Государственная политика Российской Федерации по защите прав и законных интересов несовершеннолетних. Учебное пособие

Глава 2. Социальная политика

вотношении несовершеннолетних

2.1.Проблема регулирования социально-правового статуса несовершеннолетних

вроссийском законодательстве

Как было показано в предыдущей главе, международно-право- вые акты используют различные понятия в отношении лиц, которые рассматриваются в рамках данного пособия субъектами специальной социально-правовой защиты. Однако в Конвенции о правах ребенка и Декларации прав ребенка речь идет о понятии «ребенок».

Так, согласно ст. 1 Конвенции о правах ребенка, ребенок – это «каждое человеческое существо до достижения 18-летнего возраста».

Верхняя граница вызывала ряд споров, так как национальными законодательствами отдельных стран эта граница была выше. Но Конвенция имеет рекомендательный характер, поэтому эти границы могут устанавливаться выше. Конвенция рекомендуют не устанавливать данную границу ниже 18 лет.

При принятии Конвенции возникли разногласия и по нижнему пределу. Так, например, Япония предлагала считать момент возникновения правосубъектности ребенка с момента зачатия, а не с момента рождения, но большинством стран эта позиция поддержана не была. Хотя сегодня в рамках политики в отношении семьи и детства, беременных женщин, большое значение приобретает социальные программы «против абортов», социальная реклама, направленная на сохранение жизни эмбриона. Лозунги, используемые

врамках социальной рекламы, акцентируют внимание на жизни

иправо на жизнь будущего ребенка.

Вроссийском законодательстве мы видим использование различных формулировок, как правило, они отражают либо отраслевой статус,либосоциальноеположениес точкизрениявзаимоотношений

сзаконом, благополучия семьи. В основном законе, создающем базу для определения социально-правового статуса ребенка (Федеральный закон «Об основных гарантиях прав ребенка»), используется

21

понятие­ «ребенок», которое трактуется как лицо, не достигшее 18 летнего возраста – границы наступления совершеннолетия, с которой связывают возникновение полной дееспособности. Такой же формулировки придерживается семейное законодательство. В граж- данско-правовых отношениях используются понятия «малолетний» и «несовершеннолетний», что связано с приобретением отдельных прав (например, право на осуществление мелких бытовых сделок, возникающее с 6 лет). Так, малолетнее лицо – это лицо от 6 лет до наступления 14-летнего возраста, несовершеннолетний – лицо от 14 до наступления 18-летнего возраста (совершеннолетия).

На уровне российского законодательства нашел отражение особый статус отдельных категорий несовершеннолетних, специфика которого определена, как правило, социально-экономическими, материальными, психологическими условиями, в которых проживает и развивается несовершеннолетний, а также отношения несовершеннолетнего с законом. Таким образом, в законодательстве в отдельных случаях используются понятия: «дети в трудной жизненной ситуации», «несовершеннолетний в конфликте с законом», «детисироты», «дети-инвалиды». Данные понятия используются наряду с понятиями «малолетний», «ребенок», «несовершеннолетний».

Проблема социально-правового статуса несовершеннолетнего многогранна, так как данный институт является межотраслевым. Следовательно, социально-правовой статус невозможно рассмотреть без анализа всех отраслей законодательства, в том числе о системе образования, здравоохранения, социального обеспечения, которые выступают нормами, гарантирующими реализацию отдельных прав несовершеннолетних, предусмотренных в рамках их конституционного, гражданско-правового, трудового статуса, статуса в семейных правоотношениях. Согласно ст. 1 Федерального закона «Об основных гарантиях прав ребенка» к категории детей, оказавшихся в трудной ситуации, относятся «дети, оставшиеся без попечения родителей; дети-инвалиды; дети с ограниченными возможностями здоровья, то есть имеющие недостатки в физическом и (или) психическом развитии; дети – жертвы вооруженных и межнациональных конфликтов, экологических и техногенных катастроф, стихийных бедствий; дети из семей беженцев и вынужденных переселенцев; дети, оказавшиеся в экстремальных условиях;

22

дети – жертвы насилия; дети, отбывающие наказание в виде лишения свободы в воспитательных колониях; дети, находящиеся в образовательных организациях для обучающихся с девиантным (общественно опасным) поведением, нуждающихся в особых условиях воспитания, обучения и требующих специального педагогического подхода (специальных учебно-воспитательных учреждениях открытого и закрытого типа); дети, проживающие в малоимущих семьях; дети с отклонениями в поведении; дети, жизнедеятельность которых объективно нарушена в результате сложившихся обстоятельств и которые не могут преодолеть данные обстоятельства самостоятельно или с помощью семьи»19.

В рамках данного пособия мы не будем останавливаться подробно на регулировании отраслевого статуса несовершеннолетних

всфере гражданско-правовых, трудовых отношений, а также специфике семейно-правового статуса, так как этот вопрос достаточно подробно раскрыт в учебниках по ювенальному праву.

Остановимся лишь на отдельных проблемных вопросах. На-

пример, особенностями конституционно-правового статуса несо-

вершеннолетнего является то, что в Конституции он не упоминается

вкачестве самостоятельного субъекта права. Но так как он является человеком,тонанегораспространяютсявсеобщечеловеческиеправа.

Вкачестве второй особенности можно назвать достаточно большое количествогарантий,необходимыхдляреализацииконституционных прав.Например,однойизгарантийсоблюденияправаребенканасвободувероисповеданияявляетсяустановлениезапретавовлечениянесовершеннолетних в религиозные организации без учета мнения ребенка и письменного согласия родителей (лиц, их заменяющих).

Специфика гражданско-правого статуса и статуса в семей-

ных правоотношениях несовершеннолетнего лиц. Данные виды отраслевого статуса несовершеннолетнего в рамках данной главы мы рассматриваем вместе, что обосновано широким пересечением норм гражданского, гражданско-процессуального кодекса с семейным кодексом.

19 Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях правребенкавРоссийскойФедерации»(ред.от28ноября2015г.)//Российскаягазета. URL: http://rg.ru/1998/08/05/detskie-prava-dok.html (дата обращения: 1212.2016).

23

Тем не менее специфика гражданско-правовых отношений заключается в том, что отсутствует четкая регламентации понятий «мелкая бытовая сделка», а также возникают спорные моменты, связанные с правовыми последствиями эмансипации. Многие ученые, юристы-практики рассматривают эмансипацию только в контексте права на осуществление предпринимательской деятельности несовершеннолетним лицом, когда эмансипированный несовершеннолетний может без получения согласия родителей заключать сделки, но и риск несет самостоятельно. Например, получение согласия на вступление в брак до достижения 18-летнего возраста и заявление об эмансипации – это два разных вопроса. К тому же, получив статус эмансипированного, несовершеннолетний во многих правоотношениях остаётся ребенком. И соответственно пользуется основными правами и гарантиями как ребенок. Например, на него не распространяется обязанность службы в армии, так как она возникает именно по достижении 18-летнего возраста. Он не может быть усыновителем или опекуном. В трудовых правоотношениях на него также распространяются те льготы, которые предусмотрены для несовершеннолетних.

Специфика семейных отношений, которая отражается на сложностяхправовогорегулированияданногоотраслевогостатусазаключается в лично-доверительном характере данных правоотношений.

Одной из проблем в рамках реализации гражданских прав, к которой на сегодняшний день проявляют внимание и правоведы, и психологи, является проблема учета мнения ребёнка в судебных заседаниях, например при бракоразводном процессе. «Прежде всего, при рассмотрении гражданских дел с участием несовершеннолетних должны соблюдаться положения ст. 38 Конституции РФ, в соответствии с которыми «материнство и детство, семья находятся под защитой государства». Согласно п. 2 ст. 3 Конвенции о правах ребенка в Российской Федерации ребенку необходимо обеспечить «такую защиту и заботу, которые необходимы для его благополучия». В соответствии с п. 5.1 Минимальных Стандартных правил Организации Объединенных Наций (Пекинские правила), «…система правосудия в отношении несовершеннолетних направлена в первую очередь на обеспечение благополучия несовершеннолетнего», и более того: «…при рассмотрении дела несовершеннолетнего вопрос

24

о его или ее благополучии должен служить определяющим фактором» <...> В последние десятилетия в нашей стране судебный вариант рассмотрения семейных споров о детях при разводе получил чрезвычайно широкое распространение»20.

Многие юристы подчёркивают, что данная категория дел отличается наибольшей сложностью. И несет высокий риск нарушения правил и норм судебного разбирательства, который может привести к принятию недостаточно обоснованных решений21. Как подчеркивается в обзоре судебной практики, далеко нет всегда, даже при наступлении 10 летнего возраста (именно данный возраст указан в национальном законодательстве России, как необходимый для учета мнения ребенка при судебном разбирательстве, касающегося его интересов), мнение ребенка заслушивается в суде.

Другая проблема – это понятие «законные интересы ребенка». Данное понятие упоминается в международных актах и в российском законодательстве, но нигде не раскрыто, нет критериев для оценки данных интересов. Поэтому при разрешении споров о детях в рамках бракоразводных процессов суд, как правило, исходит не из интересов ребенка, а из возможностей одного из родителей обеспечить в первую очередь материальное благополучие ребенка (уровень доходов, наличие в собственности жилого помещения и др.).

Трудовой статус несовершеннолетних занимает важное место как в системе национального законодательства, так и международных актах. Защита трудовых прав детей и одновременно создание возможности для осуществления права на труд – социальная проблема, имеющая глубокие корни. Особенностью данного отраслевого статуса несовершеннолетних является то, что право на труд и политика в сфере занятости несовершеннолетних – это отражение культуры конкретного общества, государства. Для одних стран труд несовершеннолетних рассматривается как некое становление личности, для других – приобретение профессиональных навыков,

20Терехина С. В., Пимонов В. А. Проблемы защиты интересов несовершеннолетних в судебных делах по семейным спорам при разводе // Психология и право. 2016. Т. 6. № 1. С. 92, 93

21Обзор практики разрешения судами споров, связанных с воспитанием детей (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 20 июля 2011 г.). URL: http://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_125826 (дата обращения: 20.10.2015).

25

для третьих – возможность заработать собственные «карманные деньги».

Среди международных актов, посвященных защите трудовых прав несовершеннолетних, такие как: Конвенция МОТ № 7 об определении минимального возраста для допуска детей на работу в море (Генуя, 15 июня 1920 г.); Конвенция МОТ № 10 о минимальном возрасте допуска детей на работу в сельском хозяйстве (Женева, 25 октября 1921 г.); Конвенция МОТ № 33 о возрасте приема детей на непромышленные работы (Женева, 30 апреля 1932 г.); Конвенция МОТ № 60 о возрасте приема детей на непромышленные работы (Женева, 22 июня 1937 г.). Хронологические рамки принятия этих документов говорят о том, что действительно на эту проблему было обращено внимание общества достаточно давно. В российском законодательстве международные нормы нашли отражение в отдельной главе Трудового кодекса РФ (глава 42 «Особенности регулирования труда работников до 18 лет). В целом трудовое законодательство можно разделить на следующие группы норм:

1) возрастные границы допуска к труду (общим правилом является 16 лет);

2)перечни работ, на которых запрещается труд несовершеннолетних;

3)ограничения в трудовых правоотношениях (например, запрет на привлечение несовершеннолетнего к труду в ночное время и т. д.);

4)социальные гарантии в части медицинского обследования, времени отдыха, рабочего времени.

При этом на несовершеннолетнего распространяются все обязанности по выполнению трудовых функций и соблюдению дисциплины труда.

Необходимо отметить значимость в регулировании социальноправового статуса несовершеннолетнего отдельных целевых программ, направленных на профилактику правонарушений, безнадзорности, наркомании, токсикомании, профилактики социального сиротства, а также различных межведомственных программ. Тем самым на уровне подзаконных актов в виде Указов Президента РФ (например, Указ Президента РФ от 1 июня 2012 г. № 761 «О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012–2017 годы»),

26

Постановления Правительства об утверждении отдельных целевых программ создаются механизмы обеспечения прав и законных интересов несовершеннолетних. Национальные проекты «Образование» и «Здравоохранение» стали основой для решения многих практических задач в сфере реализации социально-правовых гарантий в отношении несовершеннолетнего.

Межотраслевойхарактер,значительноеколичествонормативных актов различной юридической силы актуализируют вопрос рассмотрениягосударственнойполитикив отношениинесовершеннолетних

вконтексте отдельного направления в части реализации конкретных моделей социальной политики в отношении несовершеннолетних.

Внастоящее время получило особое развитие политика в сфере информационной защиты несовершеннолетнего. Что нашло отражение, во-первых, в Федеральном законе «О рекламе», целью отдельных положений которого является защита несовершеннолетнего от недобросовестной рекламы. При этом в российской практике мы знаем два закона о рекламе: 1995 г. и действующий, принятый в 2006 г. Закон о рекламе 1995 г. не раз претерпевал изменения,

втом числе в части ужесточения норм, касающихся рекламы алкогольных напитков, дискредитации авторитета родителей. В законе 2006 г. появляется отдельная статья (ст. 6) «Защита несовершеннолетних в рекламе»22.

В2010 г. принят Федеральный закон «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию». Принятие данного федерального закона направлено на создание дальнейшего обеспечения социально-правовых условий для реализации международных обязательств, взятых Российской Федераций при ратификации Конвенции о правах ребенка. Рассматриваемый закон закрепляет классификацию информации, наносящей вред несовершеннолетнему. Особое внимание, заслуживает ч. 4. ст. 5 закона23, запрещающая пропаганду нетрадиционных сексуальных

22Федеральный закон № 38-ФЗ «О рекламе» от 13 марта 2006 г. URL: http:// rg.ru/2006/03/15/reklama-dok.html (дата обращения: 12.12.2016).

23Федеральный закон от 29 декабря 2010 г. № 436-ФЗ (ред. от 29 июля 2015 г.) «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию». URL: http://www.consultant.ru/document/Cons_doc_LAW_108808/т (дата обращения: 12.12.2016).

27

отношений, попытки которой не раз предпринимались как в образовательных организациях, так и отдельными правозащитными движениями в рамках правового и сексуального просвещения молодежи. Насколько эффективен закон с точки зрения защиты от негативной информации пока еще рано говорить, но неоспорим тот факт, что необходимо дальнейшее развитие законодательной базы в рамках информационной политики в отношении несовершеннолетних. В первую очередь дальнейшие меры должны касаться правового регулирования видов информации и способов ее размещения в социальных сетях.

2.2. Политика в отношении несовершеннолетних как институт государственной социальной политики

Законодательное закрепление понятий ювенальной политики или социальной политики в отношении несовершеннолетних на сегодняшний день отсутствует.

Федеральным законом «Об основных гарантиях прав ребенка» установлены основные цели и принципы государственной политики в отношении детей, среди которых наибольшего внимания заслуживают такие, как:

–содействие физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию детей, воспитанию в них патриотизма и гражданственности, а также реализации личности ребенка в интересах общества и в соответствии с непротиворечащими Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству традициями народов Российской Федерации, достижениями российской и мировой культуры;

–защитадетейотфакторов,негативновлияющихнаихфизическое, интеллектуальное,психическое,духовноеинравственноеразвитие.

Закон закрепляет данное направление политики в качестве приоритета государственной политики, наряду с политикой поддержки семьи и детства в целом24.

24 ФедеральныйзаконРоссийскойФедерацииот24июля1998г.№ 124-ФЗ«Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» (ред. 28 ноября 2015 г.).

28

Однако в научных публикациях можно встретить понятия «политика в отношении семьи и детства»; «уголовно-правовая политика в отношении несовершеннолетних», «ювенальная политика», «государственная политика в сфере защиты прав и интересов несовершеннолетних».

Приведем в качестве примера определение государственной политики в сфере защиты прав и интересов несовершеннолетних: «…понимается система экономических, организационных, административных, правовых мер, осуществляемых государством как политическим институтом, а также муниципальными образованиями и иными акторами, направленная на предотвращение (смягчение последствий) неблагоприятных воздействий на подрастающее поколение со стороны социальной среды»25.

Врамках данного пособия мы предлагаем рассматривать защиту прав и законных интересов несовершеннолетних в контексте социальной политики государства. Что объясняется анализом законодательных положений в сфере прав и законных интересов детей и Национальной стратегии действий в интересах прав детей на 2012–2017 гг. Национальная стратегия написана именно в контексте социальной политики и социальных технологий в отношении детей различных категорий. В настоящее время данный документ определяет приоритетные направления и принципы государственной политики в отношении несовершеннолетних.

Встратегии выделены основные проблемы в сфере детства,

вкоторых подчеркивается несоблюдение отдельных международных стандартов в сфере защиты прав и законных интересов детей. Немаловажное значение имеет постановка проблемы неэффективных механизмов защиты прав на государственном уровне; распространенность семейного неблагополучия, жестокого обращения

сдетьми и всех форм насилия в отношении детей. Необходимость изменения системы профилактических мер в отношении социального сиротства, в том числе за счет изменения мер, технологий;

25 Чапурко Т. М. Государственная политика современной России в сфере защиты прав и интересов несовершеннолетних: автореф. ... канд. полит. наук. Рос-

тов н/Д., 2008. URL: http://www.dissercat.com/content/demograficheskaya-politika- rossiiskoi-federatsii-v-kontekste-obespecheniya-natsionalnoi-bezo (дата обращения: 16.12.2016).

29

­социальная исключенность уязвимых категорий детей (дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, дети-инвалиды и дети, находящиеся в социально опасном положении); нарастание новых рисков, связанных с распространением информации, представляющей опасность для детей; отсутствие действенных механизмов обеспечения участия детей в общественной жизни, в решении вопросов, затрагивающих их непосредственно26.

В стратегии используются такие понятия, как «технологии социального партнерства», «современные технологии, в том числе

всоциальной сфере», «реабилитация и полноценная интеграция

вобщество уязвимых категорий детей», «эффективные технологии социальной работы», «внедрение здоровьесберегающих технологий»27.

Исходя из Федерального закона об основных гарантиях прав ребенка и Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012–2017 гг., предлагается следующее определение в качестве альтернативного.

Социальная государственная политика в отношении несовер-

шеннолетних – это комплекс мер и социальных технологий органов государственной власти и муниципальных образований в пределах установленной компетенции, направленный на создание благоприятной среды для физического интеллектуального, психического, духовного и нравственного развития детей, а также защиту от факторов социальной среды, негативно влияющих на их развитие.

Как уже подчеркивалось, социально-правовой статус несовершеннолетнего – это межотраслевой институт. Реализация прав и гарантий, предусмотренных законодательством в отношении данных субъектов права, и государственной политики должны осуществляться на основе комплексного подхода, а не посредством принятия разрозненных нормативных актов, многие из которых существуют на подзаконном уровне.

Сточки зрения становления социальной политики в отношении несовершеннолетних и приобретения ею более комплексно-

26Указ Президента РФ от 1 июня 2012 г. № 761 «О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012–2017 годы».

27Там же.

30