Государственная политика Российской Федерации по защите прав и законных интересов несовершеннолетних. Учебное пособие

специальной системы образования для специалистов, реализующих ювенальные технологии; четкого механизма взаимодействия различных органов власти, которые наряду с другими функциями решают вопросы профилактики правонарушений, защиты прав детей, охраны семьи и детства, а также отсутствие методических рекомендаций по использованию ювенальных технологий для социаль- но-реабилитационных центров, клубов по месту жительства, школ. При этом опыт реализации ювенальных технологий накоплен отдельными участниками данных организационно-правовых отношений. Но этот опыт представляет собой систему, разработанную по «наитию», путем проб и ошибок, экспериментов самих участников. Каждый из них готов делиться данным опытом, но для этого необходимы организационные, финансовые механизмы, которые позволят создать систему мер и закрепить ее на федеральном уровне.

Проблема ювенальных технологий в научных исследованиях представлена в основном публикациями по проблемам использования данных технологий в уголовном судопроизводстве в отношении несовершеннолетних, что объясняется государственной политикой по введению «ювенальных судов», включению в работу судов отдельных субъектов (Ростовская область, Пермский край и др.) психологов. Этот опыт действительно требует осмысления с точки зрения науки, разработки рекомендаций по созданию системы ювенальных судов, подготовки судей. В советский и постсоветский периоды был выполненцелыйряднаучныхисследованийподаннойпроблематике. В частности, различным процессуальным и криминалистическим аспектам участия несовершеннолетних в уголовном судопроизводстве уделяли внимание в своих работах: В. А. Азаров, О. Ю. Андриянова, А. М. Баранов, Х. В. Бопхоев, В. П. Божьев, О. В. Боровик. Б. Б. Булатов, Н. А. Быданцев, А. Н. Бычков, Л. М. Василевский, О. Х. Галимов, И. В. Гецманова, Н. И. Гуковская, Н. И. Гулиева, А. П. Гуськова, А. И. Долгова, О. А. Зайцев, З. Д. Еникеев, Р. З. Еникеев, Т. В. Исакова, Л. Л. Каневский, К. А. Квициния, О. Л. Кузьмина, А. С. Ландо, С. А. Луговцова, Ю. А. Ляхов и др. Ряд западных ученых при исследовании различных проблем уголовного судопроизводства в целом, или проводя специальные исследования, акцентировали свое внимание на вопросах ювенальной юстиции и ювенального ­уголовного судопроизводства: И. Айртсен, У. Бернам, В. Бойль-

51

ке, Дж. Брейтуэйт, Г. Бэйзмор, Д. У. Ван Несс, В. Гюбо, Н. Кантвел, Н. Кристи, Р. Леже, Э. Робинсон, Ф. Турэ де Куси, М. Умбрайт,

П. Ханиган, Ховард Зер, G. Bazemore, M.A. Bortner, G. Cappelaere, P. Carrington, H. B. Morgan, R. Smith, E. Verhellen и др. В публика-

циях политико-правового характера широко представлены труды отечественных правоведов в области различных отраслевых юридических наук, касающиеся вопросов прав человека и гражданина, их реализации и их гарантий, среди которых работы С. С. Алексеева, А. Г. Бережного, Н. А. Бобровой, Л. Д. Воеводина, С. Э. Жилинского, Л. Д. Златопольского, Е. А. Лукашевой, Г. В. Мальцева, А. М. Нечаевой, И. В. Ростовщикова, Ф. М. Рудинского, Ю. А. Тихомирова, Б. Н. Топорнина и др. Различные аспекты проблемы ювенальной юстиции и формирования системы защиты прав ребенка исследовали Л. И. Беляева, В. В. Бойцова, Н. Е. Борисова, Н. А. Боброва, Г. Н. Петрова, Э. Б. Мельникова, А. М. Нечаева. Вопросы правового статуса несовершеннолетнего исследовали Б. А. Булаевский, Л. Г. Кузнецова, Ю. А. Томилов, Я. Н. Шевченко и др. Важные социологические, педагогические и психологические проблемы познания юридического механизма защиты прав и законных интересов несовершеннолетних представлены исследованиями В. Л. Васильева, Л. С. Выготского, Г. И. Забрянского. Несмотря на разнообразие научного материала, опубликованные работы носят фрагментарный характер по отношению к комплексу проблем гарантированности конституционных прав несовершеннолетних в Российской Федерации и механизму защиты этих прав, возможности использования ювенальных технологий в правоприменительной практике в отношении несовершеннолетних. Вопросы ювенальных технологий рассматривают также отдельные российские ученые (Е. М. Шпагина, Р. В. Чиркина) в психологических и педагогических научных областях. В данных исследованиях акцент делается на психолого-педа- гогических методах, используемых в рамках ювенальных технологий (методы когнитивно-поведенческого вмешательства). В научных публикациях И. И. Друзьянова осуществлена попытка рассмотреть ювенальный подход к формированию профессионально-личностной культуры студентов в процессе физического воспитания. К сожалению, ювенальные технологии в политических исследованиях отечественных авторов не представлены должным образом. В большей

52

части отечественных публикаций речь идет о становлении ювенальной юстиции, тем самым понятие ювенальных технологий рассматривается слишком узко, как технологии, используемые в уголовном судопроизводстве. Например, в статье «Основные этапы и процессы становления ювенальной юстиции нового поколения в Красноярском крае» описывается опыт проектирования ювенальной юстиции нового поколения в Красноярском крае. Безусловно, следует согласиться с авторами, утверждающими, что «становление системы ювенальной юстиции – это комплексный и многосторонний процесс, сочетающий различные функции большого количества организаций в юридические и другие, специфические процессы, связанные с несовершеннолетними, оказавшимися в социально опасном положении»56.

Авторы утверждают, что для построения ювенальной юстиции должны быть увязаны организационно-управленческое, норматив- но-правовое, информационно-аналитическое, кадровое, информа- ционно-просветительское и материально-финансовое обеспечение. При этом авторы не раскрывают понятие ювенальной юстиции и ювенальных технологий, но содержание статьи позволяет сделать вывод, что преимущественно речь идет об использовании ювенальных технологий в отношении несовершеннолетних, переступивших черту закона. В этом смысле, на наш взгляд, понятие юстиции рассматривается слишком узко. Необходима система использования ювенальных технологий, поэтому речь должна идти не столько о создании ювенальной юстиции, сколько о некой системе ювенальных технологий, системы охраны, поддержки семьи и детства, развития семейных ценностей, организации помощи несовершеннолетним, оказавшимся в конфликте с законом, через использование ювенальных технологий. На наш взгляд, понятие ювенальных технологий необходимо рассматривать в более широком контексте, как комплексный институт. Ювенальные технологии – совокупность мероприятий с использованием методов, средств, форм работы психологического, правового, медицинского сопровождения несовершеннолетних, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, а также сопровождения семьи. Вопрос о целесообразности создания

56 Портнягина Е. В. Ювенальная система в России... С. 79.

53

ювенальной юстиции в России на протяжении длительного времени обсуждается в научных кругах и на государственном уровне. Положение о формировании ювенальной юстиции было включено

вКонцепцию судебной реформы в РФ57. Необходимо отметить, что существующее российское законодательство закладывает основы ювенальной системы, и здесь стоит обратить внимание на Федеральный закон «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации»58. Нормативно-правовой анализ закона показывает, что основными институтами, регламентированными в законе, являются институт социальной реабилитации детей, институты социальных служб и социальной инфраструктуры для детей. В законе прямо устанавливается, что социальные работники, психологи

идругие специалисты, которые несут ответственность за работу по воспитанию, образованию, социальной поддержке и социальному обслуживанию ребенка, могут участвовать в мероприятиях по обеспечению защиты его прав и законных интересов в органах образования, здравоохранения, труда и социального развития, правоохранительных и других органах, занимающихся защитой прав ребенка. Также в законе отмечено, что при принятии решений о наказаниях, которые могут применяться к несовершеннолетним, совершившим правонарушения, должностные лица должны действовать в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права. Обязательными являются обеспечение приоритета личного и социального благополучия ребенка, обеспечение специализации правоприменительных процедур с его участием, учет особенностей возраста и социального положения. Суд вправе признать необходимым проведение мероприятий по социальной реабилитации несовершеннолетнего. Если ребенок, с участием которого осуществляется правоприменительная процедура, нуждается в педагогической, психологической, медицинской, юридической помощи,

всоциальной реабилитации, осуществляющее правоприменительную процедуру лицо обязано сообщить о необходимости принятия

57 О мерах по реализации Концепции судебной реформы в Российской Федерации: Указ Президента РФ в редакции от 14 октября 1997 г. // Правовая система «Референт». URL: http://www.referent.ru/ (дата обращения: 05.06.2014).

58 Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» (ред. от 28 ноября 2015 г.).

54

соответствующих мер59. Система профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних регламентирована Федеральным законом «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних». В данный закон не раз вносились изменения, не раз поднимался вопрос о статусе комиссий по делам несовершеннолетних как на федеральном уровне, так и в регионах. Институт комиссий по делам несовершеннолетних является уникальным в системе защиты прав ребенка и профилактики правонарушений среди них60. Закладывая основы системы профилактики правонарушений несовершеннолетних, закон определяет соответствующие функциональные единицы системы, их задачи, основные формы работы, применяемые меры. К этим функциональным единицам, в частности, относятся и комиссии по делам несовершеннолетних (те самые, которые в советские годы играли ведущую роль в осуществлении правосудия). Очевидно, что получающаяся система не совсем понятна, судить о ее эффективности сложно, однако указанные акты в целом представляют собой не завершенную, но ценную попытку регламентации не только системы профилактики правонарушений, но и механизмов процессуального реагирования.61 Технологии ювенальной юстиции затратны. Они затратны как в финансовом, так и в административном отношении, причем второе зачастую имеет более существенное значение, чем первое. Затратность ювенальных технологий обусловлена необходимостью­ соединения в едином административно-правовом процессе двух плохо совместимых практик: юридической и социальной. Все это создает серьезные, а иногда и непреодолимые, препятствия на пути реализации проектов, связанных с внедрением элементов ювенальной юстиции в практику. Надо сказать, что проект о ювенальной юстиции в России был разработан (разработчи-

59ЗамышляевД. М. Перспективыювенальнойюстициив России:исторические аспекты//Предпринимательствои право.2013.Информационно-аналитическийпор- тал. URL: lexandbusiness.ru/view-article.php?id=1566 (дата обращения: 12.05.2014).

60О внесении изменений в Федеральный закон «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»: Федеральный закон Российской Федерации от 30 декабря 2012 г. № 319-ФЗ // Российская газета. 2013. № 5979.

61Замышляев Д. М. Указ. соч.

55

ки – А. С. Автономов и Н. Л. Хананашвил). Проект Федерального закона «Об основах системы ювенальной юстиции» подразумевал под системой ювенальной юстиции совокупность государственных

инегосударственных структур и учреждений, осуществляющих действия, нацеленные на реализацию и обеспечение прав, свобод

изаконных интересов ребенка. К государственным институтам указанный закон относит: ювенальные суды; уполномоченных по правам ребенка; комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав; должностных лиц и иных работников прокуратуры, органов следствия и дознания; специализированные органы и учреждения юстиции, внутренних дел, здравоохранения, образования и культуры, социальной защиты, социального обслуживания; воспитательные колонии и иные специализированные учреждения. Проектом закона предусмотрена подготовка Федеральной целевой программы «Ювенальная юстиция» по внедрению институтов, принципов

ипроцедур, составляющих систему ювенальной юстиции62. Однако к принятию данного закона не оказались готовыми ни законодатель, ни общество. Создание системы ювенальной системы потребует значительных финансовых затрат и разработки значительного количества правовых актов, организацию межведомственного взаимодействия. Однако, как подчеркнул в одном из своих интервью член Общественной палаты Российской Федерации, член Правительственной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, президент Российского благотворительного фонда «Нет алкоголизму и наркомании» Олег Зыков: «Изучая западный опыт (наш собственный еще невелик, и его невозможно экономически просчитать), мы легко можем доказать, что ювенальная юстиция экономически выгодна, потому что защищает ребенка и семью. Выгодно, чтобы ребенок не стал бандитом, а стал законопослушным гражданином – во всех смыслах: и нравственном, и экономическом. Главный ресурс любого общества – это человек»63.

62Проект Федерального закона «Об основах системы ювенальной юстиции. URL: http://www.j uvenaljustice.ru/ (дата обращения: 07.07.2014).

63Судьбой ребенка надо заниматься профессионально. Ювенальные технологии. Актуальное интервью // Вопросы ювенальной юстиции. 2010. № 2(28). URL: http://juvenjust.org/index.php?showtopic=1444 (дата обращения: 07.07.2014).

56

Но стоит особо подчеркнуть, что в России нет отдельно сложившейся, законодательно закрепленной ювенальной системы, речь идет лишь о реализации отдельных ювенальных технологий. В случае создания ювенальной системы, опыт западных стран не может быть использован как некая заданная модель. Лишь отдельные механизмы, идеи могут быть применены в российской правовой системе64.

3.2. Система государственных органов по профилактике правонарушений и безнадзорности несовершеннолетних

Проблема специальной защиты прав и законных интересов несовершеннолетних актуализирована международным законодательством. Развитие национального законодательства отражает его нормы. Российское законодательство направлено не только на признание несовершеннолетнего в качестве субъекта специальной правовой защиты, но и на снижение масштабов такой социальной проблемы, как безнадзорность, беспризорность и, как следствие, правонарушения несовершеннолетних.

24 июня 1999 г. принят Федеральный закон № 120-ФЗ «Об основах профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних». В комментарии к закону он рассматривается как часть семейного права, так как многие нормы отсылают к Семейному кодексу РФ, а многие правовые отношения, регулируемые данным законом, направлены не только на охрану законных интересов несовершеннолетних (обязанность по соблюдению которых возложена на родителей или иных законных представителей), но и на помощь семье, оказавшейся в социально-опасном положении65.

Однако представляется, что на сегодняшний день данные правоотношения, технологии, задачи, которые реализует система орга-

64Портнягина Е. В. Ювенальная система в России...

65Комментарий к Федеральному закону от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» / Е. А. Бевзюк, Т. А. Бирюкова, Ю. Н. Вахрушева и др. М., 2013.

57

нов профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних гораздо шире, чем семейные правоотношения. И должны быть охвачены специальным – ювенальным – правом и рассматриваться в контексте отдельного направления государственной социальной политики в отношении несовершеннолетних.

Законом №120-ФЗ установлен ряд ключевых понятий, среди которых «беспризорный» и «безнадзорный». Так, беспризорный – безнадзорный, не имеющий места жительства и (или) места пребывания; безнадзорный – несовершеннолетний, контроль за поведением которого отсутствует вследствие неисполнения или ненадлежащего исполнения обязанностей по его воспитанию, обучению и (или) содержанию со стороны родителей или иных законных представителей либо должностных лиц. Немаловажное значение имеет установление понятия несовершеннолетний, находящийся в социально опасном положении, под которым закон понимает лицо, которое вследствие безнадзорности или беспризорности находится в обстановке, представляющей опасность для его жизни или здоровья либо не отвечающей требованиям к его воспитанию или содержанию, либо совершает правонарушение или антиобщественные действия66.

При этом закон различает понятия «трудная жизненная ситуация» и «социально-опасное положение». В Федеральном законе «Об основных гарантиях прав ребенка» не дается точного определения понятия трудной жизненной ситуации, но дается перечень категорий детей, которые могут быть классифицированы как дети, оказавшиеся в трудной жизненной ситуации. Исходя из этого, можно сказать, что трудная жизненная ситуация возникает вследствие того, что дети, жизнедеятельность которых нарушена и которые не могут своими действиями, с помощью семьи восстановить ее в полной мере в силу отсутствия родителей, ограниченных психических, физических возможностей или других условий и обстоятельств, конкретизированных законом67.

66Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних».

67Федеральный закон от 24 июля 1998 № 124-ФЗ (ред. от 28 ноября 2015) «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации».

58

Среди основных функций, которые должна выполнять система органов по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних можно выделить такие, как:

–выявление детей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации,

всоциально-опасном положении;

–проведение индивидуальной профилактической работы с несовершеннолетними и семьей, оказавшимися в социально-опас- ном положении;

–проведение комплекса социально-реабилитационных мер для отдельных категорий несовершеннолетних.

Законом определен перечень органов государственного (муниципального) управления, который составляет систему профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Фактически данный перечень органов подчёркивает особый статус несовершеннолетнего, комплексный характер правоотношений,

вкоторые вступает несовершеннолетний (органы внутренних дел, система управления образованием, система органов управления здравоохранением, система социальной защиты, органы занятости населения, комиссии по делам несовершеннолетних, орган опеки и попечительства). В настоящее время к системе защиты прав

изаконных интересов ребенка можно отнести уполномоченного по правам ребенка. Особым статусом среди указанных органов управления отдельными сферами, в которых присутствуют законные интересы несовершеннолетних, обладают комиссии по делам несовершеннолетних, которые призваны играть роль координационного органа, хотя в настоящее время связи с изменениями отдельных федеральных законов, субъекты РФ могут передать полномочия комиссий на уровень муниципального управления, что не может не отразиться на эффективности их координирующей роли.

Также к специально созданным органам следует отнести органы опеки и попечительства.

Помимо органов, составляющих систему профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, законом регламентированы виды учреждений, которые могут создаваться в системе отдельных ведомств (например, подведомственные органам управления здравоохранения, образования и др.). В данном случае они представляют особый интерес, так как закрепленный широкий

59

перечень учреждений различного вида в зависимости от категории несовершеннолетнего, от типа решаемых задач, фактически показывает возможность использований широкого перечня ювенальных (социальных) технологий с целью реабилитации, адаптации, соци- ально-правового, психологического сопровождения несовершеннолетних и семей, оказавшихся в социально-опасном положении.

Например, к таким учреждениям следует отнести: социальнореабилитационные центры для несовершеннолетних, осуществляющие профилактику безнадзорности и социальную реабилитацию несовершеннолетних, оказавшихся в трудной жизненной ситуации; социальные приюты для детей, обеспечивающие временное проживание и социальную реабилитацию несовершеннолетних, оказавшихся в трудной жизненной ситуации и нуждающихся в экстренной социальной помощи государства, центры помощи детям, оставшимся без попечения родителей.

Вкачестве отдельных учреждений, направленных на оказание психологической помощи, стоит выделить центры психолого-педа- гогической поддержки населения, в том числе несовершеннолетних, центры экстренной психологической помощи. Следует отметить, что указанные учреждения работают на безвозмездной основе, являясь бюджетными учреждениями по заявочному принципу и оказывают консультационные услуги всем нуждающимся. Их роль особо значима при защите законных интересов отдельных категорий, например обучающихся детей-сирот, детей-инвалидов, нуждающихся

впервую очередь в информационном сопровождении.

Всвязис распространениемраннегоматеринства(когданесовершеннолетняя девочка становится сама мамой) широкое распространение получает такая форма работы, как социальные приюты, которые в первую очередь призваны работать с несовершеннолетними,

вотношении которыхвременнонеопределеноместожительства,но

испециализированные приюты для молодых мам, в том числе несовершеннолетнихтакжеполучилисвоеразвитие.Приэтомприютдля несовершеннолетнего–этовременноеместопребываниедорешения вопроса о дальнейшем месте жительства, назначении опекуна в случае необходимости органами опеки и попечительства.

Вотдельный перечень также необходимо выделить специализированные учебно-воспитательные учреждения, которые осущест-

60