Власть в условиях асимметричной федерации современной России

федеративного правопорядка – не только вопрос законодательства, но и трудная организационная проблема.

Сложилась парадоксальная ситуация в том, что в течение второго путинского президенства в каждом субъекте РФ действуют десятки территориальных агентств федеральных органов власти и управления, но при этом в России отсутствует целостная и эффективная система государственного контроля. Численность работающих в регионах федеральных госслужащих в разы превышает штатную численность региональных администраций. Они создавались как региональные органы управления в унитарной (партийной) системе власти, а их руководители назначались «по согласованию».

В начале 90-х гг. к традиционному набору территориальных агентств добавились «комитеты по реформам»: по управлению госимуществом, по земле и земельной реформе, по антимонопольной политике, по делам о несостоятельности. Эти чрезвычайной важности учреждения начали действовать, когда еще не были разделены и ясно определены объекты собственности и сферы компетенции; с окончанием периода «бури и натиска» их структура и функции, очевидно, должны измениться. Если в отношении судебной системы вопрос принципиально решен, то по «административной вертикали» ясности пока нет. Региональные руководители требуют передать наиболее важные территориальные агентства в подчинение субъектов Федерации; самые сообразительные предлагают при этом сохранить федеральное финансирование указанных учреждений.

Итак, центральная власть России активизировала свою деятельность по совершенствованию всех механизмов управления. Посредством установления принципа разделения властей господствующая элитократия стремится скрыть классовый характер государства, маскируя сильней его природу, когда владельцы вещественной собственности через свои неформальные организации сами осуществляют определенные функции доминирования и подавления. Существование и деятельность российской власти создают видимость того, что государство – элемент порядка, стоящий над классами и защищающий интересы всего общества. Элитократия и крупный капитал используют государство в качестве беспристрастного, стоящего вне подозрений арбитра или как гаранта

41

существующего постсовесткого строя на случай, если крупный капитал окажет на трудящихся слишком сильное давление, угрожающее политической системе.

Президент РФ и его власть ожидает, что вместе с олигархическими структурами, действующими параллельно с государством в России, он сможет при необходимости устранить угрозы со стороны низов при обострении экономической и политической обстановки. Поэтому принимаются законы о борьбе с экстремизмом и терроризмом, а закон о коррупции не принят до сих пор. Ввиду роста противоречий между властью и обществом, между самими олигархическими группами президентская власть должна ориентироваться на удовлетворение не интересов самых мощных монополий, а на интересы всего общества. В условиях нарастания экстремизма в постсоветской России, массового выхода политической жизни из правовых норм, прежде всего в виде этнических сепаратистских движений усиливается угроза целостности российского государства.

Российские неолибералы, лишенные национальных корней,

паразитированию в новых условиях приобрела формы необузданного рэкета, чиновничьей коррупции, бюрократизма и беспредельного размаха организованной преступности.

Эти проблемы возникли в контексте очередной попытки осуществить догоняющую модернизацию общества. Маргинальность, размытость границ классов, слоев и групп, «превращенные» формы социальной и политической активности вызваны, в первую очередь, осуществляемыми реформами, а лишь затем постиндустриальными инновациями.

42

ГЛАВА 3

ПРОБЛЕМА ВЛАСТНОЙ ВЕРТИКАЛИ И РАВНОПРАВИЯ СУБЪЕКТОВ

ВАСИММЕТРИЧНОЙ ФЕДЕРАЦИИ РОССИИ

Вусловиях политической трансформации региональных органов власти и совершенствования федеративного устройства страны на основе собственной правовой компетенцией и с собственными автономными политическими системами актуализировался вопрос федеративности государства, способного функционировать на базе учета и проявления всего многообразия интересов многонационального российского общества. Федерализм как явление нельзя рассматривать только в одной плоскости: оно многомерно и многопланово. Совершенствование федеративных отношений и их эффективность непременно следует рассматривать с позиций его

основных составляющих: цивилизационной, политической, экономической, правовой, духовно-культурной и нравственной58.

Впериод нарастания децентрализации управления страной и дезинтеграции иерархии властных структур в управлении обществом при перераспределении финансов и собственности в пользу регионов

существенно повысился статус региональных властных институтов. Эти явления эксперты называют эффектами федерализации59.

Возникли две проблемы, связанные с деятельностью региональных органов власти в субъектах РФ: 1) как эффекты федерализации и демократизации, они повлияли на нормативноправовой статус и практики субъектов федерации; 2) как функционирование региональных органов власти, их взаимодействие

ивзаимосвязь с другими институтами и социальными общностями повлияло на политические режимы в регионах России и в конечном итоге на российскую политическую систему в целом.

Мощный национальный фактор делает предпочтительной Федерацию, даже включающую и национальный принцип

дифференциации субъектов, и асимметрию, поскольку

58 Добрынин Николай. Российский федерализм: неизбежность системной реконструкции// Свободная мысль. 2006. №4. С.5.

59 Dahl R . Democracy and its Critics. New Haven and London, Yale University Press, 1989.

43

использование федерализма может в некоторых случаях быть не только законным, но и необходимым и даже неизбежным. При осложнении ситуации Федерация используется как ответ на этнические и культурные проблемы, и необходимость в «асимметриях» является единственным способом адекватного отражения существующего положения вещей в решении этнических проблем.

Содной стороны, реальная Федерация является продвижением навстречу удовлетворению потребностей народов России в национальной свободе. Россия идет на жертвы, уступки, риски для сохранения целостности государственности. С другой стороны, Российская власть чрезмерно «демократизировалась» перед острыми проблемами сохранения государственности. Причинами такого состояния были крах СССР, участие политической элиты в «приватизации государственной собственности», растерянность верхов перед новизной проблем, противоборство формирующихся на ходу групп политической элиты, доходившие до путча и вооруженного противостояния основных ветвей власти.

Большую роль в подрыве власти Центра сыграли многочисленные ошибки, часто неизбежные, особенно в переходный период: отсутствие нового опыта и давление стереотипов, которые мешают работать в условиях глубочайшего кризиса общества. Именно слабость и неспособность центральной власти эффективно исполнять свои функции стала важнейшей причиной нарастания сепаратизма и подрыва авторитета центральной власти.

Одновременно усиливалась активизация регионов в решении жизненно важных проблем на своем уровне. Поэтому регионы требовали и фактически добивались расширения собственных полномочий, что подрывало также авторитет Центра. Ослабление Центра благоприятствовало укреплению позиций региональных и республиканских элит. Во-первых, республиканские власти провели быструю этнополитическую мобилизацию и обеспечили себе массовую легитимную поддержку, когда Федерация уже не имела сопоставимого ресурса.

С1992 г. усилилось стремление как региональных собраний, так

иглав регионов к компромиссам перед лицом давления из Центра. Правовой основой для такого развития событий стал закон «О

44

краевом, областном Совете и краевой, областной администрации», принятый Верховным Советом 5 марта 1992 г. Этот закон фиксировал двойную подотчетность глав регионов (перед Советом и Президентом России) и двойную подотчетность правительств регионов (перед Советом и главой региона). При этом Совет получал право на согласование назначений четырех ключевых членов кабинета: первого заместителя главы администрации, руководителей финансового, имущественного и социального ведомств. Совет получал право обжаловать акты глав регионов и приостанавливать их действие до решения суда, а также выражать недоверие главе региона с требованием к Президенту либо обращением в Конституционный суд о его отставке. Внешнее впечатление об антагонистическом противостоянии между собраниями и главами регионов, однако, слабо соотносилось с практиками разделения властей в регионах.

К 1993 г. в большинстве регионов России сложились системы органов власти, в основном характеризовавшиеся относительным равновесием полномочий глав регионов автономных собраний в условиях схемы разделения властей, близкой к президентскопарламентской. В то же время политика Центра по отношению к региональным органам власти могла быть охарактеризована как сдерживание процессов федерализации и демократизации. Но сосуществование системы Советов с «исполнительной вертикалью» оказалось непрочным, и кризис сентября-октября 1993 г, завершившийся насильственным роспуском Верховного Совета, повлек за собой радикальные изменения региональных властных институтов. Радикальная реформа политической системы субъектов Российской Федерации была предпринята Президентом России после штурма Белого дома 4 октября 1993 г.

На данном этапе центральная власть государства не распространяла свой суверенитет на всю территорию страны. «Асимметричная федерация», как называют Россию, и каковой она является в соответствии с конституцией, не способствовала проявлению территориального единства. Процесс федерализации постсоциалистической России доказал, что договор не может быть основой федерации в России на современном этапе. Конечно, федерация должна создаваться на добровольной основе. Но ожидать, что в условиях глубочайшего кризиса, при выходе из ригидной

45

системы, эфорийно настроенные суверенизацией субъекты смогут договориться и создать федерацию и соблюсти суверенитет каждого субъекта, было наивно предполагать.

По мнению некоторых исследователей, фактически были созданы предпосылки правовых основ распада России. В момент подготовки правового оформления федерации в России имел место эффект нарастающего сепаратизма даже в русских областях. В Челябинске обсуждался вопрос о создании Южно-Уральской республики; Свердловск провозглашал Уральскую республику; в Красноярске были предложения по созданию Енисейской республики; в марте 1993г. большой казачий круг утвердил акт о преобразовании Ростовской области в «Область войска Донского»; были предложения по созданию Сибирской республики, Дальневосточной республики, государства Сахалин и др.60.

Впозднесоветский период (1991–1993 гг.) усилилась тенденция

ксозданию конституционной федерации. Эта тенденция была отмечена конфликтом между ветвями власти – законодательной (советской), сохранившей полномочия и амбиции, и исполнительной, представленной назначенными Президентом главами администраций. А между тем политические кризисы в Центре в период 1992–1993 гг.

отразились на уровне региональных институтов в форме «размежевания по ветвям власти»61.

Что касается неравенства статусов самих республик, то в непосредственном самоопределении статусов обнаружили несколько видов («ассоциированная», на основе Федерального Договора, право выхода и т.д.), не говоря уже о «частных» аспектах, многие из которых весьма значимы. По Конституции Республики Тыва Верховный Хурал по представлению Президента республики может принимать решения по вопросам войны и мира (п. 18 ст.73). К ведению Президента республики ее конституция относит также «порядок образования территориальных воинских и иных формирований» (ст.70).

60Российская газета от 31.1.1996 и 1.2.1996; Михалева Н.А. Конституционные реформы в российских республиках// Конституции республик в составе Российской федерации (сборник документов). М.: Манускрипт, 1995.

61Сенатова О., Касимов А. Московское поражение российского федерализма // Век XX и мир. 1993. №7–12. С.183.

46

Нарушение единства экономического пространства является проявлением асимметричности федерации. Все теоретики и практики, выступающие за федерализм, отмечали, что «практический опыт российского федерализма вселяет мало оптимизма». Эти успехи отмечались и раньше западными экспертами. Однако сторонники режима на Второй международной конференции по федерализму, проведенной в Москве 16-17 декабря 1997г., утверждали, что избранный путь развития федерализма ведет к укреплению принципов плюралистической демократии и гражданского общества, главенства закона, защиты гражданских прав и свобод каждого индивида, рыночной экономики»62.

Ведущие специалисты по федерализму (Д. Элейзер, П. Кинг и др.) считают, что важнейший принцип федерализма единство политического режима по вертикали власти федерального государства, единство принципов государственного устройства, разделения властей. В современном мире нет ни одной федерации, в которой бы форма правления на федеральном уровне была бы одна, а у субъектов существовала бы другая форма правления. Однако в некоторых республиках РФ имеется парламентская форма правления, имеют место самые разнообразные формы нарушения разделения властей.

Нарушения прав человека и гражданина можно обнаружить в конституциях республик. В конституциях ряда республик имеются нормы, закрепляющие особую роль титульных этносов, подчеркивается национальный характер государственности. Через национальный приоритет определяет свой статус ряд республик. Так, ст. З Конституции Республики Коми: «Коми народ – источник государственности Республики Коми». Ст. 69 Конституции Башкортастан: «Республика Башкортастан образована в результате права башкирской нации на самоопределение». По Конституции Тывы порядок приобретения гражданства определяется с учетом демографической ситуации в Республике Тыва и способствует

62 Вторая международная конференция по федерализму. Москва, 16–17 декабря 1997г. Труды конференции. М., 1999. С.7–8. Конституции республик в составе Российской Федерации. М, 1996, с. 148. Семенов И.М. О некоторых концепциях федерализма в зарубежной литературе // Государство и право. 2000. №5, С.85–87.

47

обеспечению устойчивого преобладания коренной нации. Ряд коллизий имеется в юридическом оформлении республиканского гражданства, в избирательном праве63.

К числу объектов конституционного и законодательного регулирования, по которым имеются наибольшие расхождения между Конституцией РФ и конституциями и законодательством республик, относятся земля, недра, воды, растительный и животный мир. В Конституции Российской Федерации устанавливается, что эти вопросы должны регулироваться как со стороны федерального, так и республиканского законодательства, т.е. отнесены к предметам совместного ведения. Однако в большинстве республик этот вопрос решается иным образом. Ориентируясь на Федеральный договор, конституции ряда республик объявили землю, недра и т.д. достоянием (собственностью) народов, проживающих на территории республик (ст. 14 Конституции Республики Тыва, ст.5 Конституции Республики Саха (Якутия) и др.

По справедливому замечанию В.Г. Ермакова, теория «о договоре как основной правовой форме государственного устройства служит идейной основой разрушения Федерации, ее замены на конфедерацию»64. Этому способствовали действия центральных властей, склонявших чашу весов в пользу республик. Российский Центр и ветви власти во взаимной борьбе старались привлечь на свою сторону республики, поощряя их претензии на расширение своих полномочий. В результате республики активно стали подчеркивать свое отличие от областей России дружным выступлением против выравнивания статуса республик и областей и целым рядом дополнительных прав.

Хотя ст. 5 Конституции декларирует равные права всех субъектов Федерации, в действительности они не равноправны, ранг республики стоит выше, чем остальных субъектов Федерации, поскольку на основании ст. 66 они имеют конституцию, а остальные субъекты Федерации только устав. К этому следует добавить, что внутри одного региона находятся девять автономных регионов, что

63 Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства. М., 2001.С.88-89.

64 Ермаков В.Г. Федерация как форма государственного устройства России. М., 1999. С.68.

48

ведет к противоречивому правовому положению: с одной стороны, эти автономные регионы являются самостоятельными субъектами Федерации, с другой – они представляют собой часть территории региона. Статус субъекта Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом (ст.66, ч.5).

Образование субъектов по разным принципам «уже закладывает правовые противоречия». В частности, это так называемые матрешки, когда один субъект Федерации включается в состав другого; или когда одни малочисленные народности не имеют государственного статуса вообще, а другие – по несколько национально-территориальных образований (Ненецкий, Долгано-Ненецкий и Ямало-Ненецкий округа и др.). Республики образованы по национальному признаку, а области, населенные преимущественно русскими, чисто административно. Территории, где проживают небольшие национальные меньшинства, имеют более низкий ранг автономного округа. Области в правовом отношении не отличаются от края.

Однако в том и другом статусе субъекта возникает обособление от остального политического пространства государства, в крайних случаях перерастающее в сепаратизм. На этой основе возникают два основных уровня регионального корпоративизма: 1) образование и функционирование региональной элиты, 2) массовая групповая самоидентификация и поведение (социально-психологические стереотипы). Региональная элита, как правило, состоит из политического, «интеллектуально-образовательного», «литературнохудожественного», управленческо-экономического, криминального, информационно-коммуникативного слоев.

Каждый субъект в силу своих особенностей накладывает отпечаток на стратификационную модель региональной элиты. При этом существует проблема базового слоя, реализующего функцию внутренней динамики региональной элиты. Именно этот слой создает и обеспечивает функционирование системы социальных лифтов, через которые в региональную элиту проникает новое пополнение. В зависимости от того, кто взял на себя роль регионального лидера и какое место при этом занимают другие слои, зачастую предопределяется динамизм регионального развития и особенности сепаратизма.

49

Характер эволюции региональной элиты во многом обусловлен социальными взрывами, экономическими изменениями, политическим акционизмом, внутренними коммуникативными связями, каналами постоянного общения с политическим центром страны. Здесь немаловажное значение имеют социокультурные традиции региональной элиты, которые воздействуют на процесс ее функционирования. Например, возможно преобладание родовых клановых связей, перемещение и возвышение хозяйственных руководителей, выдвижение политических вождей и т.д.

Через законодательную власть (однопалатную, так и двухпалатную структуру) региональный корпоративизм республик реализует свои интересы. Региональный корпоративизм проявляет себя и в Конституциях республик, которые существенно отличаются друг от друга и от Конституции РФ. Так, Конституция Республики Тыва противоречит российской Конституции по 12 пунктам. К примеру, в соответствии с ней в республике можно объявлять чрезвычайное положение, назначать собственных прокуроров и судей, накладывать вето на назначение военного руководства в Республике, приостанавливать федеральную приватизацию земель, а Президент Тывы имеет право объявлять мир и войну. Конституция Республики Саха (Якутия) от 4 апреля 1992 г. в ст. 70 устанавливает, что Президент республики определяет порядок создания территориальных вооруженных сил.. Эту статью можно интерпретировать так, что Конституция Якутии предусматривает формирование собственных вооруженных сил.

Исследователи проблем федерации спрашивают: почему же национальные лидеры «цепляются за территориальногосударственное устройство?» Ответ прост: при переходе от государственной собственности к частной собственности, тот, кто обладает властью, обладает и собственностью. Чем в большей степени автономна национальная республика от Москвы, тем более свободно могут распоряжаться ее природными и созданными богатствами те, кто в этой республике властвует. Из этого следует, что главной причиной напряженности между Федерацией и республиканскими элитами и заинтересованности последних в сохранении национальной государственности – передел

50