Государственная политика Российской Федерации по защите прав и законных интересов несовершеннолетних. Учебное пособие

го характера необходимо рассматривать Национальную стратегию действий в интересах детей на 2012–2017 гг.

Направления реализации стратегии затрагивают многие значимые для любого ребенка социальные институты и ценности и, по сути, представляют собой обозначение основных направлений государственной политики в отношении детей: семейная политика детствосбережения; доступность качественного обучения и воспитания; культурное развитие и информационная безопасность детей; здравоохранение, дружественное к детям, и здоровый образ жизни; равные возможности для детей, нуждающихся в особой заботе государства; создание системы защиты и обеспечения прав и интересов детей и дружественного к ребенку правосудия28.

Введениев 2009г.институтауполномоченногопоправамребенка как на федеральном, так и региональном уровне также является отражениемособоговниманиягосударствак проблемамповышения эффективности защиты прав и интересов детей в РФ. При этом правойстатусуполномоченного,анализдейственностиданногоинститута,егоместов структуреоргановгосударственногоуправлениятакже является дискуссионным вопросом в научных публикациях.

В качестве отдельного направления социальной политики в отношении несовершеннолетних необходимо отметить политику по установлению и реализации дополнительной социально-правовой защиты отдельных категорий детей, о которых упоминалось в предыдущем пункте.

Вопрос социально-правовой защиты и сопровождения отдельных категорий детей – это отдельное направление в рамках социальной политики в отношении несовершеннолетних, в рамках ювенальных технологий, которые используются органами власти и учреждениями различных типов, работающих с несовершеннолетними. Необходимость рассмотрения данного вопроса в рамках данного пособия объясняется тем, что отдельные категории несовершеннолетних в силу трудной жизненной ситуации, ограничений в физических возможностях требуют уравнивания их

28 Ребенок как субъект права: актуальные цивилистические аспекты: монография / Н. Н. Тарусина, Е. А. Исаева, О. Г. Миролюбова и др.; ЯрГУ. Ярославль, 2013.

31

в возможностях с остальными категориями несовершеннолетних за счет дополнительных гарантий, дополнительных социальных программ, в том числе с элементами ювенальных технологий. Национальной стратегией действий в интересах детей на 2012–2017 гг. данное направление было указано как приоритетное. Рекомендовано обратить особое внимание на социально-правовое положение отдельных категорий несовершеннолетних.

3 июня 2015 г. на заседании Рабочей группы при Совете судей РФ по вопросам дружественного к ребенку правосудия в системе правосудия Российской Федерации был утвержден план мероприятий рабочей группы при Совете судей Российской Федерации по вопросам дружественного к ребенку правосудия в системе правосудия Российской Федерации на 2015–2016 гг. В том числе членами данной рабочей группы при специализированном Совете судей были актуализированы вопросы, регламентированные Указом Президента РФ «О Национальной Стратегии действий в интересах детей до 2017 г.»29. В частности, особого внимания требуют вопросы применения в судебной практике норм федерального и регионального законодательства об обеспечении имущественных прав детей-сирот, детей, оставшихся без родительского попечения и их опекунов (попечителей) при различных формах устройства таких детей.

Данный круг проблем остается весьма актуальным и волнующим ученых как с точки зрения правовых механизмов в системе приоритетов государственной политики, так и с точки зрения организационных, экономических механизмов. Так, например, Р. С. Олесова выделяет проблему эффективности существующих организационно-экономических механизмов социальной защиты детей-сирот в контексте долгосрочной Концепции социально-эко- номического развития РФ30. Интерес представляет также работа О. В. Соловьевой, которая посвящена вопросам вхождения социаль-

29Указ Президента РФ «О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012–2017 годы».

30Олесова Р. С. Социальная защита детей-социальных сирот в современно России.: автореф. ... канд. эконом наук. М., 2012. URL: http://economy-lib.com/ sotsialnaya-zaschita-detey-sotsialnyh-sirot-v-sovremennoy-rossii (дата обращения: 12.12.2016).

32

ной группы «дети-сироты» в самостоятельную жизнь, их адаптации к новым экономическим, социальным, идеологическим, культурным условиям транзитивного российского общества. А. М. Аксенов рассматривает проблему социальной защиты детей-сирот через государственно-общественные институты целенаправленной и профессиональной защиты их прав, к которым относит школы-интер- наты и детские дома31. Таким образом, рассматриваемые проблемы преимущественно актуализированы в исследованиях авторов в сфере экономики, педагогики и социологии.

Как показал нормативно-правовой анализ федерального законодательства, а также законодательства Омской области, перечень мер социальной поддержки данных категорий детей весьма широк. Это объясняется высокой социальной исключенностью данных категорий (дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, дети-инвалиды и дети, находящиеся в социально опасном положении), что подчеркивается в Национальной стратегии действий в интересах детей от 1 июня 2012 г. Посредством закрепления дополнительных социальных гарантий, государство пытается решить данную проблему. Подчёркивается, что данные категории детей нуждаются в особой заботе со стороны государства. Именно поэтому в законодательстве используется понятие «дополнительные социальные гарантии», так как Россия, провозгласив себя социальным государством, закрепила в Конституции РФ гарантии за всеми детьми РФ, независимо от их положения, состояния здоровья. Но отдельные категории детей, обучающихся требуют дополнительной социальной защиты в виде установления дополнительных социальных гарантий с целью выравнивания их в правах и возможностях со всеми гражданами. То есть в создании им равных с другими категориями населения возможностей в социально-бытовой, профессиональной, общественно-политической, культурной и иных сферах32.

31АксеновА.М.Системамежведомственногопедагогическоговзаимодействияпо защитеправвоспитанниковинтернатныхучреждений:дис....канд.пед.наук.М.,2014. URL: http://www.mgpu.ru/materials/35/35161.pdf (дата обращения: 12.12.2016)

32Комментарий к Федеральному закону от 24 ноября 1995 г. № 191-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (Постатейный). Изд. 2-е, перераб.и доп./подред.А. Л. Благодир,А. А. Кирилловых.URL:http://base.consultant. ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=CMB;n=17349 (дата обращения: 12.12.2016)

33

Стоит особо подчеркнуть, что государственная политика, а именно политика в сфере защиты прав и реализации дополнительных социальных гарантий детей-сирот, детей-инвалидов, в том числе после достижения ими 18 лет, остается весьма актуальной. Создана разветвленная структура государственных органов власти, в полномочия которых входит данный вопрос как на федеральном уровне, так

ина уровне региональной власти. Во исполнение международного законодательства, а также для обеспечения реализации данного приоритета государственной политики создано широкое правовое поле как на федеральном, так и региональном уровне. При этом региональные нормативные акты, отражая полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, направлены на реализацию организационных, финансовых механизмов в защите прав и интересов данных категорий детей. Среди основных федеральных законодательных актов, закрепляющих дополнительные меры социальной поддержки детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, необходимо отметить следующие: Федеральный закон «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», который устанавливает основные гарантии прав и законных интересов ребенка в целях создания правовых, социальноэкономических условий для реализации прав и законных интересов ребенка (ст. 15 указанного закона посвящена защите прав детей, находящихся в трудной жизненной ситуации33); в Федеральном законе «Об опеке и попечительстве» сформулированы принципы государственного регулирования в этой области, определены права и обязанности органов опеки и попечительства, правовой статус опекунов и попечителей, а также упорядочены процедуры установления

ипрекращения опеки и попечительства34; Федеральный закон от 15 декабря 2001 № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» устанавливает порядок и особенности пенсионного обеспечения. Детям в возрасте до 18 лет, а также

33Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации».

34Федеральный закон от 24 апреля 2008 г. № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве». URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=1705 04;fld=134;from=162638-;rnd=177853.6912601408548653;;ts=017785356547699146 90405 (дата обращения: 12.12.2016).

34

старше этого возраста, обучающимся по очной форме по основным образовательным программам в организациях, осуществляющих образовательную деятельность, до окончания ими такого обучения, но не дольше чем до достижения ими возраста 23 лет, потерявшим одного из родителей, назначается социальная пенсия35. Указом Президента РФ от 26 марта 2008 г. № 404 «О создании Фонда поддержки детей, находящихся в трудной жизненной ситуации» принято решение создать Фонд поддержки детей, находящихся в трудной жизненной ситуации. Учредителем фонда является Министерство труда

исоциальной защиты России. Приоритетными направлениями деятельности Фонда являются: профилактика семейного неблагополучия и социального сиротства детей, восстановление благоприятной для воспитания ребенка семейной среды, семейное устройство де- тей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; социальная поддержка семей с детьми-инвалидами для обеспечения максимально возможного развития таких детей в условиях семейного воспитания, их социализации, подготовки к самостоятельной жизни и интеграции в общество; социальная реабилитация детей, находящихся в конфликте с законом (совершивших правонарушения

ипреступления), профилактика безнадзорности и беспризорности детей, преступности несовершеннолетних, в том числе повторной36. Законодательно закреплено понятие «социальная поддержка». Под социальной поддержкой следует понимать систему мер, обеспечивающую социальные гарантии и установленную законами и иными нормативными правовыми актами. Заметим, что с понятием социальной защиты, под которой понимается система гарантированных государством экономических, правовых мер и мер социальной поддержки, рассматриваемое понятие соотносится как часть с целым. Нормативные акты, закрепляющие дополнительные меры социальной поддержки детей-инвалидов можно разделить на несколько групп, исходя из отношений, которые они регулируют: законы,

35Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации. URL: http://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_34419 (дата обращения: 12.12.2016).

36Указ Президента РФ от 26 марта 2008 г. № 404 «О создании Фонда поддержки детей, находящихся в трудной жизненной ситуации». URL: http://base.garant. ru/19299 (дата обращения: 12.12.2016).

35

регулирующие­ отношения по социальному обеспечению инвалидов, можно классифицировать следующим образом: 1) законы, имеющие комплексный характер регулирования, содержащие общие вопросы регулирования социального обеспечения инвалидов; 2) законы, устанавливающие обеспечение инвалидов в денежной форме; 3) законы, определяющие предоставление инвалидам социальной помощи

в«натуральном виде». Сиротство является одной из острых социальных проблем нашего общества.

Врегиональной стратегии действий в интересах детей на территории Омской области выделены приоритетные направления политики в сфере защиты данных категорий детей. К ним относится 1) продолжение создания и развития региональной системы постинтернатного сопровождения и адаптации выпускников учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей,

втом числе детей-инвалидов и детей с ограниченными возможностями здоровья, а также выпускников приемных, опекунских (попечительских) семей; 2) своевременное обеспечение лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, благоустроенными жилыми помещениями37.

Для решения существующих проблем в отношении данных категорий проблем необходимо во-первых, развитие системы информационного сопровождения детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, детей-инвалидов по окончании образовательных учреждений, выхода из состава попечительских семей с целью повышения правовой грамотности; во-вторых, совершенствование системы взаимодействия органов государственной власти, муниципальных органов с образовательными учреждениями, общественными организациями по защите семьи и детства; в-третьих, организация совместных семинаров для данных категорий детей (органы государственной и муниципальной власти, общественные организации, образовательные организации); в-четвертых, регулярная подготовка и распространение брошюр по отдельным вопросам реализации социальных гарантий и прав

37 Указ губернатора от 16 января 2013 г. № 3 «О региональной стратегии действий в интересах детей на территории Омской области на 2013–2017 гг. URL: http:// docs.cntd.ru/document/943054179 (дата обращения: 12.12.2016).

36

данных категорий обучающихся; в-пятых, развитие системы адаптации и психологического сопровождения детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, детей-инвалидов в образовательной организации.

В целом необходимо отметить, что перечень дополнительных гарантий для данных категорий участников весьма широк, данные категории детей будет не правильно относить к социально незащищенным категориям граждан. Однако есть ряд вопросов, связанных с нарушением процессуальных процедур при оказании поддержки. Но наш взгляд, необходимо рассматривать и еще одну проблему, которая порождается как государственной политикой, актуализирующей дополнительную поддержку данных категорий, так и обществом. Речь идет об ожиданиях детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, их полного обеспечения материального, жилищного, правового сопровождения после окончания высших учебных заведений. Обучаясь в образовательном учреждении, они находятся под опекой куратора и социально-психологических служб, заканчивая образовательное учреждение, они часто остаются не готовыми к тому, что они лишаются тех форм поддержки, которые им предоставляли38. Вопрос об правовой грамотности, информационном сопровождении детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, детей-инвалидов остаётся весьма актуальным. Механизмов дополнительной защиты создано достаточно, но большой процент обучающихся не может назвать органы государственной власти, куда они могут обратиться за получением тех или иных форм защиты и поддержки, а некоторые из них носят именно заявительный характер. На наш взгляд, в данном вопросе необходимо развивать социальное партнерство, сетевое взаимодействие органов государственной (муниципальной) власти, образовательных организаций, в том числе школ и вузов, общественных правозащитных организаций, центров социальной защиты.

38 Innovative strategy of educational space for creative self-development and competitiveness of future specialists / L. F. Mikhaltsova, O. A. Milinis et al. // Italian Science Review. 2014. № 10 (2). P. 31–36.

37

2.3.Проблема становления ювенальной политики

вРоссии

Анализдеятельностиоргановгосударственногоуправления,а такжеанализзаконотворческойдеятельности,в томчислеоргановисполнительной власти подчеркивает актуальность вопроса создания благоприятной среды для развития детей и реализации дружественного отношения к ним в рамках приоритетов государственной политики. Законодательная активность прежде всего выражается в издании различныхметодическихинструкций,разъясненийи постановленийправительства по отдельным вопросам реализации Указа Президента от 1 июня 2012 г. № 761 «О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012 – 2017 годы»39, а также значительное количество общественных слушаний, координационных советов, научно-практи- ческихсеминаров,объединяющихусилиякакоргановвластигосударственного и муниципального уровня, так и общественности.

К числу основных нормативных актов, принятых за последние несколько лет или претерпевших серьезные изменения в рамках данного направления следует отнести: Федеральный закон «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ (с изменениями на 13 июля 2015 г.)40; Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Обобразованиив РоссийскойФедерации»41;Федеральныйзаконот 27июля2010г.№193-ФЗ«Обальтернативнойпроцедуреурегулиро- вания споров с участием посредника (процедуре медиации)»42; Указ ПрезидентаРФот1июня2012 г.№ 761«ОНациональнойстратегии

39Указ Президента РФ от 1 июня 2012 г. № 761 «О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012–2017 годы».

40Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» (с изменениями на 13 июля 2015 г.). URL: http://docs.cntd.ru/document/901737405 (дата обращения: 13.11.2015).

41Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации». URL: http://www.rg.ru/2012/12/30/obrazovanie-dok.html (дата обращения: 13.11.2015).

42Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 193-ФЗ «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)». URL: http://base.garant.ru/12177508/ (дата обращения: 13.11.2015).

38

действийв интересахдетейна2012–2017годы»43 РаспоряжениеПравительстваРФот30июля2014г.№ 1430-р«ОбутвержденииКонцеп- ции развития до 2017 года сети служб медиации в целях реализации восстановительного правосудия в отношении детей, в том числе совершивших общественно опасные деяния, но не достигших возраста, с которого наступает уголовная ответственность»44.

СтоитособоотметитьвышеуказаннуюКонцепцию,таккаконаза- крепляетвнедрениемедиативно-восстановительныхспособовимеха- низмов, которые являются инновационными для России и ориентированы на предупреждение и разрешение конфликтов с участием детей и подростков.Приэтомконцепцияпредполагаетв качествеосновной идеиобъединениеусилийвсехпредставителейвластии общества,образовательныхорганизацийв решениизадачвнедренияданныхтехнологий, что потребует серьезного изменения правового поля в различныхсферах.Интереспредставляеттакже Методическиерекомендации Минобрнаукиот18 ноября2013г.ВК-844/07«Оборганизациислужб школьной медиации в образовательных организациях»45.

Перечисленные нормативные акты отражают процесс политикоправого развития ювенальных технологий, становления ювенальной политики. Перечисленные понятия так и не нашли на сегодняшний день четкого законодательного закрепления. Эти понятия заменяется такими как «дружественное правосудие», «дружественное отношение», «благоприятная среда» и др. В контексте ювенальных технологий используется понятие, получившее закрепление на законодательном уровне и в ряде подзаконных актов – «медиация». Медиативные технологии реализуются судами при реализа-

43Указ Президента РФ от 1 июня 2012 г. № 761 «О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012 – 2017 годы».

44Распоряжение правительства РФ от 30 июля 2014 г. № 1430-р «Об утверждении концепции развития до 2017 года сети служб медиации в целях реализации восстановительного правосудия в отношении детей, в том числе совершивших общественно опасные деяния, но не достигших возраста, с которого наступает уголовная ответственность. URL: http://consultant.ru/document/cons_doc_LAW_ 166695.

45Методические рекомендации Минобрнауки от 18 ноября 2013 г. ВК844/07 «Об организации служб школьной медиации в образовательных организациях». URL: http://273-фз.рф/akty_minobrnauki_rossii/pismo-minobrnauki-rf-ot-18112013- no-vk-84407 (дата обращения: 13.11.2015).

39

ции правосудия в отношении несовершеннолетних, социально-ре- абилитационными центрами, образовательными организациями, в системе профилактики правонарушений несовершеннолетних. На наш взгляд, медиация включается в комплекс мер, которые охватывают ювенальные технологии. Под ювенальными технологиями следует понимать совокупность мероприятий с использованием методов, средств, форм работы психологического, правового, медицинского сопровождения несовершеннолетних, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, а также сопровождения семьи46.

Проблема ювенальных технологий на уровне диссертационных исследований рассматривается лишь в контексте ювенальных технологий в уголовном судопроизводстве. Попытка анализа модели ювенальной юстиции, построения ювенального уголовного судопроизводства активно реализовывалась с 2007 по 2011 г. Так, например, Елена Викторовна Марковичева в своем диссертационном исследовании«Концептуальныеосновыювенальногоуголовногосудопроизводства»подчеркиваетнеобходимостьвнедренияювенальныхтехнологийв практикуроссийского судебного производствапоуголовным делам в отношении несовершеннолетних. При этом автор также подчёркивает,чтоосновнаячастьисследованийв рамкахданнойпроблематикисосредоточенанавопросахисследованиякриминологических, уголовных аспектов внедрения ювенальных технологий47.

ИнтереспредставляеттакжеисследованиеВалерииАлександровны Даниловой«Правонаполучениеквалифицированнойюридическойпомощикакгарантияреализацииконституционныхправисвободнесовершеннолетних вРоссийской Федерации». Вдиссертационном исследовании указанапроблемавнедренияювенальныхпрактиквроссийскуюсистему. В том числе ипо причине небесспорности этих моделей управления общественнымиявлениямивданныхсферахивтехстранах,гденаиболее широкоприменяютсяправилатакназываемойювенальнойюстиции48.

46Портнягина Е. В. Ювенальная система в Росси: политико-правовые проблемы разработки и реализации. С. 83.

47Марковичева Е. В. Концептуальные основы ювенального уголовного судопроизводства : автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Оренбург, 2011. 58 с.

48Данилова В. А. Право на получение квалифицированной юридической помощи как гарантия реализации конституционных прав и свобод несовершеннолетних в Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2013. 17 с.

40