Власть в условиях асимметричной федерации современной России

бизнеса. Поэтому важной задачей является «повышение эффективности государственного управления, соблюдения чиновниками законности»93. Российская политическая власть, пронизанная чрезмерным бюрократизмом, не отвечает стандартам демократического общества. Коррупция в государственном аппарате, широкое распространение неформальных связей, непрофессионализм значительной части государственных служащих России свидетельствует о том, что с хорошими законами, но с плохой бюрократией управлять нельзя. Население России в бюрократии и в политических партиях видит не защитников своих интересов, а представителей особого клана, стремящихся обогатиться за счет других граждан.

Эффективным средством вовлечения граждан в решение общественных и государственных задач может стать государственнообщественная мотивация граждан к повышению производительности труда в смысле его значимости для всех групп населения страны и регионов. Власть должна осознать эту потребность и попытаться создать условия для ее реализации, разработать социальную программу, учитывающую потребности и интересы будущих поколений россиян.

Существует реальная опасность, что на смену режиму с авторитарным лидером придет олигархия в той или иной разновидности. Избирательные кампании стоят недешево, и победителям придется возвращать долги. Естественно, что это будет происходить за счет экономических ресурсов и природных богатств региона, которые будут все больше и больше концентрироваться в руках олигархических групп. Между тем известно, что и при формально демократическом режиме характерными чертами олигархических порядков «остаются слабость политических партий, маргинализация средств массовой информации, преобладание в избирательном процессе политических технологий в ущерб открытой политической конкуренции»94.

93Аргументы и Факты. 2005. № 17.

94Васильев С. Экономические предпосылки олигархии и авторитаризма в современной России. Брифинг Московского центра Карнеги. Т.3. Вып. 6. М., 2001.

81

Входе региональных выборов использовались разные стратегии для установления контроля над областью: во-первых, тактика «приручения» и электоральной поддержки действующего губернатора; во-вторых, консолидация ресурсов нескольких кампаний для избрания нового губернатора; в-третьих, выдвижение своего кандидата и создания «региона-корпорации» (корпоративной

«вотчины»); в-четвертых, поддержка губернатора, способного гарантировать раздел зон влияния в регионе95. В этой ситуации самая оптимальная для губернатора стратегия раздела сфер влияния может быть выигрышной, если глава региона сохранит в этой ситуации значительную роль интегратора интересов различных групп. Однако

ему нужны в этом деле поистине навыки эквилибриста и чувство баланса96.

Прорыв представителей бизнеса во власть свидетельствует как об их заинтересованном участии в процессах принятия политических решений и влиянии на формирование регионального законодательства, так и о сращивании региональной финансово-промышленной и политической элиты (особенно в субъектах Федерации с сильной исполнительной властью). В своем нынешнем виде региональные парламенты в значительной степени являются оформлением корпоративной унии власти и капитала. Причем здесь ситуация способствует появлению клиентел, а также финансово-политических группировок. Для усиленного проникновения бизнеса во власть используются разные стратегии: во-первых, тактика «приручения» и электоральной поддержки действующего губернатора; во-вторых, консолидация ресурсов нескольких бизнесов, региональных ФПГ для избрания нового губернатора; в-третьих, выдвижение своего кандидата и создания «региона-корпорации» (корпоративной

"вотчины"); в-четвертых, поддержка губернатора, способного гарантировать раздел зон влияния в регионе97.

Втой или иной степени финансовые воротилы стремятся

создать "регион-корпорацию" в Архангельской области. При

95Региональные процессы в современной России. М., 2003. С.80-81.

96Мокшин В.К., Конов А.М., Серов С.В. Трансформация власти в советской и постсоветской России: монография. Архангельск: Поморский государственный университет, 2004. С.121–123.

97Региональные процессы в современной России. М., 2003. С.80-81.

82

интервенционистской стратегии «Базового элемента» в отношении попыток поглощения ОАО «Котласский ЦБК («Илим палп») в г. Коряжме, ОАО «Архангельский ЦБК» в г. Новодвинске, ОАО «Соломбальский ЦБК» в г. Архангельске, а также установления контроля за добычей бокситов в Плесецком районе, и возможного участия в строительстве АЭС такой исход возможен. Однако в регионе также нарастает влияние «Лукойла» и «Газпрома» в связи с освоением шельфовых месторождений нефти и газа; «Североаламаза»

– «АЛРОСЫ» (началась промышленная добыча алмазов в 2005 г.), велико влияние военно-промышленного комплекса (ФГУП «Севмашпредприятие», «Звездочка», космодром в Плесецке и др.).

Интервенция «Лукойла» в сфере экономики нашла отражение в приобретении в июне 2001 г. контрольного пакета акций ОАО «Северное морское пароходство». Председателем директоров был избран генеральный директор ОАО «Архангельскгеологодобыча» А.В. Баринов. Таким образом, «Лукойл» закрепил свои позиции в обеспечении надежной транспортной системой для освоения нефтяных и газовых месторождений в Ненецком автономном округе. Интервенция «Лукойла» продолжилась после установления контроля над судоремонтным заводом «Красная кузница», который традиционно выполнял функции ремонтной базы Северного морского пароходства. Кроме того, под контроль попал влиятельный медиахолдинг «АТК – медиа», тем самым обеспечив «Лукойлу» доступ к формированию информационной политики в области.

Экспансия финансово-промышленных групп (ФПГ), среди которых можно выделить вертикально-интегрированную нефтяную компанию «Лукойл» (включая «Архангельскгеолдобычу»), РАО «Газпром», АО «Росшельф», ЗАО АК «АЛРОСА», ЗАО Илим Палп Энтерпрайз»98, а в последнее время и «Базовый элемент» (бокситы, ЛПК), ведёт к серьезному перераспределению собственности и уже стала действенным фактором борьбы за власть в правящих региональных группах. Оценивая значимость этого фактора, не стоит мифологизировать роль «московских капиталов» и приуменьшать их роль. Известны случаи, когда столичным финансовым структурам приходилось “перестраиваться на марше”, чтобы соответствовать

98 Лукин Ю. Облака плывут, облака…// Бизнес-класс. Архангельск. 2001. №12. С.4.

83

реалиям политической жизни региона. Кроме того, представляются излишне оптимистичными и прямолинейными рассуждения о позитивных политических последствиях деятельности ФПГ – в духе «миссии белого человека». Действительно, такие группы могут способствовать большей открытости региональных экономик и политических систем. Но все-таки целью ФПГ является не демократия, а прибыль – они приспосабливаются и к весьма авторитарным политическим режимам, увеличивая при этом властные ресурсы последних. Примеры такого симбиоза крупных капиталистических корпораций с авторитарными режимами хорошо известны.

Отношения региональных лидеров с внешними финансовопромышленными группами можно описывать посредством трех идеальных типов: «изоляционистские», «компрадорские» и «дружеские». Социальная практика двух первых типов, а также соответствующие им ярлыки и политические обвинения наиболее характерны для начальных этапов экспансии ФПГ. Впоследствии обычно происходит притирка сторон и согласование интересов благодаря совместным предприятиям, формальным договорам и неформальным связям. Переход к дружеским отношениям ускоряется наличием в регионе достаточно влиятельной бизнес-элиты99.

Политическая реальность в регионах такова, что смена власти всегда сопровождается новым переделом собственности, объемы пропавших и похищенных финансовых средств бывают весьма впечатляющими, о чем свидетельствуют многочисленные факты. Захват ресурсов регионов приходящими извне компаниями и перераспределение региональных доходов в пользу крупного бизнеса является повсеместным процессом. Фактически «самостийность» региональных властей, а также произвол «естественных монополий» в 1990-е гг. были лишь продолжением на новый лад традиций местничества и ведомственности советского периода.

В северных регионах происходит снижение потенциала исполнительной власти и ее рассредоточение между другими ветвями и центрами власти. Губернатор, сконцентрировавший в своих руках огромные властные полномочия, вынужден примириться с утратой

99 Афанасьев М.Н. Политический процесс в регионах России: региональное измерение российской политики //Полис. 1998. №2.

84

части из них. Одновременно относительно самостоятельней стала законодательная власть, что пока проявляется в модели «взаимной зависимости» двух основных ветвей власти. В перспективе законодательная власть имеет шансы укрепить свои позиции. Однако на этом пути могут возникнуть возможные препятствия. Во-первых, существует реальная угроза превращения законодательной региональной власти в лоббистскую структуру. Во-вторых, может возникнуть новый тип зависимости законодательного органа от федеральных округов.

Знаковым моментом становится продвижение во власть представителей бизнеса. Окрепший и осознавший собственные интересы бизнес стремится самостоятельно представлять их во властных структурах. Часто продвижение бизнес-элиты во власть инициируется самой властью. Финансирование предпринимателями избирательных кампаний приводит к наращиванию "политического долга" представителей власти регионального уровня, вынужденных "делиться" властью с представителями бизнеса, оказавшими им помощь в предвыборной борьбе. По оценкам экспертов, стремление крупных корпораций завоевать позиции в исполнительной и законодательной власти регионов в перспективе будет усиливаться и может означать для России следующий этап в развитии новой модели власти. Другим новым явлением становится образование в управленческой сфере государственных учреждений команд из бывших военных и других представителей силовых ведомств.

В этой связи перед наукой возникают вопросы: достигла ли реформа исполнительной власти каких-либо результатов? Внесла ли она конкретные изменения во властные структуры на региональном уровне? Ответы на эти вопросы остаются открытыми для исследователей региональной политической власти.

Анализ организации власти в ряде субъектов РФ приводит к подтверждению предположения о наличии качественных изменений не только в политике Кремля, но и в формировании новых отношений бизнеса и власти в регионах. Диалог бизнеса и власти все в большей степени приобретает институциональные формы, что, однако, не означает появления прозрачных «правил игры», по которым будут играть и власть, и бизнес.

85

Поэтому нужны комплексные исследования региональной власти для поиска институализации новых структур политической власти с динамикой реформаций в других сферах общества при модернизации современной России100.

Региональная власть не может игнорировать действующих политических акторов и будет вынуждена согласовывать политику с ними. Временный "отход" губернатора от старых региональных бизнес-групп на первом этапе сменяется "потеплением" отношений с некоторыми группами. Предпринимаются шаги в политике губернатора по налаживанию равновесных отношений с различными группами («Лукойл», «Роснефть», «АЛРОСА» и т.д.). Федеральный центр не заинтересован в чрезмерном усилении одной из групп. Поэтому создание системы сдержек и противовесов обеспечивает возможность контролировать политическую жизнь в регионе.

Однако интервенция отдельных групп в обеспечении доминирования своих интересов (например, «Сибирский алюминий») может вызвать нарушение баланса сил и дестабилизировать ситуации в регионе. Этому может способствовать и досрочное сложение полномочий действующего губернатора и назначение нового, что повлечет за собой существенные перемены во властных коридорах.

При всех возможных сценариях развития ситуации в области сохранится определяющая роль экономических групп интересов. При слабой партийной системе усиление ее связи с третьим сектором не предвидится в ближайшее время. Поэтому импульсы из федерального центра могут послужить катализатором активизации социальных групп регионального общества.

В северном регионе власть и бизнес-элита стремятся ранжировать свои отношения в зависимости от того, какое место занимают их представители внутри региональной власти, в руководстве партиями и общественными объединениями. А это означает, что крупные собственники и топ-менеджеры осознают, что капитал общественного влияния имеет сегодня не меньшее, а может быть, даже большее значение, нежели собственно финансовые ресурсы на уровне субъектов РФ. Попытки завоевания бизнесом

100 Мокшин В.К. Социально-политические знания и их востребованность в современной России // ХVII Ломоносовские международные научные чтения. сборник научных трудов. Выпуск 3. Архангельск, 2006. С. 34–39.

86

своего места в политическом пространстве означает его желание обеспечить себе лучшие условия для сосредоточения в своих руках основных рычагов власти в ближайшем будущем. Исходом этой борьбы может быть компромисс либо одна из этих сил обеспечит себе почти безраздельное господство в рамках своей ведомственной или территориальной компетенции. Поэтому возрастают требования не только к федеральному центру, но и к бюрократии региональных социумов северных территорий в вопросах реализации общественных интересов и как регулятору интересов социальных групп,

приводящих их к общему знаменателю в интересах жителей региона101.

Региональный политический процесс как способ организации и реализации интересов различных субъектов характеризуется установлением контроля групп давления над деятельностью региональных отделений политических партий и выборным процессом, что ведет к монополизации политической активности в общественной жизни. Этим самым создаются механизмы противодействия появлению независимых центров политической активности широких народных масс в созидании различных форм гражданского общества на национальной почве России. При огромном дефиците культуры лидеров и широких масс избирателей возрастает роль государства в качестве института ограничителя монополизации политической жизни экономическими центрами власти. Новые избирательные правила выборов власти, закон о политических партиях актуализируют проблему выращивания национальной политической элиты и рациональной бюрократии, которые способны обеспечить цивилизованные механизмы представительства интересов граждан во властных структурах.

101 Мокшин В.К. Феномен власти в системе управления советского типа // Bестник Московского университетата. Сер. 18. Социология и политология. 2004. №4. С. 15.

87

ГЛАВА 6

ОСНОВНЫЕ СОЦИАЛЬНО–ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ В ЮЖНОМ РЕГИОНЕ РОССИИ

В 1992 г. были приняты соглашения о разграничении полномочий между федеральным центром и субъектами федерации. Это было основанием для возникновения асимметрии Российской Федерации. Региональные власти стали концентрировать в своих руках все больший объем полномочий. Однако в 2000 г. было приведено в соответствие с Конституцией 3000 региональных законов102 и созданы федеральные округа. Южный федеральный округ (первоначально он назывался Северо-Кавказским) был создан указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе». Он так же, как и другие округа, должен был решать политические задачи. В округа были назначены полномочные представители президента Российской Федерации, что свидетельствовало о политических приоритетах в региональной политике. В задачи полномочных представителей Президента в ЮФО входили борьба с коррупцией и ликвидация в южных республиках клановой власти. ЮФО до 2010 г. входили: республика Адыгея, республика Дагестан, республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская республика, республика Калмыкия, Карачаево-Черкесская республика, республика Северная-Осетия-Алания, Чеченская республика, Краснодарский край, Ставропольский край, Астраханская область, Волгоградская область, Ростовская область.

Однако в 2008-2009 гг. на Кавказе развиваются конфликтогенные процессы, нарастает напряженность. В 2008 г. ученые Южного научного центра РАН обращают внимание на неустойчивые ситуации, которые находят проявления в террористических действиях в Дагестане, Чечне, Ингушетии, усилении влияния неоваххабизма. В научных публикациях делается вывод о том, что Ингушетия находится на пороге гражданской

102 Встреча с полномочными представителями Президента в федеральных округах 15 мая 2010 года // Президент России. Официальный сайт. URL: http: // www.kremlin.ru / transcripts / 7764

88

войны103. Нестабильность на Северном Кавказе создавало угрозу национальной безопасности страны. В 2010 г. произошло выделение Северо-Кавказского федерального округа (СКФО) из Южного федерального округа как результат понимания государством проблем на Северном Кавказе. Причиной создания нового федерального округа являлось решение, прежде всего, политических проблем.

В СКФО вошли: республика Дагестан, республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская республика, Карачаево-Черкесская республика, республика Северная Осетия-Алания, Чеченская республика, Ставропольский край. Возник новый макрорегион «ЮГ России», объединивший в себе ЮФО и СКФО. «Это – важный сдвиг в пространственном восприятии региона и формирования региональной идентичности. Быть южанином, жителем юга, в отличие от кавказца, подразумевает быть россиянином, жителем, гражданином России»104. Присутствие русских позитивно влияет на межэтнические отношения в регионе и формирование сознания.

Решение одной проблемы породило ряд других проблем на Юге России. Серьезным препятствием развития Юга России является неравномерность социально-политических процессов между западной зоной (ЮФО) и Северным Кавказом (СКФО). Необходимо выравнивание социально-экономического развития данных регионов. Это является условием обеспечения стабильности общественнополитической обстановки. Но верно и обратное: обеспечение стабильной общественно-политической обстановки – это инструмент стабилизации социальных и прогрессивного развития экономических отношений. Власть должна решать этнополитические проблемы в таком многонациональном макрорегионе, как Юг России.

Но продолжались процессы отчуждения власти от народа. Коррумпированная власть объединяется с криминалом и террористическим подпольем. На фальсификацию выборов, имеющую место в СКФО, не обращали внимания в ЦИК. «Выборы в

103Матишов Г.Г., Батиев Л.В. Атлас социально-политических проблем, угроз и рисков Юга России: системный анализ безопасности южного макрорегиона //Вестник Южного научного центра РАН. Т. 5. № 3. С. 6-14.

104Проблемы социально-экономического и этнополитического развития южного макрорегиона / Г.Г. Матишов, В.А. Авксентье, М.А. Агларов [и др.]; [гл. ред. акад. Г.Г. Матишов]. Ростов-на-Дону: Изд-во ЮНЦ РАН, 2012. С. 29.

89

республиканские органы власти часто являются лишь демократическим обрамлением этнического вотирования»105. Власть идет на все, чтобы «протащить» своего кандидата на выборах (Дербент, октябрь 2009 г.). Для сокращения количества чиновников в системе государственного управления СКФО, для более результативного функционирования органов власти в мае 2010 г. координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти стало осуществлять Министерство регионального развития России, а не каждое отдельное ведомство. Также была создана Комиссия по вопросам социально-экономического развития СевероКавказского федерального округа.

Необходимо отметить, что экономические отношения напрямую зависят от проводимой политики. Политика с конца ХХ в. в России отличается «асимметрией» в сфере отношений между субъектами федерации и федеральным центром. По Конституции 1993 г. закрепляется равноправие всех субъектов Российской Федерации, независимо от экономики, численности населения, территории. Однако разнообразие форм устройства территориальных образований (город федерального значения, республика, край, область, автономный округ, автономная область) является неоднородным. Исследуются вопросы оценки региональной асимметрии106, проблемы разностатусности субъектов РФ, лежащей в основе асимметричности федерации107. Некоторые авторы, например С.В. Дохолян, выделяют несколько видов региональной асимметрии: экономическую, социально-экономическую, экономическую108. Наиболее устойчивой,

105Там же. С. 69.

106Шильцин Е.А. Вопросы оценки региональной асимметрии (на примере России) // Актуальные проблемы социально-экономического развития : взгляд молодых ученых. Новосибирск: ИЭОПП СО РАН, 2005. С. 143-158.

107Джаримов А.А. Некоторые размышления о Федерации и Федеративных отношениях. 20 лет спустя // Вестник Адыгейского государственного университета. Сер. 5. Экономика. Вып. № 1. 2012. С. 30-35.

108Дохолян С.В. Региональная социально-экономическая асимметрия и механизмы ее выравнивания // Современное состояние и пути развития Юга России: материалы региональной научной конференции «Системные исследования современного состояния и пути развития Юга России (природа, общество, человек)» (6-8 июня 2006 г., г. Азов). Ростов-на-Дону: Изд-во ЮНЦ РАН, 2007. C. 147–153.

90