Власть в условиях асимметричной федерации современной России

собственности. Однако возникает вопрос, что будет, как только передел закончится, так все и успокоится?65

Мотив получения прибыли, столь органичный и полезный в экономике, будучи привнесен в политическую область, создает угрозу системе принятия общественно полезных решений на государственном уровне. Существующая в России налоговая система приводит к катастрофическим диспропорциям; так, в 1997 г. беднейшие и около средние слои заплатили 96 % причитавшихся с них налогов, а наиболее богатые заплатили только 17 %.

Национальные республики пользуются всей полнотой демократических прав: все они представлены на уровне Федерации. Совет Федерации выполняет очень важные функции и в законодательном процессе, и в формировании государственного аппарата, и в решении вопросов войны и мира, введения чрезвычайного положения и многих других принципиально важных вопросов. Русские составляют 82 % всего населения. Но в то же время, в Совете Федерации «старого образца» 55 русских областей имели 110 мест, а 32 национальных образования 64, т.е. 36 %. Внутри некоторых республик фактически установилась этнократия. В самих республиках, и на федеральном уровне, нерусские этносы представлены в значительно более благоприятном для них (по сравнению с русскими) соотношении.

В ряде регионов была введена двухпалатная структура областных собраний, что было вызвано отчасти стремлением к внедрению атрибутов «настоящей» государственности, так и намерением ослабить новоизбранные собрания. Верхние палаты в Карелии, Татарстане, Башкортостане и других регионах действовали на непостоянной основе и формировались по принципу представительства административных единиц, а не граждан и в значительной мере состояли из назначаемых главой региона глав районных администраций. В результате масштабной диверсификации региональных политических систем спектр политических возможностей собраний колебался от полной подчиненности в

65 Зубов А.Б. Унитаризм или федерализм. К вопросу о будущей организации государственного пространства в России // Полис, 2000. №5. С.44.; Дробижева Л.М. и др. Демократизация и образы национализма в России 90-х гг. М., 1996, С.49.

51

Калмыкии (одна треть депутатов собрания избиралась по безальтернативному списку, выдвинутому главой региона) до автономной в Свердловской области, где сложилось устойчивое большинство, оппозиционное по отношению к тогдашнему главе региона и в конечном итоге добившееся летом 1995 г. его смещения в результате губернаторских выборов66. Аналогичные процессы в этот период можно было наблюдать в республиках, входящих в состав России, хотя они носили несколько иную природу.

Конституция дала региональным законодателям еще одно право

– принятие Устава региона (ст. 66, ч. 2). В целом функции региональных собраний оказались сравнимы с их более ранними предшественниками – краевыми и областными Советами доперестроечного периода с той лишь разницей, что последние, пусть чисто формально, но утверждали кадровый состав исполкомов.

В целом региональные элиты в современной России переживают смену одной бюрократии другой, что сопровождается рядом тенденций. Поскольку нынешнее российское общество еще не сформировало свои правила игры, его законодательная база еще несовершенна, то новая бюрократия ощущает недолговечность своего положения. Но именно ситуация размытости общественного целого наиболее для нее удобна, поскольку позволяет ей пользоваться прежними методами управления. Потому новая бюрократия также заинтересована в формировании регионального корпоративизма. На первом этапе больше подходит федерация и даже асимметричная и с сильным договорным компонентом, и с национальным тоже67.

Противоречия между федеральной Конституцией и уставами областей существуют главным образом в вопросе местного самоуправления. Многие регионы, к примеру такие, как город

66 См.: Люхтерхандт Г., Розина Е. Свердловская область /Столицы Российской провинции: Новгород. Воронеж. Саратов. Екатеринбург. Портрет четырех регионов: История. Политика. Культура / под ред. С. Рыженкова, Г. Люхтерхандт, А. Кузьмина. М., ИГПИ, 1998.; GeI'man V., Golosov G, Regional Party System Formation in Russia: The Deviant Case of Sverdlovsk Oblast' The Journal of Communist Studies and Transition Politics. №1 (in print). 1998.

67 Подвинцев О.Б. Постимперская адаптация консервативного сознания: благоприятствующие факторы // Полис. 2001. №3, С. 25–29. Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства. М., 2001. С.4. Элизер Д-Дж. Сравнительный федерализм // Полис. 1995. №5. С.114.

52

Москва, Ленинградская и Брянская области реализуют местное самоуправление в рамках регионального государственного управления. Противоречия между федеральной Конституцией и конституциями республик, а также уставами областей могут разрешаться только Конституционным судом, что предполагает обращение к нему.

Особое значение имела в законе норма, закрепленная для обязательности вхождения в состав Совета Федерации только избранных (а не назначенных Президентом) глав регионов, но лишь начиная с конца 1996 г., т. е. после президентских выборов. Выборы глав регионов, состоявшиеся в порядке исключения в декабре 1995 – июне 1996 г. в 16 субъектах Российской Федерации, с осени 1996 г. года приобрели массовый характер и к началу 1997 г. были завершены почти повсеместно; к осени 1997 г. в России не осталось ни одного главы региона, назначенного Центром. Оценки выборов глав регионов среди российских и зарубежных специалистов сводились главным образом к описанию противостояния кандидатов «партии власти» и лево-патриотической оппозиции, хотя получили распространение и альтернативные оценки в духе концепций «экономического голосования». Однако, как представляется, сами по себе выборы глав регионов имели гораздо более значимые политические последствия, выходящие за рамки расстановки сил в том или ином регионе.

Выборы губернаторов продолжали процесс демократизации на региональном уровне. Они в 1995 г. сопровождались жесткой политической дискуссией, связанной с тем, что губернаторы по Конституции в соответствии со своей должностью являются членами Совета Федерации. Федеральный Закон от 5 декабря 1995 г. предписывал, что до декабря 1996 г. выборы глав государственной исполнительной власти, а также президентов республик и губернаторов областей должны быть завершены.

Во-первых, факт смены власти на уровне «первых лиц» путем выборов стал первым после периода перестройки значимым проявлением эффектов демократизации на региональном уровне. Вовторых, все без исключения главы регионов как те, кто подтвердил свой статус, пройдя через выборы, так и вновь избранные обрели демократическую легитимность, став полноправными и не

53

зависящими от кадровой политики Центра руководителями. Это обстоятельство перевело взаимоотношения Центра и региональных органов власти из плоскости чисто административных мер в плоскость политических взаимодействий. B-третьих, завершение цикла выборов глав регионов означало завершение институционализации систем органов власти регионов и региональных политических режимов, в рамках которых они функционируют. И типы разделения властей, и статус региональных ассамблей оказались весьма существенно варьированы от одного региона к другому. Эффекты диверсификации региональных властных институтов очевидны.

Институционализация региональных политических режимов, несмотря на отмеченные выше в целом позитивные эффекты, была оценена российскими и зарубежными исследователями в целом критически68. Различные авторы отмечают в качестве характеристик ряда региональных политических режимов ограничения сферы публичности, гражданских и политических прав и свобод, господство политико-экономических группировок клиентелистского типа, действующих вне рамок выборных институтов и/или впрямую определяющих их политику, подавление оппозиции как на уровне лидеров и партий, так и в сфере средств массовой информации и культуры.

Определенное распространение получила в этой связи концепция «регионального авторитаризма». Так, О. Сенатова выделяет следующие признаки для определения «регионального авторитарного режима»: 1) эволюция модели управления в сторону обеспечения режима личной власти руководителя исполнительных органов; 2) нивелировка и ограничение функций органов представительной власти всех уровней; 3) явное покровительство

68 См., в частности: Афанасьев М. Клиентелизм и российская государственность. М.: МОНФ, 1997; Бадовский Д., Шутов А. Региональные элиты в постсоветской России: особенности политического участия // Кентавр. 1995. №6. С. 3–23; Куколев И. Региональные элиты: борьба за ведущие роли продолжается // Власть. 1996. №1. С. 46–52; J. Hahn. Democratization and Political Participation in Russia's Regions; K. Dawisha and B. Parrott (eds.). Democratic Changes and Authoritarian Reactions in Rusia, Ukraine, Belarus, and Moldova. Cambridge, Cambridge University Press, 1997. P. 130–174.

54

региональной власти «придворным» экономическим структурам и одновременное вытеснение из экономического пространства региона независимых и принадлежащих политическим противникам администрации и ее главы коммерческих структур, тотальный контроль над экономической жизнью региона; 4) создание на базе СМИ пропагандистской машины, ликвидация тем или иным способом независимых СМИ69.

Говорить о «региональном авторитаризме» как о сложившейся целостной системе не приходится, поскольку более чем в половине регионов России главы регионов лишались своих постов в ходе выборов70. С другой стороны, ни в российской, ни в зарубежной политологии пока не выработано адекватных моделей для анализа подобного рода промежуточных форм политических режимов71. Оценивая выборы российских губернаторов 1995–1996 гг., следует отметить это явление как важнейшее событие в русской истории, потому что главы субъектов Федерации впервые в России фактически избирались народом. Русские земли сами назвали своих руководителей. Это не военачальники и не царские губернаторы, которые назначены из столицы, это также не первые секретари областных комитетов, которые посажены туда партией72.

На функционирование региональных властных институтов оказали воздействие конкурентные выборы и созданные представительные органы власти. Хотя эти процессы в значительной мере были искусственно заблокированы (например, введением моратория на выборы глав администраций субъектов Российской Федерации) либо реализованы далеко не в полном объеме (ограниченные полномочия представительных органов,

69Сенатова О. Региональный авторитаризм на стадии его становления // Куда идет Россия? (III). Социальная трансформация постсоветского пространства / под ред. Т. Заславской. М.: Аспект-Пресс, 1996. С. 146–151.

70Подробнее критику концепции "регионального авторитаризма" см.: Гельман В. Региональные режимы: завершение трансформации? // Свободная мысль. 1996. №9. C. 13–22.

Обзор дискуссий по данной проблеме содержится в: Гельман В. Трансформация политического режима и демократическая оппозиция в

посткоммунистической России: Дисс. … канд. полит. наук. СПб., 1997.

71Там же.

72«Российские вести», 27.12.1996.

55

неравноправный статус участников выборов), тем не менее следствием политических реформ в регионах России стали элементы подотчетности региональных органов власти гражданам на основе всеобщего избирательного права в условиях политической конкуренции, по крайней мере в большинстве регионов России, хотя данные тенденции не дают достаточных оснований говорить о региональной демократии в смысле нормативных политических теорий. Этот процесс в отечественной политологической литературе называют эффектами демократизации73.

С 1997 г. областям уже не предоставляются бюджетное и налоговое право, а также право самостоятельного участия в международных и внешнеэкономических отношениях. К этому надо добавить, что Центр нередко заключал с различными субъектами Федерации секретные протоколы, в которых отдельным регионам представлялись такие уступки, которые Москва не предоставляла и не отваживалась сделать всеобщим достоянием.

Понимая наличие неравноправия в статусах субъектов Федерации, Кремль был намерен отказаться от различных подходов в отношениях с субъектами Федерации, поскольку они не являлись конституционными как во взаимоотношениях с федеральными органами субъектов Федерации, так и между собой (ст. 5, ч. 4). В России строительство федерального Центра осуществлялось не с создания демократической политической системы, а с утверждения режима, который создал элементы политической системы в слабосильные придатки самому себе.

В период рецентрализации вертикали власти (1998 – 2003 гг.) усиливается активность федерального центра по ограничению власти губернаторов и созданию системы защиты собственных интересов. Для этого используются механизмы финансово-экономического воздействия на территории, федеральные структуры (прежде всего – институт представителей президента), судебную вертикаль, политические институты, ограничивающие властное пространство губернаторов (местное самоуправление). В Госдуме на этой основе создается законодательная база, регламентирующая организацию регионального управления. Одновременно происходит усиление

73 Шмиттер Ф., Карл Т. Что такое демократия, а что – нет. Демократия. Теория и практика. М.: Интерпракс, 1996. С. 44–63.

56

межрегиональных ассоциаций как региональных лобби и приоритетных партнеров центра.

Летом 2000 г. Президент Путин предложил принять закон «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», который 29 июля 2000 г. получил необходимое большинство в парламенте. Закон предусматривает роспуск региональных парламентов в случае, если соответствующий суд установит, что нормативно-правовые акты законодательной власти субъекта федерации противоречат Конституции Российской Федерации или федеральному законодательству, приводят к массовому нарушению прав и свобод человека, угрожают территориальному единству и безопасности России, а также «единству правового и экономического пространства». Если законодательная власть субъекта Федерации в рамках своей компетенции в течение шести месяцев не примет во внимание решения суда, а в судебном порядке будет установлено, что это законодательное собрание препятствует реализации федеральных законов, президент выносит региональному парламенту предупреждение. Если это предупреждение не подействует в течение трех месяцев, Президент в течение года вносит в Государственную думу закон о роспуске регионального законодательного собрания, по которому Государственная дума должна будет проголосовать в течение двух месяцев74.

Деятельность по укреплению властной вертикали начинается с начала 2004 г. и продолжается до сих пор. Президент В.В. Путин резко активизирует процесс укрепления позиций федерального центра на региональном уровне. Проводится реформирование института полномочных представителей Президента, вводится система федеральных округов, инициировано внесение поправок в федеральные законы, предусматривающих кодификацию вмешательства центра и изменение порядка формирования Совета Федерации.

74 Закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Российская газета. 01.08.2000.

57

Парламентские выборы 2003 г. дали принципиально иную картину политического ландшафта в стенах Государственной думы и на олимпе власти в Кремле. Эти выборы укрепили парламентские позиции Единой России, созданной для обслуживания интересов Кремля, но существенно ослабили все противостоящие или хотя бы отличные от нее силы. Посредством административных ресурсов вплоть до прямых фальсификаций итогов голосования, использования изменений в общественном сознании и поведении электората власть сумела навязать конфигурацию законодательного органа в соответствии со своими интересами. Разумеется, власть использовала нарастающие антилиберальные настроения в обществе и потребность людей в социальной справедливости.

Таким образом, для укрепления целостности Российской Федерации как государства необходимо найти разумный баланс между централизацией и политической автономией. Это возможно только в комплексе, о чем свидетельствуют призывы некоторых политиков восстановить властную вертикаль целиком, т.е. ввести назначаемость и на уровне субъектов Федерации, и в городах и районах.

58

ГЛАВА 4

РЕГИОНАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ АСИММЕТРИЧНОЙ ВЛАСТИ И ЧЕЛОВЕКА

События последнего десятилетия, приведшие к переменам в структурах власти российского общества, дают основание говорить о смене эпох, завершении позднесоветского исторического этапа и вступлении России в качественно новую, постсоветскую фазу развития. В результате этих перемен российский социум приобрел резко поляризованный и мозаичный характер, произошла атомизация общества, наблюдается разрыв социальных связей между макрогруппами и внутри них. Общество социально разрознено и опасно уязвимо перед возможностью социально-политических манипуляций со стороны власти.

Поэтому стратегия научного исследования требует реалистической оценки режимов власти и моделей их реализации, основанных на глубоком анализе региональных политических изменений в постсоветской России75. Такой анализ должен проводиться в контексте трансформации власти как одного из частных проявлений процесса формирования политической системы, доминирующей тенденцией которой была сильная исполнительная власть. «Страна, не обладающая адекватным инструментарием социального познания, – не жилец в современном мире»76.

В нашем исследовании понятие «регион» употребляется для обозначения территории в административных границах субъекта Российской Федерации. Для региона характерны следующие системные черты: комплексность, целостность, специализация и

75Россия регионов: трансформация политических режимов / общ. ред.: Гельман В. и др. М.: Весь мир, 2000. 376 с.; Лапина Н., Чирикова А. Стратегии региональных элит: экономика, модели власти, политический выбор. М.: ИНИОН, 2000. 198 с.

76Поляков Л.В. Общая оценка становления и преподавания политических наук в России // Полис. 2001. № 1. С. 4.

59

управляемость, т.е. наличие политико-административных органов управления77.

Становление государственной власти в субъектах РФ происходило поэтапно. На первом этапе строительства нового государства (1991–1995) в регионах началось становление различных ветвей власти (исполнительной, законодательной), а позже – местного самоуправления. В этот период, когда в стране шла острая политическая борьба, в субъектах РФ сформировалась сильная исполнительная власть. На втором, постсоветском этапе, позиции региональных руководителей более окрепли. Этому способствовали всеобщие выборы глав регионов и создание Совета Федерации, в состав которого по должности вошли руководители исполнительной и законодательной власти субъектов Федерации. В эти годы региональная власть формировалась в основном за счет своих внутренних ресурсов, которые значительно расширились благодаря перераспределению властных полномочий между Федерацией и ее субъектами в пользу последних. Внешние ограничения развития региональной власти (контроль со стороны федеральной власти) были минимальны и возникали в исключительных случаях (проявления нелояльности региональных руководителей по отношению к федеральным властям либо возникновения острых социальных ситуаций).

В начале ХХI столетия региональные процессы вступили в новый этап развития, отличаясь от процессов 90-х гг. тем, что основные параметры жизни провинций задавались внутренними факторами. В настоящее время они все в большей степени определяются факторами внешними. Внешние ограничения можно подразделить на политические и экономические. Политические факторы связаны с рецентрализацией России (в бюджетной, экономической, политической сферах), которую реализует федеральная власть с момента избрания президентом В.В. Путина.

Действия центральной власти ослабили позиции региональной власти, лишили региональных руководителей статуса политиков федерального масштаба. К экономическим ограничениям, с которыми сталкивается региональная власть, можно отнести появление в

77 Шинковский М.Ю. Российский регион: становление политического режима в условиях глобализации. Владивосток: Изд-во ДВГУ, 2000. С. 17.

60