной стратегии действий в интересах детей на территории Омской области на 2013–2017 г.»50. Принятие данного документа привело к усиленному вниманию и контролю по отношению к проблемам детства в регионе.

Вопросы защиты прав семьи и детства периодически рассматриваются в рамках заседаний Омского областного правительства,

вкоторых принимают участие все ведомства, в компетенцию которых входят данная сфера (Министерство образования, труда и социального развития, уполномоченный по правам ребенка при губернаторе Омской области и др.). Одно из таких заседаний прошло

воктябре 2015 г., в рамках Координационного совета, где были также представлены и образовательные и общественные организации. Заседание Координационного совета вызывает особый интерес, так как одним из приоритетных вопросов стало рассмотрение проблемы продвижения механизмов и технологий в решении проблем детства Омской области. Фактически речь идет о необходимости реализации ювенальных технологий всеми организациями (учреждениями) и органами государственной власти в целях защиты прав семьи и детства.

Анализ основных мероприятий, направленных на реализацию региональной стратегии действий в интересах детей, осуществляемых органами государственной власти Омской области показал, что важное место среди них занимает информационная политика, направленная на просвещение в области защиты прав детей, при этом с ориентаций не только на несовершеннолетних, но и на правовое просвещение родителей. Среди таких мероприятий можно обозначить разработку и распространение уполномоченным при ­губернаторе Омской области по правам ребенка в общеобразова-

50 Указ Губернатора Омской области от 16 января 2013 г. № 3 «О региональной стратегии действий в интересах детей на территории Омской области на 2013–2017 годы.

43

тельных учреждениях региона брошюр для детей и подростков «Твои права, обязанности и ответственность от 0 до 18 лет», памятки для родителей, детей и подростков «Правила безопасного поведения в Интернете». Отдельные мероприятия направлены на правовое просвещение родителей, воспитывающих детей с ограниченными возможностями (например, социально-образователь- ные проекты, такие как интернет-форум «Инклюзивное образование в Омской области» и др.)51.

Немаловажным направлением в контексте реализации ювенальных технологий является внедрение инновационных социальных технологий раннего выявления, диагностики кризисных ситуаций в семье и оказание поддержки семье на ранних стадиях семейного неблагополучия (создание социальных служб экстренного реагирования). По данным аппарата Правительства Омской области Управление опеки и попечительства осваивает современные подходы к организации межведомственного взаимодействия в системе профилактики социального сиротства, одним из которых является технология «работы со случаем», позволяющая осуществлять индивидуальный подход к каждой семье и учет ее особенностей в организации процесса помощи52.

Таким образом, анализ мер по реализации региональной стратегии действий в интересах детей на территории Омской области на 2013–2017 гг. показал, что из 81 направления, указанных в отчете, около 20 содержат в своих формулировках понятия: «технологии», «инновационные технологии», «внедрение комплексного подхода», «социальные технологии», «патронат», «сопровождение». Также около 25 сформулированных направлений отражают необходимость комплексного подхода к решению заявленных проблем, развития волонтёрского движения и, что немаловажно, подготовки и переподготовки кадров в учреждениях, образовательных

51Информация о ходе исполнения распоряжения губернатора Омской области от 28 февраля 2013 г. № 25-р «О мерах по реализации Указа Губернатора Омской области от 16 января 2013 г. № 3» по Плану первоочередных мероприятий на 2013–2014 г. по реализации региональной стратегии действий в интересах детей на территории Омской области на 2013–2017 гг. за 2014 г. URL: http://omsk.rfdeti. ru/display.php?id=27840 (дата обращения: 13.11.2015).

52Там же.

44

организациях, а также государственных и муниципальных служащих. Что еще раз подчеркивает и доказывает изменения вектора государственной политики в отношении семьи и детства в сторону комплексного подхода, а именно внедрения ювенальных технологий, которые затрагивают все сферы, в которых, так или иначе, присутствуют интересы семьи и детства.

В целом для решения обозначенных проблем в данном пособии предлагаются следующие рекомендации, охватывающие большинство заинтересованных субъектов «ювенальной системы»:

1) на федеральном уровне разработать комплексный законодательный акт, отражающий такие понятия, как «ювенальная система», «ювенальные технологии», «ювенальные практики»;

2)органам государственного управления субъектов РФ совместно с образовательными организациями, вузами, имеющими профильные кафедры, правовые службы (юридические клиники) провести экспертно-аналитические семинары для работников органов системы профилактики правонарушений несовершеннолетних в целях изучения и распространения положительного опыта по применению технологий восстановительного правосудия в отношении несовершеннолетних, оказавшихся в конфликте с законом;

3)проводить PR-мероприятия по освещению опыта работы, по развитию дружественного к ребенку правосудия, восстановительных технологий, использовать для этого сайты органов государственной (муниципальной) власти Омской области, уполномоченного по правам ребенка при губернаторе Омской области, комиссий по делам несовершеннолетних и защиты их прав, а также печатные издания53.

Вопросы для самоконтроля:

1. Какие понятия в отношении детей использует российское законодательство? Раскройте соотношение данных понятий.

2. От чего зависит использование конкретного понятия (ребенок, малолетний, несовершеннолетний, дети, оказавшиеся в труд-

53 Портнягина Е. В. Проблема внедрения ювенальных технологий в политическую систему Российской Федерации // Современные исследования социальных проблем. 2016. №1(57). С. 125–139.

45

ной жизненной ситуации, дети в конфликте с законом и др. ) в той или иной ситуации (например, от отрасли и т. д.)? Обоснуйте ответ. Приведите примеры.

3.Какие направления государственной политики в отношении несовершеннолетних вы можете выделить?

4.Назовите и охарактеризуйте основные нормативные акты, принятые за последние 5 лет, которые отражают развитие ювенальной политики, ювенальных технологий.

5.Почему, на ваш взгляд, большая часть нормативных актов

врамках политики в отношении несовершеннолетних имеет подзаконный характер?

6.Какова, навашвзгляд,рольУказаПрезидентаот1июня2012 г. № 761 «О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012–2017 год» в системе политики в отношении несовершеннолетних?

7.В каких нормативных актах нашли отражение понятия «дружественное правосудие», «дружественное отношение», «благоприятная среда», «медиация»?

8.Чем, на ваш взгляд, объясняется негативное отношение общества к понятию «ювенальная юстиция»?

9.Какие бы PR-мероприятия по освещению опыта работы по развитию дружественного к ребенку правосудия, восстановительных технологий в образовательных и иных учреждения по работе

снесовершеннолетними вы бы могли предложить?

Основная и дополнительная литература

Основная:

1.Гончаров А. А., Маслова А. В. Гражданское право. Общая часть : курс лекций. М. : Волтерс Клувер, 2010. 74 с.

2.Муратова С. А. Семейное право : учеб. для студ. вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция». 4-е изд., перераб.

идоп. М. : ЮНИТИ-ДАНА : Закон и право, 2009. 367 с.

3.Левушкин А. Н., Серебрякова А. А. Семейное право : учеб. М. : ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2012. 407 с.

4.Нагаев В. В. Ювенальная юстиция. Социальные проблемы : учеб. пособ. для студ. вузов. М. : ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2012. 255 с.

46

Дополнительная:

1.Будыкин С. В., Дворянчиков Н. В., Бовина И. Б. Информационная безопасность детей и подростков в понимании родителей

иучителей (Ч. 2. Результаты эмпирического исследования) // Психология и право. 2016. № 1 (6). С. 25–38.

2.Важдаева Н., Долгих А. Спасти малыша: от рук родителей

вРоссии ежегодно гибнут более 2 тыс. детей // Новые Известия. URL: http://www.newizv.ru/ (дата обращения: 23.05.2013).

3.Ветошкин С. А. Ювенальное право: учеб. пособие. Екатеринбург: Изд-во Рос. гос. проф.-пед. ун-та, 2008. 169 с.

4.ГенеральнаяпрокуратураРоссийскойФедерациипровериласоблюдениеправдетей.URL:http://genproc.gov.ru(датаобращения:07.06.2013).

5.ДаниловаВ. А. Право на получение квалифицированной юридической помощи как гарантия реализации конституционных прав

исвобод несовершеннолетних в Российской Федерации : автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2013. 17 с.

6.Машинская Н.В.Современные тенденции развития правоприменительнойпрактикипоуголовнымделамо преступленияхнесовершеннолетних // Вопросы ювенальной юстиции. 2016. № 1. С. 16–17.

7.Махмутова М. М. Гражданско-правовая правосубъектность несовершеннолетних в сфере культурно-зрелищных услуг // Юридический мир. 2013. № 58. URL:http://www.center-bereg.ru/h282.html (дата обращения: 25.12.2015).

8.Огурцова М. Л. Защита прокурором прав несовершеннолетних на досудебной стадии уголовного судопроизводства // Вопросы ювенальной юстиции. 2016. № 1. С. 18–20.

9.Перепелкина Н. В. Вопросы эмансипации // Гражданское право. 2013. № 62.

10. Салошина Я. В. Проблема объявления несовершеннолетних дееспособными вследствие вступления в брак // Вестник Воронежского университета. 2012. № 74.

11.РабецА.М.ЮвенальноеправоРоссийскойФедерации:учеб.для магистров.2-еизд.,перераб.идоп.М.:Изд-во«Юрайт»,2013.447с.

12. РостовскаяТ. К., РостовскаяИ. В. Государственная защита прав и интересов несовершеннолетних. Внесудебная защита прав

иинтересов несовершеннолетних // Вопросы ювенальной юстиции. 2011. № 3. С. 3–6.

47

13.СалтыковК.Г.Особенностиденотациипонятия«законныеинтересы детей» // Вопросы ювенальной юстиции. 2016. № 1. С. 4–7.

14.Ребенок как субъект права: актуальные цивилистические аспекты: монография / Н. Н. Тарусина, Е. А. Исаева, О. Г. Миролюбова и др. Ярославль: ЯрГУ, 2013. С. 10–12.

Перечень нормативно-правовых актов:

1. Конституция РФ. Принята Всенародным референдумом 12 декабря1993г.сучетомпоправок,внесенныхзаконамиРФо поправках кКонституцииРФот30декабря2008г.№ 6-ФКЗ,от30 декабря2008 г. № 7-ФКЗ, от 5 февраля 2014. № 2-ФКЗ, от 21 июля 2014 № 11-ФКЗ. URL: http://base.garant.ru/10103000/ (дата обращения: 17.12.2015).

2.Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка» (ред. от 28 ноября 2015 г.). URL: http:// base.garant.ru/179146/ (дата обращения: 17.12.2015).

3.Федеральный Закон от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» (с изменениями на 23 ноября 2015 г.). URL: http://base.garant.ru/12116087/ (дата обращения: 17.12.2015).

4.Федеральный закон от 24 апреля 2008 г. № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве». URL: http://base.garant.ru/193182/ (дата обращения: 17.12.2015).

3.Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 193-ФЗ «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)» (с изменениями от 23 июля 2013 г. ). URL: http://base.garant.ru/12177508/ (дата обращения: 17.12.2015).

4.Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (с измен. от 3 июля 2016 г.). URL: http://base.garant.ru/70291362 (дата обращения: 17.12.2015).

5.Указ Президента РФ от 26 марта 2008 г. № 404 «О создании Фонда поддержки детей, находящихся в трудной жизненной ситуации». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_ 130846/ (дата обращения: 17.12.2015).

6.Указ Президента РФ от 1 июня 2012 г. № 761 «О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012–2017 годы». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_130516/ (дата обращения: 17.12.2015).

48

Глава 3. Внедрение отдельных социальных (ювенальных, инновационных) технологий в деятельность органов государственного (муниципального) управления, подведомственных учреждений в работе

снесовершеннолетними

3.1.Политико-правовые аспекты внедрения ювенальных технологий в работу

снесовершеннолетними

Вступление России в Совет Европы и подписание соответствующих международных соглашений способствовало развитию законодательства о правах ребенка и отраслевому обособлению ювенального права в российской правовой системе. Нормы ювенального права содержатся в различных нормативных актах. На наш взгляд, в большей степени о ювенальном праве необходимо говорить в контексте административного права. Речь идет прежде всего о правовом регулировании статуса основных субъектов ювенальных правоотношений, перечень которых достаточно широк (к ним следует отнести как специальные органы, такие как комиссии по делам несовершеннолетних, органы опеки и попечительства, так и общие, например образовательные учреждения). Также необходимо говорить о правовом регулировании порядка взаимодействия основных институтов, в том числе государственной и муниципальной власти, в вопросе защиты прав несовершеннолетних, профилактики неправомерного поведения. Между тем незавершенность интеграционных процессов правового регулирования в области формирования законодательной базы ювенального права обусловливает несовершенство действующих нормативно-правовых актов, затрагивающих права и интересы несовершеннолетних. Пятнадцать лет назад Россия ратифицировала Конвенцию ООН о правах ребенка, но содержащиеся в ней требования до сих пор не выполняются в полном объеме. Как отметил Генеральный Прокурор РФ Ю. Я. Чайка, «подростки сегодня – самая беззащитная часть

49

российского­ общества»54. Потребность в особой охране прав несовершеннолетних обусловлена в первую очередь их возрастом, который не позволяет им в полном объеме осуществлять свои права, а также использовать правовые способы их защиты. По данным сотрудников кризисных центров, для оказания помощи в случаях семейного насилия к ним ежемесячно обращаются подростки, чаще всего из-за конфликтов с родителями. С такими детьми обычно работают психологи. Много обращений от детей из неблагополучных или неполных семей, где дети предоставлены самим себе. С такими родителями работают социальные службы, сотрудники инспекций по делам несовершеннолетних, поскольку если родители не прекращают вести аморальный образ жизни, не заботятся о своих несовершеннолетних детях, то предоставляется материал на лишение родительских прав. В такой ситуации подросток направляется

винтернат, и в этом случае нарушается его право на проживание

всемье. Ужасающую картину являет собой статистика подростковых суицидов. По данным уполномоченного по правам ребенка,

вРФ ежегодно происходит около 5 тысяч самоубийств подростков

ввозрасте от 12 до 17 лет55. Среди причин подросткового суицида можно выделить и отношения в семье, и отношения с друзьями, но основной причиной является общая экономическая и социальная ситуация в стране. Что доказывает необходимость на уровне государственной политики разработки комплекса мер, соответствующей инфраструктуры поддержки института семьи и детства. Еще одним элементом реализации прав несовершеннолетних является обеспечение государством качественного, доступного, а главное, востребованного образования, которое обеспечит возможность трудоустройства. Представляется необходимым отказ от репрессивных мер

вобласти профилактики правонарушений и безнадзорности среди несовершеннолетних. Актуальным является внедрение ювенальных технологий и практики досудебной профилактики детской преступности. Отсутствие единого кодифицированного нормативного акта,

54Генеральная прокуратура Российской Федерации проверила соблюдение прав детей. URL: http://genproc.gov.ru (дата обращения: 07.06.2013).

55Доклад уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2012 год // Российская газета. 2013. № 6044. URL: http://www.rg.ru/gazeta/ rg/2013/03/29.html (дата обращения: 10.06.2013).

50