Горное право. Практикум

ний федеральных законов в области недропользования, а поэтому их количество существенно превышает число федеральных законов.

Большинство правоотношений в области охраны недр и недропользования находится в сфере административного права. Основу для реализации задачи государственного регулирования этих отношений составляют административно-правовые нормы, а в части применения мер ответственности за нарушение установленного порядка – нормы об административных правонарушениях и административной ответственности. Источником последних на федеральном уровне является КоАП РФ. Без признания деяния в качестве административного правонарушения и установления соответствующих мер ответственности в КоАП РФ действия участников отношений недропользования не могут быть признаны административными правонарушениями и, следовательно, уполномоченные государственные органы не имеют полномочий по привлечению их к административной ответственности.

Для того чтобы определить, является то или иное деяние административным правонарушением в области охраны недр и недропользования, необходимо определить тот объект общественных отношений, на который направлено деяние. И в этом смысле важно прежде всего понять, что есть недра и отношения недропользования.

Для этого сначала обратимся к понятийному аппарату, содержащемуся в основном отраслевом нормативном правовом акте – Законе «О недрах».

Преамбула данного Закона определяет недра как часть земной коры, расположенную ниже почвенного слоя, а при его отсутствии

– ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающуюся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения.

Недра представляют ценность не только своими полезными ископаемыми, но и своим потенциалом для размещения различных подземных сооружений (производственных, научно-исследова- тельских и иных объектов), образования особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное значение, а также сбора геологических коллекционных материалов.

Понимание недр как части природной среды либо пространства, находящегося под поверхностью земли, присутствует и в

111

научной литературе с теми или иными дополнениями. Так, по мнению О.И. Крассова, нельзя дать понятие недр, опираясь только на анализ Закона «О недрах», необходимо также учитывать экономическую значимость этого природного объекта, исходить из целей его использования, а также принимать во внимание цель формулирования понятия недр99. О.И. Крассов рассматривает недра как пространственную сферу, часть земной коры, содержащую за-

технического развития100. Б.Д. Клюкин определяет недра как часть природной среды, которая при выделении в горизонтальной плоскости определяется в границах, соответствующих соизмеримой над участком недр поверхности земельного участка, а по глубине определяется верхними и нижними показателями проникновения в глубь Земли101. По определению М.М. Бринчука, недра образуют конус, основанием которого является поверхность земного шара в пределах территории Российской Федерации, заполненный органическими и неорганическими веществами, находящимися в твердом, жидком и газообразном состоянии, в простейших структурных и сложных соединениях102.

Однако авторы отмечают неопределенность в законодательной формулировке, указывают на то, что в нормах законодательства о недрах отсутствует определение границ объекта регулирования и нет ясности, где заканчивается, в частности, такой объект регулирования законодательства о недрах, как участок недр, в случае выхода месторождения полезного ископаемого на поверхность103. Кроме того, необходимо учитывать, что постоянное развитие научнотехнического прогресса придает понятию недр с юридической точки зрения определенный динамизм: границы проникновения в

99 Крассов О.И. Комментарий к Закону Российской Федерации "О недрах". М.: Юристъ, 2002. С. 13.

100Крассов О.И. Природные ресурсы России. М.: Дело, 2002. С. 20.

101Клюкин Б.Д. Недра / Е.Е. Андреева, В.Ж. Арене, Ю.Г. Барсегов и

др. Горное дело и окружающая среда: мировой опыт правовой гармонизации: Словарь. М.: МО МАНПО, 2000. С. 265–266.

102Бринчук М.М. Экологическое право: учебник. М.: Юристъ, 2003.

С. 399.

103См., напр.: Дудиков М.В. Собственность на недра в Российской Федерации // Юрист. 2007. № 1. С. 13 - 18

112

земную кору будут постоянно расширяться по мере развития техники и технологий, а следовательно, и нижние границы недр будут расширяться, и ограничивать понятие недр только границами земной коры является неверным104.

Также существует подход к определению недр, который заключается в том, что граница между недрами и поверхностью (землей) должна проходить там, где использование земной толщи в качестве недр не влечет отрицательных последствий для землепользования, а использование ее поверхности не наносит вреда недрам105.

Безусловно, использование и поверхности (земли), и земной толщи имеет значение при определении того, что используется – земля или недра. Представляется, что если использование земной поверхности производится ниже почвенного слоя, не в связи с землепользованием и в целях, перечисленных в законодательстве о недрах, для которых недра предоставляются в пользование, то такие действия возможно признать недропользованием. При этом также можно отталкиваться от перечня видов пользования недрами и все действия, подпадающие под данное определение, относить к деятельности по недропользованию.

Но из-за трудности определения пространственных границ недр, а также наличия многообразия способов использования недр, наполняющих это пространство экономическими либо экологическими составляющими, исследователи не могут прийти к их единому определению. Это динамичное и объемное понятие, которое еще долго будет вызывать научные дискуссии.

На данном этапе можно определить основные черты, присущие недрам. В соответствии с ними недра являются: компонентом природной среды; природным объектом, имеющим важное экологическое значение и охраняемым в качестве составной части природы; природным ресурсом, используемым и охраняемым в Российской Федерации как основа жизни и деятельности человека; объектом права собственности и иных прав на недра, в последних двух качествах имеющих важное социальное и экономическое значение; объектом горных (недренных) общественных отношений и соответствующих правовых отношений; частью земной коры, рас-

104Кокин В.Н. Недропользование: теоретико-правовой анализ. М.: Нестор Академик, 2005. С. 66 - 67.

105Мухитдинов Н.Б. Основы горного права. Алма-Ата: Наука, 1983.

С. 46 - 47

113

положенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии – ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения106.

С учетом изложенного возможно предложить следующее определение недр: часть земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии – ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения, являющейся компонентом природной среды и природным ресурсом, используемым и охраняемым в Российской Федерации в экономических, научноисследовательских, культурных и оздоровительных целях как основа жизни и деятельности народов Российской Федерации.

В данном определении (отправной точкой в котором служит действующее на данный момент нормативное определение недр, содержащееся в Законе «О недрах»), на наш взгляд, объединены как физические и пространственные характеристики, так и цели использования недр, поскольку только в их совокупности возможно составить полную картину объекта регулирования.

Некоторыми учеными, занимающимися исследованиями в области горного права, было высказано предложение (которое полностью поддерживается автором) о том, что в будущем при разработке и закреплении нового определения недр необходимо расширить пространственные границы недр, выйти за геологические рамки земной коры и указывать (с учетом возможного расширения технических возможностей по освоению недр) границы недр от пространства ниже почвенного слоя до центра земного сфероида107. Это позволит не ограничиваться лишь частью технически доступного в настоящее время земного пространства (земная кора), а уже сейчас разработать определение на перспективу и включить в его сферу пространства Земли, потенциально содержащие полезные ископаемые или несущие иные полезные свойства недр, разработка которых является задачей на будущее.

106Голиченков А.К. Экологическое право России: словарь юридических терминов. М.: Городец, 2008. С. 119.

107Свиридова О.С. Право государственной собственности на недра в Российской Федерации: понятие, содержание и особенности: автореф. дис. ...

канд. юрид. наук. М., 2012. С. 18 - 19.

114

административной ответственности при совершении правонарушений в рассматриваемой области. Они характеризуются как отношения по использованию и охране недр как основы жизни и деятельности108. В качестве объекта горных отношений выступают недра.

По мнению Б.Д. Клюкина и О.М. Теплова, горные отношения включают в себя отношения, непосредственно связанные с недропользованием, с использованием земли и иных природных ресурсов в целях недропользования, а также с реализацией добытых полезных ископаемых109.

Закон «О недрах« в преамбуле указывает на то, что в его рамках регулируются отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр территории Российской Федерации, ее континентального шельфа, а также в связи с использованием отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, торфа, сапропелей и иных специфических минеральных ресурсов, включая подземные воды, рапу лиманов и озер. Как видно из приведенного положения, Закон «О недрах» разделяет указанные отношения на три основных блока: геологическое изучение, использование и охрана.

В дальнейшем законодатель детализирует, что именно понимается под указанными категориями. Раздел II Закона «О недрах» устанавливает правила пользования недрами, раздел III регулирует рациональное использование и охрану недр. Статья 6 Закона «О недрах» (раздел II) посвящена видам пользования недрами, среди которых: региональное геологическое изучение, геологическое изучение, включающее поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, а также геологическое изучение и оценка пригодности участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, разведка и добыча полезных ископаемых, строительство и эксплуатация подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископа-

108Голиченков А.К. Указ. соч. С. 32.

109Клюкин Б.Д., Теплов О.М. Концепция развития горного законодательства. Правовая реформа: концепция развития российского законодательства. М.: ИЗиСП, 1995. С. 156 - 157.

115

емых, образование особо охраняемых геологических объектов, сбор минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.

Из приведенных положений видно, что законодатель, к сожалению, не придерживается единой терминологии и структуры, предложенных им же в преамбуле Закона «О недрах». Разделяя категории геологического изучения и использования, Закон «О недрах» не содержит такого же разделения в своей структуре. Также вместо понятия «использование», упомянутый раздел II использует термин «пользование», при этом указывает в составе видов пользования и геологическое изучение, и конкретные виды использования недр – добычу полезных ископаемых и строительство и эксплуатацию подземных сооружений. Раздел III содержит, в свою очередь, категорию «использование«, но только применительно к рациональному использованию, а также объединяет использование с охраной недр.

Данные примеры в очередной раз напоминают об определенном несовершенстве Закона «О недрах« и открывают возможности для его доработки. По нашему мнению, в структуре Закона возможно образование разделов, регулирующих все три указанные выше категории - геологическое изучение, использование (с разделением границ осуществления каких-либо мероприятий, связанных с геологическим изучением и использованием недр, выходящих за пределы такого изучения) и охрану недр.

Другим вариантом мог бы стать отказ от такого деления и создание единой категории «пользование недрами» (что в конечном итоге отражало бы и сложившееся понятие «недропользование«), куда в качестве составных частей вошли бы категории геологического изучения и использования.

В этом случае (учитывая также общую необходимость введения в

структуру Закона «О недрах» отдельного раздела с понятийным аппаратом) преамбула Закона может содержать достаточно краткое понятие отношений, им регулируемых, – отношения, возникающие в связи с пользованием и охраной недр на территории Российской Федерации и ее континентального шельфа. В свою очередь, определение пользования недрами содержало бы положения, включающие геологическое изучение и различные виды использования недр, как это в настоящий момент описано в ст. 6 Закона.

116

При этом возможно как сохранение раздела по охране недр в качестве отдельной части Закона, так и интегрирование мероприятий и деятельности по рациональному использованию и охране недр в положения, касающиеся конкретных видов пользования недрами и государственного регулирования отношений недропользования. Это предложение отражало бы фактическое положение дел в настоящее время в части содержания деятельности и мероприятий по охране недр: требования по рациональному использованию и охране недр, закрепленные в ст. 23 Закона «О недрах», относятся либо к обязанностям участников отношений недропользования, которые должны быть реализованы последними в процессе их деятельности и, следовательно, являются либо неотъемлемой частью процесса недропользования, либо частью государственного управления и контроля в области охраны недр и недропользования и входят в состав прав и обязанностей уже уполномоченных государственных органов. Такое объединение, в свою очередь, по нашему мнению, позволило в большей степени интегрировать и сблизить понятия пользования недрами и их охрану и рациональное использование: уже само объединение этих категорий в Законе «О недрах« позволяло бы толковать это как стремление и установку законодателя на единый процесс, в котором пользование недрами и их охрана в определенном смысле неразделимы.

Для области охраны недр и недропользования это особенно актуально, поскольку данная сфера является областью пристального государственного внимания и традиционно регулировалась админи- стративно-правовыми методами. В этом смысле крайне важно, какое «послание» государства содержится в соответствующих законодательных актах и в содержании и направленности деятельности государства в лице его уполномоченных органов, чтобы изначально формировать и воспитывать необходимый подход и отношение недропользователей к данной деятельности, а не только бороться с последствиями несоблюдения отдельных норм законодательства по рациональному использованию и охране недр.

И это касается не только федерального законодательства, но и законодательства субъектов Российской Федерации. Двухуровневая, на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации, система административного законодательства и законодательства о недрах создала такую ситуацию, при которой административноправовое регулирование в области охраны недр и недропользования

117

состоит, в частности, в разделении распорядительных и

государством и от имени государства. Федеральная власть и власть на уровне субъектов Федерации здесь не вступают в какое-либо соперничество. Федеральная власть наделяет субъекты администра- тивно-властными полномочиями, которые на их уровне могут уточняться с учетом региональных особенностей. Такое распределение полномочий основано на том, что недра, как было сказано выше, являются основой жизни и деятельности всего населения Российской Федерации и в то же время призваны обеспечить интересы населения, непосредственно проживающего в регионе, где осуществляется недропользование.

Также необходимо отметить, что в области охраны недр и недропользования существует, на наш взгляд, объективная необходимость поддержания доминирующего государственного регулиро-

бесконтрольному и небезопасному пользованию недрами. В связи с этим главная роль в регулировании отношений в области охраны недр и недропользования отводится именно публично-правовым средствам, в частности законодательству о недрах, регулирующему общественные отношения в этой сфере. В этом смысле администра- тивно-правовое регулирование в области охраны недр и недропользования, выражающееся в регламентированной нормами права деятельности наделенных властными публичными полномочиями субъектов по обеспечению рационального освоения и охраны природных ресурсов, их воспроизводству, а также созданию и соблюдению благоприятных условий жизнедеятельности и экологической безопасности общества, играет важнейшую роль в обеспечении надлежащего порядка в данной области.

Именно поэтому установление государственной формы собственности на недра, создание и поддержание системы государственного управления недропользованием и охраной недр позволяют обеспечивать в отношении всех субъектов отношений недропользования соблюдение установленных правил в данной области: рациональ-

118

ного, комплексного использования в сочетании с охраной недр и окружающей среды в целом. В случае нарушений данных правил виновные лица должны привлекаться уполномоченными государственными органами к ответственности, в частности к административной ответственности в соответствии с нормами КоАП РФ.

Каждое конкретное правонарушение в области охраны недр и недропользования имеет непосредственный объект посягательства. Так, в частности, установленный порядок пользования недрами и реализация соответствующих прав служит в качестве непосред-

ственного объекта при самовольной уступке прав пользования недрами110.

Необходимо отметить, что нарушения законодательства в области охраны недр и недропользования носят неоднородный характер. Это вызвано комплексным характером деятельности по пользованию недрами и их охране. Значимость и многогранность недропользования, включающие экономические и экологические стороны, побуждают государство регулировать данную деятельность во всех ее аспектах и на всех ее стадиях. Такой комплексный подход выражается в итоге во множественности объектов охраны и, соответственно, возможного посягательства.

КоАП РФ не содержит специальной главы, посвященной административным правонарушениям в области охраны недр и недропользования. Нормы, которые возможно соотнести с положениями Закона «О недрах», закреплены в различных главах КоАП РФ по принципу распределения составов по родовому объекту посягательства. На их подробном анализе мы остановимся в настоящей работе в § 3 гл. I, посвященном видам административных правонарушений в области охраны недр и недропользования. В целях же характеристики объекта правонарушения в рассматриваемой области скажем, что к нормам КоАП РФ, содержащим положения, устанавливающие ответственность за правонарушения в области охраны недр и недропользования, по нашему мнению, можно отнести ст. 7.2 – 7.5, 7.10, 7.25, 7.26 главы 7 «Административные правонарушения в области охраны собственности», ст. 8.5, 8.9 – 8.11, 8.17 – 8.20, 8.39 гл. 8 «Административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования«, ст. 9.1 гл. 9 «Административные правонарушения в промышленно-

110 Статья 7.10 КоАП РФ.

119

сти строительстве и энергетике», ст. 13.14 главы 13 «Административные правонарушения в области связи и информации», ст. 14.9, 14.31 – 14.33 главы 14 «Административные правонарушения в области предпринимательской деятельности» и ст. 19.1, ч. 2.1 – 2.3,

2.5, 2.6 ст. 19.5, 19.7, ч. 3 – 5 ст. 19.8 гл. 19 «Административные правонарушения против порядка управления».

Таким образом, родовыми объектами правонарушений в области охраны недр и недропользования являются отношения собственности, охрана окружающей среды и порядок природопользования отношения в промышленности, строительстве и энергетике, в области связи и информации, предпринимательской деятельности и установленный порядок управления.

Объективную сторону правонарушений в рассматриваемой области составляют характеристика деяния как антиобщественного акта внешнего поведения правонарушителя в форме действия или бездействия, способ его в области охраны недр и недропользования совершения (систематически, повторно, группой лиц, с применением оружия или специальных технических средств), обстоятельств, при которых данное деяние было совершено (в чрезвычайных обстоятельствах, в военное время и т. п.). В ряде случаев важным фак-

ность за совершенное правонарушение111.

Необходимо отметить, что существуют различия в способах совершения правонарушений гражданами, должностными и юридическими лицами. Если граждане несут ответственность только за свои деяния, то в случае с должностными лицами может наступить ответственность за действия других лиц, если в обязанности этого должностного лица входило обеспечение соблюдения нарушенных норм. А в случае нарушения законодательства юридическими лицами

111 Административная ответственность за правонарушения в области охраны недр и недропользования : автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Специальность 12.00.14 – административное право, административный процесс / М. С. Шлютер ; науч. рук. М. С. Студеникина. -М., 2013. -26 с.-Библиогр. : с. 26.5 ссылок

120