Власть в условиях асимметричной федерации современной России

ГЛАВА 5

ДИНАМИКА ВЛАСТНЫХ ОТНОШЕНИЙ

ВСЕВЕРНОМ РЕГИОНЕ РОССИИ

Всовременной России региональная власть может быть легитимной при условии отражения интересов, взглядов и убеждений

ееграждан в политике. Для обеспечения реализации адекватной политики нужны не только формальные демократические выборы, но и реальная ответственность политической власти перед гражданами за все решения, затрагивающие интересы людей. Обеспечение доверия населения к региональной власти возможно при установлении обратной связи власти с человеком. Установление социального взаимодействия власти с обществом, а не опора лишь на деловую и политическую элиту обеспечивает эффективность политики по мандату доверия, получаемого на региональном уровне.

Всилу специфики Европейского Севера России непродуктивно механически копировать западный вариант социально-политических потребностей человека в демократии без учета социокультурных факторов России. Более того, подражательность, отсутствие инновационного начала в формировании политической власти все ощутимее приобретают черты «не западного содержания». Поэтому возникает проблема определения специфики политической власти, которая сложилась в Архангельской области, и актуализируется задача обеспечения сохранности тех демократических завоеваний, которые стали реальностью к началу XXI в. Критерием успеха политической власти должно быть динамичное развитие экономики и благосостояния населения Европейского Севера России, а не отдельные показатели тех изменений, которые не отражают реальности общественной жизни.

Исследовательский контекст региональной власти рассматривается через призму особенностей территории Архангельской области, где политические изменения заставляют рассматривать ее положение через реакцию системы власти на инновации в политической жизни. Политический процесс характеризуется здесь постепенной заменой партийных механизмов механизмами номенклатурной консолидации и самоорганизации, которым начинают подыгрывать федеральные лидеры в первой

71

половине 90-х гг. для закрепления своих позиций после разрушения системы советского типа.

Сформировавшийся в Архангельской области политический режим некоторые аналитики склонны относить к «демократической олигархии», организованной по модели «сообщества элит». В его основе лежит доминирование исполнительной власти над представительной и поддержание баланса между различными политическими и экономическими группировками влияния. Характеризует режим четкая сегментация экономического и политического пространства, основу которой составляют неформальные договоренности между представителями власти и бизнеса.

Таким образом, особенности политического режима северного региона заключаются в том, что здесь существенное влияние на власть оказывают региональные элиты и неформальные структуры. Как правило, чем разнообразней экономика, тем менее сплочена элита, тем больше проявляется тенденция авторитаризации политического режима. При этом представители местной элиты стремятся к установлению тесных связей с теми или иными московскими группировками, так как крупные предприятия в регионах составляют часть подконтрольной им промышленной сети (или нуждаются в их протекции). Главным ресурсом региональной политической элиты является лоббирование местных интересов на федеральном уровне, а также выполнение распределительных и контрольных функций в области приватизации и расходовании бюджетных средств, рычаги кадровой политики и т.п.

В Северном регионе власть и бизнес-элита стремятся ранжировать свои отношения в зависимости от того, какое место занимают их представители внутри региональной власти, в руководстве партиями и общественными объединениями. Здесь необходимы комплексные исследования власти для поиска институализации новых структур политической власти с динамикой реформаций в других сферах общества. Это имеет особо важное значение потому, что в отечественной науке до сих пор нет четких разграничительных критериев в подходе к выявлению особенностей политической и государственной власти.

72

В 2013 г. В. Путин подписал закон о праве регионов выбирать между прямыми губернаторскими выборами и введением процедуру выборов глав региона через региональное законодательное собрание. И уже в 2014 г. губернаторы опять не назначаются, а избираются народом [законопроект от 22 марта 2014 года].

Губернатор на региональном уровне – это высшее должностное лицо, которое возглавляет систему органов исполнительной власти, определяет основные направления развития вверенной ему территории, способствует защите прав и свобод человека и гражданина и несет юридическую ответственность за управление субъектом Российской Федерации. В своей деятельности губернаторы должны сочетать функции руководителя своей территории и проводника политики федеральных органов исполнительной власти России.

Чтобы рассмотреть основные аспекты деятельности губернаторской власти, в Архангельской области сделаем сравнительный исторический экскурс, начиная с переломного момента в истории 1991 г. и назначения на должность главы администрации П.Н. Балакшина по 2014 г. С 1991 г., после распада

СССР, Архангельскую область стал возглавлять глава администрации П. Н. Балакшин, который пробыл на этом посту до 1996 г. Под его руководством в «непростые девяностые» проходила трансформация политической и экономической системы региона. А именно развитие образования – вузы приобрели статус университетов, при нем начали развиваться отношения с Норвегией и в регион пришли серьезные инвесторы. Но, тем не менее, проблемы в области набирали обороты: многомесячные невыплаты зарплаты, рост преступности, и виноватым во всех бедах считали первого представителя области. Совсем неожиданно был снят с должности указом Б.Н. Ельцина, как известно по причине нарушений в использовании выделенных бюджетных средств на завоз продукции в районы Крайнего Севера.

А.А. Ефремов с 1996 г. был вторым назначенным губернатором Архангельской области. А.А. Ефремов руководил Архангельской областью 8 лет, которые стали для нашей страны и нашего края временем финансовых и экономических потрясений. Однако, несмотря на все трудности, именно при нем были начаты масштабные проекты: газификация, освоение Ломоносовских

73

алмазных месторождений, – открытие цеха на северодвинском государственном предприятии «Звездочка», поддержка лесной отрасли, развитие космодрома в Плесецке, строительство Котласского моста, дорог, идеи развития северного морского пути, получили развитие строительные студенческие отряды.

Эффективность работы Правительства Архангельской области можно оценить через: демографическую ситуацию и реализацию демографической политики (рождаемость и смертность, миграция и эмиграция, браки и разводы); экономический потенциал области (финансирование из бюджетных средств, занятность населения и безработица, трудоспособное население); реализацию государственной политики в области образования и науки (качество образования); реализацию строительства (дороги и дома); деятельность правоохранительных органов по состоянию криминальной сферы общества; развитие промышленности, лесного комплекса, судостроительных работ; реализацию проектов и выполнение поставленных целей правительством области (выполнение указов президента); развитие культурноразвлекательной сферы жизни общества (финансирование публичных мероприятий, профсоюзы и др.)

В майском указе 2012 г. № 597 предполагалось: принять меры, направленные: на создание условий для совмещения женщинами обязанностей по воспитанию детей с трудовой занятостью, а также на организацию профессионального переобучения и обучения женщин, находящихся в отпуске по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет; увеличить к 2015 г. количество занятого населения в возрасте от 25 до 65 лет.

Следует отметить еще один интересный факт, предоставленный Архангельскстатом за 2014 г.: увеличение количества граждан пенсионного возраста, рост числа граждан, признанных инвалидами, рост количества людей с психическими расстройствами.

По указу Президента «О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг» [№ 600]. Планировалось до марта 2013 г. разработать комплекс мер, направленных на решение задач, связанных с ликвидацией аварийного жилищного фонда. Но почти за два года с момента как

74

был подписан Указ Президента России, большинство жителей Архангельской области, имеющих право на переселение из ветхого и аварийного жилья, так и не ощутили результата работы чиновников Правительства Архангельской области. В частности, специалисты Фонда «Петербургская политика» выделяют следующие позитивные события: заявление «Газпрома» о возобновлении программы газификации Архангельской области; подписание соглашения о сотрудничестве с ОАО «Лукойл», предусматривающего выделение 15 млн рублей архангельскому хоккейному клубу «Водник» и финансовую помощь в строительстве научной библиотеки САФУ; начало работы в Архангельске нового завода по изготовлению базальтовых плит; утверждение правительством региона концепции проекта «Территориальный бренд Архангельской области «Архангельский лес»; включение в группу высокого качества управления лесами в рейтинге WWF России и Национального рейтингового агентства. Можно выделить и негативные события: сообщение областного прокурора об исчерпании запасов хвойных лесов на четверти территории региона; обращение в Госдуму жителей поселка Рочегда Виноградовского района с просьбой спасти градообразующее предприятие «Конецгорский леспромхоз».

В основном возникают проблемы с доступом к получению государственных услуг. Указ Президента от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» гласит: «увеличить долю граждан, имеющих доступ к получению государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна», к 2015 г. не менее 90 %». Премьер Д.А. Медведев назвал Архангельскую область в числе регионов, где не создано ни одного многофункционального центра по предоставлению государственных и муниципальных услуг. Архангельская область по-прежнему продолжает оставаться в числе регионов со слабой устойчивостью. Таковы результаты мониторинга основных событий социально-политической жизни региона Фондом «Петербургская политика» за февраль 2014 г.

Обратимся к майскому указу В.В. Путина № 597: «Об увеличении числа детей, к 2018 г. в целях поддержки юных талантов, привлекаемых к участию в творческих мероприятиях, до 8 % от общего числа детей. Однако в Вельске собираются закрыть

75

музыкальную школу. Наблюдатели отмечают, что если в Вельске закроют музыкальную школу, то о выявлении и поддержке юных талантов говорить уже не придется. Таким образом, в Архангельской области не исполняются майские Указы Президента России.

Главным критерием оценки деятельности органов государственной власти в области развития спорта, является финансовая поддержка при проведении мероприятий и закупка инвентаря. Но одобрение на пристройку тех или иных спортивнооздоровительных комплексов или центров развития детей и молодежи остается в руках власти. Отказ на постройку или финансирование мероприятий формирует негативное отношение у народа, так что следует обратить внимание на принятие таких важных решений. Итак, можно прийти к выводу: современные проблемы функционирования института губернаторской власти в Архангельской области связаны в первую очередь с невыполнением поставленных целей на долгосрочные периоды. Главными проблемами области остается демографическая убыль населения, ветхое жилье и строительство новых домов.

Сфера образования получила свое развитие при губернаторе А. Ефремове, когда город стал символом трех университетов. Теперь главные перспективы развития и освоение Арктики возлагаются на Северный арктический федеральный университет, где идет подготовка высококвалифицированных специалистов. Проблема занятости населения не в полной мере находит разрешение, так как организации и предприятия требуют наличие опыта. Выпускники сталкиваются с этой проблемой каждый год.

Большинство экспертов считают, что у Архангельской области есть огромный потенциал для развития. Она является привлекательной как для туристов, так и для инвесторов. Есть проблемы, на которые необходимо обратить внимание, но все они решаемы, было бы желание.

Оценить современный имидж Архангельской области достаточно трудно. Мнение экспертов можно представить такими выражениями, как «Архангельск – центр развития Северного морского пути», «Освоение Арктики – вот на что нужно обратить особое внимание», «Маргаритинская ярмарка собирает людей со всей

76

области в нашем городе», «если наш город будет красив снаружи, то город будет привлекательным для туристов».

Позитивный потенциал позиционирования Архангельской области эксперты связывают, прежде всего, с природными и рекреационными его ресурсами. Перспективы формирования имиджа Архангельской области в контексте создания Северо-Западного федерального округа эксперты связывают со следующими факторами: основными направлениями развития Архангельской области, необходимостью переломить негативный имидж, связанный с нехваткой доступного жилья, градостроительная политика (нет архитектора), общественным настроением населения края.

Главная проблема для современной России – выбор между сильными региональными лидерами или послушными центру. Кто из них принесет больше пользы для развития территории – не известно. Россияне не видят разницы между назначением или выбором глав регионов, потому что все зависит от самого человека как политического деятеля. Если он в приоритет ставит свои личные интересы, а не интересы населения, то какими бы он качествами не обладал, развития область не получит.

Подводя итоги исследования Института губернаторства, можно выявить тенденцию в генезисе этого социального института от особой формой правления, к социально-политическому институту, который формируется до сих пор. В процессе своего развития этот институт претерпевал многочисленные изменения: от неформализованного статуса, так как занимал промежуточное положение между другими органами управления во времена Петра I, до формализованного. Статус формализованного он приобретает в конце 90-х гг., когда происходит распад СССР, и Президентом РФ Б.Н. Ельциным опять были назначены главы регионов.

Возглавляя исполнительный орган государственной власти, глава администрации имеет весомые полномочия, а реальное влияние на состояние дел в регионе более существенно. Глава администрации Архангельской области является высшим должностным лицом исполнительной власти области. Он формирует и возглавляет администрацию области, руководит её деятельностью на принципе единоначалия, несёт персональную ответственность за результаты её

77

работы91. Избирается населением области сроком на 4 года. Учреждает и формирует совещательные и вспомогательные органы при главе администрации, осуществляет другие функции.

В северной провинции большое значение придавалось первым выборам Главы администрации в 1996 г. Профессор Ю.Ф. Лукин отмечал, что в выборах 1996 г. политический лидер региона впервые был определен не в столице, а на месте самим населением области, пожелавшим это сделать (в голосовании участвовало менее половины взрослого населения). У населения появляется свой политический опыт, медленно, с трудом, но формируется социально-политическая культура92.

Выборы в региональные представительные органы власти современной России являются предметом анализа, из которого можно вывести типологизацию регионов в 90-е гг. ХХ в. Выделяют три группы, которые отличаются друг от друга по составу вновь избранного депутатского корпуса законодательных собраний. В первую группу входят субъекты Федерации, в чьи законодательные собрания избрана повышенная доля депутатов-коммунистов в сочетании с большой долей представителей финансовопромышленной элиты и директорского корпуса. Составы парламентов второй группы можно считать традиционными, т. е. они по структуре похожи на законодательные собрания прошлого созыва и имеют большую долю депутатов-предпринимателей. К третьей группе относятся территории, в парламентах которых наблюдается повышенная доля депутатов-предпринимателей и крайне низкая – депутатов-коммунистов.

Основная часть регионов располагается между двумя этими полюсами, втягивая в свою орбиту и Архангельскую область. На это обстоятельство необходимо обратить внимание для того, чтобы выявить значимые факторы, повлиявшие на политическое развитие северной провинции в контексте общероссийской политической трансформации. В северной провинции, как и других регионах,

91 Устав Архангельской области от 23.05.1995 (ред. от 25.11.2004)//Волна. 03.04.2001 г. № 13. Ст.27.

92 Лукин Ю.Ф. Архангельская область: экономика и политика на пороге ХХI в. Архангельск, 1997. С.92.

78

функционировала мажоритарная и пропорциональная избирательные системы.

Сегодня в России вновь активизировались споры о «вертикали власти». Одни видят в ее укреплении как средство, необходимое для обеспечения единства, силы и эффективности государства, другие – вынужденную и временную меру, вызванную террористической угрозой, третьи – проявление курса на свертывание демократии в России и подрыв не окрепших демократических институтов и традиций, делегитимацию власти.

Практика назначения глав региональных администраций и переход к пропорциональной формуле выборов, в конечном счете, отразятся на всей системе принятия государственных решений, и в первую очередь – на механизмах обратной связи между властью и непосредственными носителями гражданских интересов. Инициируя подобные шаги, власть тем самым фактически претендует на адекватное решение любых – региональных, местных, групповых – проблем. Казалось бы, подобные претензии на монополизм давно отвергнуты историей, однако, как выясняется, они вполне жизнеспособны в качестве политического проекта. Принятый новый избирательный Закон утверждает пропорциональную систему в качестве основной.

К 1996 г. региональный политический режим в Архангельской области в общих чертах сложился, элиты приспособились к новой системе власти и выработали определенные правила игры. В этом неустойчиво стабилизированном состоянии региональный политический режим сохранялся вплоть до конца 1999 г. Дальнейшее развитие провинции стало определяться во многом «размыванием» основ олигархического правления, расширением прав граждан. В 2000 г. эта система власти подверглась серьезному испытанию на губернаторских выборах.

Наряду с официально оформившимися структурами региональной политической власти сформировалась и неформальная структура, поддерживаемая местными промышленными и банковскими группами. В качестве интегрирующей силы местного истеблишмента выступила властная фигура губернатора А.А. Ефремова. Он создал и поддержал сложную систему сдержек и противовесов в экономической и политической сферах, а благодаря

79

своим хорошим связям в Москве, обеспечивал представительство интересов региона на федеральном уровне. Стратегия А.А. Ефремова на выборах в 1996, 2000 гг. оказалась наиболее приемлемой для населения. В условиях кризиса во всех сферах жизни общества он сумел убедить избирателей в действенности своих слов о реализации данных обещаний. В декабре 2000 г. состоялись губернаторские выборы в области. Губернатор пользовался поддержкой региональной элиты и населения ( на губернаторских выборах в 1996 г. за него проголосовали 58,7 % избирателей, власть губернатора считалась легитимной).

Влияние крупных компаний на политический режим, сформировавшийся в Архангельской области, позволило аналитикам относить его к «демократической олигархии», организованной по модели «сообщества элит». В основе режима – доминирование исполнительной власти над представительной; сохранение и поддержание баланса между различными политическими и экономическими группировками влияния; четкая сегментация экономического и политического пространства, основу которой составляют неформальные договоренности между представителями власти и бизнеса.

Анализ выборных кампаний, тесно связанных с реальной деятельностью региональных властей, позволил выявить дефицит моральной поддержки политической власти на Севере России. Это связано с нарастающей делегитимацией власти главы администрации субъекта РФ. Изменился порядок выборов глав администраций субъектов РФ. Отдельные губернаторы, в их числе губернатор Ненецкого автономного округа, по разным основаниям были отстранены от власти. В некоторых регионах губернаторы утратили уважение региональной элиты.

В социально-политической жизни регионов в начале ХХ1 в. наметились существенные изменения. Нарастающее отчуждение власти и общества на Севере приобрело форму протестного электората, составившего 14-16 % голосов «против всех». В него входят различные группы населения. Развитию этой тенденции способствует, по мнению Президента РФ В.В. Путина, «наше чиновничество», которое превратилось в «замкнутую и надменную касту», понимающую государственную службу как разновидность

80