Взломать всё как сильные мира сего используют уязвимости систем в своих интересах

35. Скрытые положения в законодательстве

одной компании или конкретного человека. Программисты четко понимают, что должен делать их код, в каких случаях он не должен этого делать, а в каких — не может сделать то, что должен. И только они имеют право исправлять ошибки в своем коде.

Законотворчество устроено иначе. Оно децентрализованно на каждом из уровней. В демократическом обществе закон пишется представителями разных конкурирующих сил. У них разные цели и разные мнения о том, что должен делать закон. Даже если все хорошо понимали, за что они голосовали, в тексте больших законопроектов неизбежны лазейки, которые одни законодатели назовут ошибкой, а другие воспримут как полезную фичу.

Скрытые положения и уязвимости, которые они представляют, были бы меньшей проблемой, если бы правила палаты представителей и сената предусматривали некое минимальное количество времени для рассмотрения законопроекта, возможно пропорциональное объему документа, после того как его текст был окончательно доработан и опубликован. Скрытые положения перестают быть скрытыми, если они обнаружены, тщательно изучены и преданы огласке активными СМИ в такой срок до принятия закона, чтобы подстегнуть изменения или как-то компенсировать политические издержки. Предоставление разумного минимального количества времени для рассмотрения резонансных законопроектов и требования поправок к ним дают некоторый шанс обнаружить скрытые положения, которые в противном случае не будут выявлены.

В рамках 97 рекомендаций по оптимизации работы палаты представителей США156 Специальный комитет по модернизации конгресса предложил в 2019 г. «разработать новую систему, которая позволит американскому народу легко отслеживать, как именно поправки изменяют законодательство и какое влияние предлагаемые законопроекты окажут

201

Часть V. Хакинг политических систем

на действующий закон». По сути, такая система отслеживания изменений в законодательстве расширяет более ранний проект под названием Comparative Print Project.

Цель этой инициативы состоит в том, чтобы облегчить157 просмотр и понимание законодательных изменений, что,

всвою очередь, способствует обнаружению скрытых положений. Это, конечно, не решит проблему, в том числе потому, что комитет предлагает открыть информационный доступ только к «офисам палаты представителей», но в любом случае это был бы шаг в правильном направлении. Подобный ресурс, доступный для общества, в сочетании с мерами по обеспечению достаточного времени для рассмотрения законодательных актов может стать еще более действенным.

Но просто выделить время недостаточно; необходимо стимулировать людей, чтобы они искали в законопроектах скрытые положения. Взяв за пример систему bug bounty, используемую при разработке программного обеспечения, мы могли бы создать некий ее аналог, позволяющий гражданам получать вознаграждение за обнаруженные лазейки

взаконах, готовящихся к принятию. Наиболее очевидным полем для такого рода системы могут служить законы с налоговыми последствиями — вознаграждение могло бы составлять небольшой процент от ожидаемых (благодаря закрытию лазейки) налоговых поступлений.

Вкачестве альтернативы имеет смысл использовать опыт «красных команд» применительно к законопроектам: специализированные группы, играющие роль частных компаний или правящих элит, должны хакать готовящееся законодательство и обнаруживать ранее неизвестные уязвимости.

Хотя оба этих подхода могут оказаться полезны, они сталкиваются с основной проблемой современного законотворчества, а именно с тем фактом, что законопроекты часто пишутся в обстановке секретности относительно небольшим числом законодателей и лоббистов и многие лазейки

202

36

Законопроекты «под прикрытием»

Одни законопроекты важнее других. Законопроекты об ассигнованиях или те, что являются реакцией на стихийные бедствия, пандемии или угрозу национальной безопасности, считаются обязательными к принятию. Эти законопроекты дают законодателям возможность протолкнуть положения, которые сами по себе никогда бы не прошли, но важны в политическом плане. Образно их называют райдерами, или наездниками. Райдеры часто непопулярны, противоречат общественным и обслуживают чьи-то узкие интересы или являются результатом политических махинаций и сделок.

Внедрение неуместных райдеров в эти обязательные для прохождения законодательные акты позволяет законодателям избежать внимания или негативной реакции, которая была бы неизбежна в случае отдельного голосования за политически спорное положение. Этот ставший уже обычным хак подрывает сам принцип законотворчества, когда вносятся отдельные предложения, а затем ставятся на голосование.

Приведу три примера.

 В период с 1982 по 1984 г. к нескольким законопроектам об ассигнованиях, подлежащих обязательному

204

36. Законопроекты «под прикрытием»

прохождению, был внесен ряд дополнений, названных поправкой Боланда; поправка ограничивала помощь США подразделениям «Контрас» в Никарагуа.

 В 2016 г. в законопроект о расходах на сельское хозяйство и продовольствие была включена поправка, запрещающая Управлению по санитарному надзору за качеством пищевых продуктов регулировать «сигары большого размера и сигары премиум-класса».

 В 2021 г. законодатели внедрили три законопроекта об авторском праве на интеллектуальную собственность в совершенно не связанный с ними Закон о консолидированных ассигнованиях. Рассмотрение этих мер зачахло на фоне активных протестов со стороны сторонников технологического прогресса и технологических компаний, но они были приняты, оказавшись в одном пакете с гораздо более крупным, сложным и обязательным к прохождению законопроектом.

Этот вид хака использует очевидный факт, что президент не может наложить вето на отдельные статьи законопроекта: он либо накладывает вето на весь законопроект, либо принимает его как есть, со всеми поправками и райдерами. Хак также использует уязвимость на уровне комитетов конгресса. Законодательное собрание в полном составе не может голосовать по законопроекту, если он не был одобрен соответствующими комитетами. Это означает, что члены комитетов могут просто вписывать райдеры в законопроект — тайно или даже открыто.

Попытки ограничить эту практику в основном оканчивались ничем. В 1996 г. конгресс предоставил президенту Клинтону право вето на отдельные пункты законопроекта, но уже в 1998 г. оно было признано неконституционным. За тот год, что оно работало, президент накладывал точечное вето 82 раза, после чего группой производителей картофеля,

205

Часть V. Хакинг политических систем

которые возражали против наложения вето на выгодный им райдер, был подан иск.

В модульном компьютерном коде каждый его независимый сегмент выполняет одну функцию. Такая структура делает программы отказоустойчивыми, удобными в обслуживании и диагностируемыми. Законодательство, которое по аналогии имеет дело с меньшим количеством дискретных вопросов, будет и менее подвержено описанному выше хаку. Эта логика стоит за концепцией узконаправленных законов и конституционных положений160, которые требуют, чтобы законы касались только одной темы. Законопроект, получивший в 2021 г. рабочее название «Одна тема за раз», регулярно предлагался в конгрессе, но так и не был принят.

На уровне штатов усилия по противодействию райдерам оказались более эффективными. На сегодняшний день конституции 43 штатов требуют, чтобы каждый новый законодательный акт был ограничен одной темой. Конституция Миннесоты гласит161: «Законы должны охватывать только одну тему. Ни один закон не должен охватывать более одной темы, которая должна быть отображена в его названии». Однако даже эти ограничения могут легко взламываться. Как пишет профессор права Колумбийского университета Ричард Брифо, ответ на вопрос о том, «ограничен закон одной темой или нет, часто находится в глазах смотрящего». С одной стороны, как пояснил Верховный суд штата Мичиган, «нет практически ни одного закона, который нельзя было бы разделить и принять в виде нескольких законопроектов». С другой стороны, как сказано в одном из старых дел Верховного суда Пенсильвании162, «не существует двух настолько далеких друг от друга тем, что их нельзя было бы привести к общему знаменателю, отодвинув точку зрения достаточно далеко».

Еще один метод безопасности в этом вопросе — устойчивость системы. Законодательство, которое должно быть

206

37

Делегирование и отсрочка принятия законов

Спустя годы после окончания холодной войны конгресс все еще решал проблему закрытия военных баз по всей стране. Задача оказалась не из легких. Эти базы представляли собой тысячи рабочих мест, и ни один законодатель никогда не согласился бы на закрытие базы в своем округе. Вместо того чтобы принимать трудные решения, конгресс придумал хак, деполитизирующий процесс. Он передал свои законотворческие полномочия внешнему органу, создав Комиссию по реорганизации и закрытию баз. Эта комиссия была уполномочена решать, какие базы подлежат сокращению, а ее рекомендации автоматически вступали в силу, если конгресс не отменял их. И это сработало: начиная с 1988 г. создано пять таких комиссий, в результате чего более 350 военных объектов закрыто.

Этот хак до сих пор позволяет конгрессу решать сложные или политически спорные вопросы без необходимости принимать решения самому. Он снижает степень влияния партийной принадлежности и позволяет конгрессу обходить обременительные правила и процессы, замедляющие принятие решений.

208

37. Делегирование и отсрочка принятия законов

Хак используется нечасто. В 2010 г. конгресс сформировал Независимый консультативный совет по платежам (IPAB), который должен был сократить расходы на Medicare*. Обычно для вступления в силу подобных изменений требуется акт конгресса, но он уполномочил этот совет вносить изменения, которые могли быть отменены только квалифицированным большинством голосов конгрессменов. Опять же, целью такого хакинга было уйти от ответственности за разработку и проведение фактического голосования по проекту сокращения расходов на Medicare. В отличие от комиссии по закрытию базы эта комиссия так и не завершила свою работу. Благодаря противодействию поставщиков медицинских услуг и очернению IPAB со стороны таких политиков, как бывший кандидат в вице-президенты Сара Пэйлин, конгресс так и не назначил ни одного члена комиссии, а в 2018 г. и вовсе закрыл IPAB после пяти лет простоя без персонала.

Аналогичный хак — законопроект «одно-название», который, по сути, является пустой оболочкой. Он не имеет никакого существенного содержания, но законодатели штата Вашингтон вносят в него поправки и дополнения каждую сессию. Хак служит для того, чтобы законодатели могли обойти законодательные правила и установленные сроки в конце года. В последние дни законодательной сессии 2019 г. демократы использовали законопроект «одно-название», чтобы принять банковский налог при минимальном общественном контроле

иобсуждении.

Вболее общем плане этот хак является частью широкого класса делегирования законодательных функций исполнительной власти. Многими понятие «административное государство» и обширные нормотворческие полномочия, предоставленные исполнительной власти законодательной

* Medicare — национальная программа медицинского страхования в США. — Прим. ред.

209

Часть V. Хакинг политических систем

властью, воспринимаются как несбалансированный взлом законодательной системы. И это происходит регулярно. В США ежегодно принимается от 3000 до 4000 новых административных правил164, что превосходит по объему результаты работы конгресса. И хотя во многом это является показателем нарастающей беспомощности конгресса, уступающего власть более эффективным федеральным агентствам, есть и другая причина: члены конгресса не всегда хотят официально заявлять о своей поддержке тех или иных законов.

Исправления этого хака сложны и неочевидны. Если законодательная власть в любой момент сочтет, что исполнительная власть превышает свои регуляторные полномочия или преследует нежелательные цели, она должна иметь возможность принять закон, корректирующий объем делегированных полномочий или отменяющий конкретные действия. Некоторые правоведы считают, что конгресс должен поступить именно так, другие настаивают на том, что Верховный суд США должен положить конец этой практике.

Помимо снятия с себя ответственности законодатели также могут отказываться от проведения голосования. Филибастер — это обструктивная тактика, при которой законодатель произносит длинную речь, чтобы помешать своевременному голосованию по предложению или законопроекту и тем самым заблокировать его принятие. Пожалуй, наиболее широко эта тактика применяется в сенате США, но также используется и в законодательных органах по всему миру, от Великобритании и Канады до Австрии и Филиппин.

Справедливости ради следует отметить, что филибастер — хак далеко не новый. Он появился еще в 60 г. до н. э., когда римский сенатор Катон Младший намеренно произносил бесконечные речи, чтобы отсрочить голосование. Римский Сенат должен был завершить все дела до наступления сумерек, но он не мог голосовать, если кто-нибудь из сенаторов отказывался молчать. Катону удавалось проделывать этот

210